Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1994115

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 28 stycznia 2016 r.
II SA/Rz 743/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: NSA Małgorzata Wolska.

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk Joanna Zdrzałka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej gruntów uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) Starosta (...) orzekł o zmianie dotychczasowych użytków i klas wyszczególnionych w decyzji działek położonych w miejscowości (...), zgodnie z operatem pomiarowo - klasyfikacyjnym firmy (...) z/s w (...), włączonym do zasobu powiatowego w dniu 2 grudnia 2011 r. pod nr (...) i sporządzonym w wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych na terenie wsi (...) oraz o wprowadzeniu ww. zmian do rejestru i mapy ewidencji gruntów W podstawie prawnej decyzji powołano art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie - tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że kontrolę terenową klasyfikacji gruntów na części obrębu (...), gm. (...) przeprowadzono we wrześniu 2011 r. w trakcie wykonywania prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Podczas sprawdzenia użytków i klas stwierdzono rozbieżności pomiędzy stanem na gruncie, a stanem wykazanym w ewidencji gruntów. Rozbieżności te zostały wyjaśnione, zbadane na gruncie i uwidocznione na szkicach klasyfikacyjnych oraz opisane w protokole zmian klasyfikacyjnych. W ramach ww. czynności wykonano obliczenia powierzchni w klasach i użytkach, a na podstawie uzyskanych wyników obliczeń sporządzono wykaz zmian. Szkice klasyfikacyjne i protokół zmian klasyfikacyjnych zostały wyłożone do wglądu zainteresowanym stronom, a na ustalenia nowego operatu pomiarowo - klasyfikacyjnego zostało zgłoszone jedno zastrzeżenie - przez G.M., która wniosła o pozostawienie dotychczasowych klas w działce nr 1742. W wyniku rozpatrzenia zastrzeżenia wykonano mapę uzupełniającą włączoną do zasobu powiatowego pod nr (...), w której dokonano zmiany z klasy RIVa, RIVb na RIIIb, tj. do stanu wykazanego w operacie ewidencji gruntów przed pracami modernizacyjnymi.

Odwołanie od tej decyzji wniosły: E.K. oraz G.M.

Zdaniem E.K. zaskarżona decyzja Starosty (...) nie odpowiada prawu z tego względu, że do postępowania nie zostały włączone działki nr geod. 1198/3, 1199/2, 1200/2 oraz 1201, pomimo, że od 2011 r. wnioskuje do Burmistrza (...) o dokonanie zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Podniosła, że w części działki nr geod. 1742 nie były prowadzone żadne badania próbek, jak również nie dokonywano żadnych odkrywek glebowych przez jakiegokolwiek "klasyfikatora" we wrześniu 2011 r., ani w żadnym innym terminie. Poruszyła kwestie związane z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości położonych w (...) i wniosła "o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia dokumentacji o ww. działki pominięte w tym postępowaniu".

G.M. podniosła z kolei, że zaskarżona decyzja zawiera błąd formalno-prawny w zakresie operatu pomiarowo-klasyfikacyjnego, który włączony został do zasobu powiatowego pod (...). Operat ten włączony został do zasobu powiatowego przed wykonaniem czynności klasyfikacyjnych w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w miejscowości (...), które przeprowadzone zostały z naruszeniem prawa we wrześniu 2011 r. W ocenie skarżącej powyższa sprzeczność w dokumentach tj. pomiędzy operatem z dnia 16 października 2013 r., a wypisem z rejestru gruntów z dnia 27 czerwca 2013 r. dla działki nr. 1742, ujawniona została w zastrzeżeniach zawartych w sprzeciwie z dnia 19 listopada 2013 r., które to zastrzeżenia nie zostały w żaden sposób rozpoznane zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zarzuciła również błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek zaniechania pobrania próbek gleby oraz prowadzenie postępowania w sposób nie zapewniający możliwość udziału stronom na każdym jego etapie.

Decyzją z dnia (...) marca 2014 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało i obowiązuje do chwili obecnej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Rozporządzenie to nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że stosuje się je od dnia jego wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jego zakresem podmiotowym i przedmiotowym. W świetle powyższego dokumentacja będąca podstawą orzeczenia zmian w opisywanej sprawie powinna spełniać wymogi obecnie obowiązującego rozporządzenia, a zatem w myśl § 7 ust. 3 czynności klasyfikacyjne w terenie winny zostać przeprowadzone przy udziale właścicieli nieruchomości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zaś, że przeprowadzone we wrześniu 2011 r. czynności na gruncie zostały dokonane bez udziału zainteresowanych właścicieli, co oznacza i co słusznie zostało podniesione we wniesionych odwołaniach, że wykonana na potrzeby niniejszego postępowania dokumentacja nie spełnia wymogów stawianych przepisami ww. rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie to w pełni uzasadniało skorzystanie z uprawnienia kasacyjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła E.K., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej organy prowadząc postępowanie w sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. Nie zapewniły bowiem stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie wyjaśniły, na podstawie jakich przepisów przeprowadzone została modernizacja gruntów i budynków wsi (...), niemniej modernizacja z całą pewnością nie była prowadzona w kierunku zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponadto działki wyszczególnione w rozstrzygnięciu decyzji nie figurują w ewidencji gruntów i budynków, gdyż zarówno postanowienie Burmistrza (...) z dnia (...) maja 2013 r. zawierające pozytywną opinię wstępnego podziału nieruchomości, jak i decyzja tego organu z dnia (...) września 2013 r. zatwierdzająca projekt podziału działek objętych modernizacją, nie są prawomocne. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę pominął te kwestie, jak również nie odniósł się w żaden sposób do zawartego w odwołaniu wniosku o włączenie do zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek nr 1198/3, 1199/2, 1200/2 i 1201 oraz wniosku o zawieszenie postępowania.

Skargę na decyzję Starosty (...) z dnia (...) listopada 2013 r. wniosła również G.M., jednakże skarga ta postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r. II SA/Rz 743/14 została przez Sąd odrzucona.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jednakże z przyczyn, które wzięte zostały pod uwagę z urzędu.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2014 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) rozpatrzył odwołania wniesione przez E.K. oraz G.M. i uchylił kwestionowaną przez nie decyzję Starosty (...) z dnia (...) listopada 2013 r.

Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Oznacza to, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym czyli czy został wniesiony przez legitymowany podmiot oraz w terminie następuje na etapie wstępnym postępowania odwoławczego. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Należy jednak odróżnić przypadki, kiedy ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący je nie ma w sprawie interesu prawnego od takich, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. Ustaleń tych nie można dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny, wówczas organ odwoławczy obowiązany jest prowadzić postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 905/11, Lex Nr 1218396, wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., I OSK 1471/13, Lex Nr 1675970). Taka forma rozstrzygnięcia dla stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., została wskazana w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, który orzekł, że następuje to w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę (...) była m.in. stanowiąca własność G.M. działka nr 1742, której użytki i klasy zmieniono decyzją pierwszoinstancyjną. Decyzję tę doręczono stronom postępowania, w tym G.M., która z zachowaniem terminu wniosła od niej odwołanie. Odrębne odwołanie wniosła również E.K., a zatem osoba której nie doręczono decyzji Starosty (...), i której działki, jak wynika z akt sprawy, nie zostały objęte orzeczoną przez organ zmianą użytków i klas, jak i nie stanowiły przedmiotu prowadzonego postępowania (wykaz stron do postępowania klasyfikacyjnego na części obrębu (...) - k. 158 akt I instancji). W treści odwołania E.K. wskazała, że źródła interesu prawnego do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji upatruje w fakcie "użytkowania" stanowiącej własność G.M. działki nr 1742 oraz nie włączenia do postępowania działek nr 1198/3, 1199/2, 1200/2 oraz 1201. Działki te, jak wynika z dołączonego do akt wypisu z ewidencji gruntów, nie są własnością skarżącej.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że wydanie przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji w postępowaniu odwoławczym nie zostało poprzedzone zbadaniem, czy E.K. przysługuje przymiot strony, a zatem czy jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Wskazać należy, że co do zasady "użytkownik" nieruchomości nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zmiany użytków i klas działek. Postępowanie to nie dotyczy bowiem jego skonkretyzowanego interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa. Może on mieć natomiast interes faktyczny w zaskarżeniu decyzji administracyjnej orzekającej o zmianach użytków i klas nieruchomości, niemniej nie oznacza to, że osobie takiej przysługuje wówczas przymiot strony postępowania.

W niniejszej sprawie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie posiadania przez E.K. legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty (...), czym naruszył art. 127 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wprawdzie prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu, niemniej rolą organu odwoławczego jest wówczas ustalenie, czy zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego odwołującego, a zatem czy w istocie osoba ta winna zostać uznana przez organ I instancji za stronę postępowania. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania.

W ocenie Sądu w prowadzonym przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia przepisów postępowania - w szczególności art. 127 § 1 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu odwoławczego będzie ustalenie, czy E.K. przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty (...), zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie podjęcie stosownych rozstrzygnięć i rozpoznanie tylko tych środków odwoławczych, które pochodzą od stron postępowania.

Jednocześnie charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi, bowiem na obecnym etapie byłoby to przedwczesne.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.