Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723663

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 22 sierpnia 2019 r.
II SA/Rz 729/19
Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Elżbieta Mazur-Selwa.

Sędziowie: NSA Małgorzata Wolska (spr.), WSA Krystyna Józefczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. D. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi L. D. (dalej: "skarżąca") jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WINB") z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) nakazująca rozbiórkę osadnika ścieków.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy zbiornika na nieczystości, zlokalizowanego na działce nr 484 w U.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. PINB, działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; dalej "P.b.") oraz art. 104 k.p.a., nakazał L. D. rozbiórkę osadnika ścieków, zlokalizowanego na działce nr 484 w U. Organ ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest osadnik ścieków wykonany w formie dwóch studzienek betonowych Ø 1000 mm, przykrytych pokrywami betonowymi Ø 1200 mm, do którego odprowadzane są ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 486. Osadnik ten został zrealizowany przez L. D. w 2003 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Realizacja obiektu na działce nie stanowiącej własności inwestora uniemożliwia zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 P.b., co obligowało do wydania decyzji o jego rozbiórce.

Na skutek złożonego odwołania WINB decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. ((...)) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po przeprowadzeniu postępowania PINB decyzją z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał L. D. rozbiórkę osadnika ścieków, usytuowanego na stanowiącej własność B. B. działce nr 484 w U.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. D. wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej ocenie kwestionowana decyzja została wydana bez dostatecznej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również bez wyczerpania środków dowodowych, które organ winien przeprowadzić z urzędu.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...) kwietnia 2013 r. skarżąca oświadczyła, że w 1983 r. zakupiła dom mieszkalny usytuowany na działce nr 486 wraz z budynkiem gospodarczym i szambem usytuowanym na działce nr 484. W 2003 r. przeprowadziła remont szamba polegający na wymianie zgniłych pokryw drewnianych na betonowe oraz, że odprowadza do niego ścieki socjalne ze swojego budynku mieszkalnego. Oświadczyła również, że o fakcie usytuowania szamba na działce będącej własnością B. B. dowiedziała się w marcu 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że B. B., która nabyła własność działki nr 484 w 1998 r., oświadczyła, że od początku wiedziała o granicach swojej działki, ponieważ jest w posiadaniu map i informowała L. D. o granicach jej działki. Podała, że około 8 lat temu widziała jak syn L. D. robił wykop w miejscu istniejącego szamba i osadzał kręgi betonowe. Organ odwoławczy podał, że w dniu (...) kwietnia 2013 r. do organu zgłosiła się U. L., która oświadczyła do protokołu, że szambo, które znajduje się obecnie na działce nr 484, skarżąca wybudowała na działce B. B. około 2003 r., zaś przed tą datą obiekt taki nie istniał. Nadto była świadkiem demontażu starego szamba i przeniesienia go na działkę B. B., a przy budowie szamba wykorzystany był krąg betonowy ze starego szamba i dołożone zostały nowe kręgi. Oświadczyła, że pamięta, że roboty wykonywał syn L. D. - M. D.

Organ odwoławczy wskazał, że dniu (...) maja 2013 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w trakcie, której strony złożyły oświadczenia oraz przesłuchano świadków. B. B. oświadczyła, że przed 2003 r. na jej działce nie było obecnie istniejącego szamba oraz, że widziała osobiście jak w 2003 r. syn skarżącej wykonuje szambo na jej działce. L. D. oświadczyła, że kupiła dom ok. 1982 r. wraz z szambem, które było usytuowane w tym samym miejscu co obecnie oraz, że w 2003 r. został przeprowadzony remont szamba polegający na dołożeniu kręgów i zmianie pokryw z drewnianych na betonowe.

Przesłuchany w charakterze świadka J. K. zeznał, że kręgi na szambo przywoził osobiście wozem konnym w 1980 r. i złożył je obok już istniejącego budynku gospodarczego, a w 2002 r. lub 2003 r. dowiózł dwie sztuki połówek kręgów betonowych i dwie pokrywy betonowe oraz, że w tym samym czasie nakładał te połówki kręgów i pokrywy betonowe na już istniejące szambo. Świadek J. N. zeznał, że w 2002 r. lub w 2003 r. wykonywał dla B. B. przyłącz wody i że w miejscu dziś istniejącego szamba złożone było drewno opałowe przykryte niebieską plandeką. Świadek K. T. zeznała, że w 2003 r. w miejscu gdzie jest obecnie szambo składowane było drewno opałowe przykryte niebieską plandeką i ustawiona była piła tarczowa, na której syn skarżącej przecinał drewno.

E. B. - poprzednia właścicielka działek nr 495 i 486 zabudowanych budynkiem mieszkalno-gospodarczym drewnianym, oświadczyła, że w budynku mieszkalnym nie było kanalizacji wewnętrznej sanitarnej, pomieszczenie WC było na zewnątrz budynku, na działce nr 486 nie było zbiornika na ścieki, wody bytowe były usuwane na zewnątrz budynku.

Organ odwoławczy uwzględniając powyższe wyjaśnienia dał wiarę oświadczeniu B. B., że sporny osadnik ścieków został wybudowany w 2003 r. przez skarżącą. Prawidłowo zdaniem WINB organ I instancji zakwalifikował osadnik jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. W dacie wykonania robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe, zbiornik ten nie był wymieniany wśród obiektów budowlanych i urządzeń, które na podstawie art. 29 P.b. zostały wyłączone od reguły przewidzianej w art. 28 tej ustawy, stanowiącej o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem na wykonanie rzeczonego zbiornika wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił.

WINB podał, że ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która została ogłoszona w dniu 27 marca 2015 r. wprowadziła art. 1 w P.b. zmiany m.in. dotyczące zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m2, a wprowadzono obowiązek dokonywania zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na budowie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m2. Organ podał, że przepisy tej ustawy obowiązują od 28 czerwca 2015 r., jednakże art. 6 ust. 1 ustawy dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w 2013 r., zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r., a mianowicie art. 50 i 51 P.b.

Organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanym przypadku roboty przy budowie dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe zostały wykonane, zatem zbędnym było wstrzymywanie robót budowlanych. Natomiast z uwagi na treść art. 51 ust. 7 P.b. zobowiązany był ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. Nadto wskazał, że w toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uwzględniać kwestie własnościowe, w szczególności badać prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo, że art. 51 P.b. nie zawiera wprost uregulowania zobowiązującego inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak za nieprawidłowe należy uznać działania ograniczające się wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. W opisywanej sprawie organ I instancji ustalił, że skarżąca wybudowała zbiornik na nieczystości ciekłe na działce nie będącej jej własnością.

WINB powołując się na uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10) wskazał, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy, po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 P.b.), wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu.

Reasumując stwierdził, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Przy ustaleniu, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie może wykazać żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, organ nie może wydać decyzji legalizującej wykonane roboty budowlane, gdyż nie może ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięciem, które może w takich warunkach powinno być przez organ podjęte, to rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., czyli w tym przypadku o rozbiórce osadnika ścieków.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że zaskarżona decyzja została skierowana do A. M., a przesyłka do niego skierowana została zwrócona do organu I instancji z adnotacją "adresat nie żyje". Z wypisu ze skorowidza działek zalegającego w aktach organu I instancji wynika, że A. M. był właścicielem działki nr 485/1 w U., która co prawda przylega do działki nr 484, lecz po analizie mapy organ stwierdził, że przedmiot postępowania w żaden sposób nie oddziałuje na tę działkę. Zatem w ocenie WINB ani jemu, ani następcom prawnym po zmarłym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu i dlatego strona zostaje pominięta w wydanym rozstrzygnięciu.

Organ stwierdził, że w rozpoznawanej zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a podnoszone przez skarżącą argumenty pozostają bez wpływu na jego treść. Brak wiedzy o tym, że szambo usytuowane jest na działce nie będącej własnością skarżącej nie może wpłynąć na dokonaną przez organ nadzoru ocenę. Prowadzenie przez strony sporu cywilnego dotyczącego ewentualnego zasiedzenia tego gruntu, jest okolicznością przyszłą, niepewną i również pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia skarżącej o błędnym określeniu daty budowy przedmiotowego obiektu, czy też o pochopnym wydaniu decyzji, bez dostatecznej analizy zebranego w sprawie materiału, jak też o tym, że nie zostały wyczerpane środki dowodowe. Jak zauważył ustalenia organu, że sporny osadnik ścieków został wykonany w 2003 r., jest ustaleniem opartym na treści oświadczenia B. B. oraz oświadczenia poprzedniej właścicielki działki nr 486 E. B. Natomiast skarżąca nie podważa ww. ustaleń żadnym konkretnym przeciwdowodem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca nie wnioskowała o przesłuchanie jakichkolwiek świadków, zatem jej zarzut dotyczący zaniechania dodatkowego wysłuchania osób zainteresowanych bezpośrednio przedmiotem sprawy nie znajduje uzasadnienia. W odniesieniu zaś do zarzutu, że w latach 80-tych nie było potrzeby uzyskiwania zezwoleń na budowę tego typu osadników, WINB wyjaśnił, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane także wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika na ścieki, a brak interwencji w tym przedmiocie nie ma znaczenia gdyż sprawy dot. samowoli budowlanych nie podlegają przedawnieniu. Pozostałe argumenty podnoszone w odwołaniu organ uznał za niemające wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyżej opisaną decyzję do WSA w Rzeszowie złożyła L. D. wnioskując o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 9, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Ponadto w ocenie skarżącej organy naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w (...).

Skarżąca podniosła, że w toku postępowania organy nie uwzględniły wszystkich dowodów zebranych nie tylko w sprawie administracyjnej, ale także w sprawie sądowej, która toczy się przed Sądem Rejonowym w (...) pod sygn. (...). Jej zdaniem materiał dowodowy zebrany w tej sprawie ma znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności skarżącej za wybudowanie osadnika. W toku tego postępowania Sąd ustala bowiem, czy powstała służebność odprowadzania ścieków do spornego osadnika, a więc ustala także prawo do istniejących osadników i rur.

W realiach opisywanej sprawy istotne jest natomiast określenie, kto i kiedy budował osadnik, ponieważ od tego zależy ustalenie, czy skarżąca nabyła służebność odprowadzania ścieków przez zasiedzenie. Sąd musi ustalić, czy osadnik budował poprzedni właściciel nieruchomości, czy skarżąca. Podniosła, że organy obu instancji wiedziały o toczącym się postępowaniu sądowym. Do akt administracyjnych powinny zostać dołączone kserokopie protokołów zawierających zeznania świadków, a ponieważ postępowanie nie zakończyło się, zdaniem skarżącej należało wstrzymać wydanie decyzji do czasu jego zakończenia, czyli zawiesić postępowanie.

Niezależnie od powyższego skarżąca podała, że przy wydawaniu decyzji organy obu instancji wadliwie oceniły dowody i oparły się na najmniej wiarygodnych. Jako niezasadne uznała twierdzenie organu odwoławczego, że do rozpatrzenia sprawy wystarczy oparcie się przy ustalaniu daty budowy osadnika na oświadczeniu B. B. i zeznaniu E. B. B. B. jest bezpośrednio zainteresowana wynikiem sprawy i od lat jest skonfliktowana ze skarżącą. Zeznania E. B. złożone w postępowaniu sądowym i w postępowaniu administracyjnym są natomiast wewnętrznie sprzeczne. Ostatni raz na spornym terenie świadek ta była około 35 lat temu, kiedy sprzedawała nieruchomość. W tym czasie na nieruchomości trwały prace budowlane, co do których nie musiała być dokładnie zorientowana. Ponadto świadek mieszka od wielu lat w W. W ocenie skarżącej twierdzenie, że brak jest przeciwdowodów na wybudowanie osadnika przez byłego właściciela spornej działki (S. B.) jest błędne. Fakt ten wynika z zeznań S. B., J. S., J. K., D. J. i B. K., niemniej zostało to pominięte. Jako ważne i wiarygodne uznano natomiast zeznania U. L., która mieszkała w znacznej odległości od szamba oraz zeznania K. T., która jako córka B. B. jest zainteresowana wynikiem sprawy. Dodatkowo skarżąca wskazała, że skoro w latach 1980-1982 osadniki i rury instalował S. B. na gruncie sąsiednim, pomiędzy właścicielami tych działek musiały istnieć uzgodnienia co do możliwości budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r., sygn. II SA/Rz 1381/16 WSA w Rzeszowie uwzględnił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu, naruszenia prawa procesowego mające lub mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczą przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 76, art. 79, art. 80, art. 81, art. 90 § 2, art. 91 § 2, art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego ma zasadniczo charakter wtórny i zależny względem stanu faktycznego sprawy, którego prawidłowość budzi zastrzeżenia. Uchybienia w tym zakresie - będące zasadniczo konsekwencją naruszenia prawa procesowego - dotyczą, w ocenie Sądu, wyboru, wykładni i rozważenia zastosowania odpowiedniego reżimu prawa materialnego w zakresie sankcjonowania skutków samowolnej budowy lub rozbudowy spornego obiektu lub urządzenia (osadnika/zbiornika na ścieki). W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do niedopuszczalnego ograniczenia kręgu stron postępowania poprzez wyłączenie następców prawnych podmiotu, który formalnie był stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron, przyjmując m.in., że stroną w sprawie jest właściciel (A. M.i) działek nr 463 i 485/1 bezpośrednio graniczących z działką nr 484, na której posadowiony jest sporny osadnik ściekowy. Organ ten podjął próbę skutecznego doręczenia decyzji powyższej stronie, jednak przesyłka pocztowa została zwrócona z adnotacją doręczyciela, z której wynika, że adresat zmarł. Organ odwoławczy wyłączył natomiast na etapie postępowania odwoławczego podmiot, który brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony, a zatem nie zachodzi konieczność ustalenia następców prawnych tego podmiotu oraz prowadzenia postępowania z ich udziałem albo zawieszenia postępowania. Sąd uznał, że takie działanie jest niedopuszczalne. Pozbawianie statusu strony na etapie postępowania odwoławczego może mieć miejsce jedynie wyjątkowo i powinno znaleźć wyraz w sentencji decyzji kończącej postępowanie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie podmiotu uznanego błędnie za stronę oraz umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. W opinii Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie wyłączenia danego podmiotu jako strony postępowania musi być prawidłowo uzasadnione i nie jest w tym zakresie wystarczające stwierdzenie, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny prawnej i nie podziela stanowiska organu I instancji. W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego w zakresie dowodów osobowych z zeznań świadków w celu pełnego i wnikliwego rozważenia istniejących sprzeczności w ich twierdzeniach. Tym bardziej, że w sprawie istnieje spór co do terminu oraz osób odpowiedzialnych za wybudowanie spornego osadnika. W trzeciej kolejności Sąd zaznaczył, że w zależności od wyników ostatecznych ustaleń faktycznych organy orzekające w sprawie będą zobowiązane do dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego w świetle możliwych reżimów materialnoprawnych. Jeżeli okaże się, że do budowy spornego osadnika doszło w latach 1980-1981, konieczne będzie dokonanie oceny wykonanych robót w świetle przepisów art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. Jeśli jednak w późniejszym czasie (lata 2002-2003), wtedy trzeba będzie dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej tych robót oraz ocenić ich zakres względem pierwotnie wybudowanego obiektu. Sąd zaznaczył, że wybór reżimu prawnego jest ściśle związany z ostateczną oceną charakteru prawnego spornego zbiornika jako tylko urządzenia budowlanego lub także budowli. W czwartej kolejności, zdaniem Sądu, organy powinny - na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego - ostatecznie i wnikliwie wyjaśnić charakter prawny spornego osadnika (zbiornika) na ścieki. Wątpliwości Sądu budziła przede wszystkim kwalifikacja tego obiektu jedynie jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b.

Na skutek złożonej skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1647/17 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji z urzędu podniósł kwestię śmierci podmiotu uznawanego przez organ I instancji za stronę (właściciela działek graniczących z działką, na której posadowiony jest sporny osadnik ściekowy), co do którego organ odwoławczy stwierdził, że podmiot ten w istocie nie posiadał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie wnikając w to, czy podmiot ten faktycznie winien w przedmiotowym postępowaniu mieć przymiot strony, czy nie, NSA stwierdził, że pominięcie jego następców prawnych na etapie postępowania odwoławczego mogłoby być kwestionowane jedynie przez tychże następców prawnych. Sąd I instancji nie miał podstaw do podnoszenia tej kwestii z urzędu.

Abstrahując od tego, że gdyby kwestia ta została podniesiona przez uprawniony podmiot (następców prawnych zmarłego, który wcześniej traktowany był jako strona tego postępowania), to jej uwzględnienie nastąpiłoby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., gdyż zachodziłaby wówczas sytuacja z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., NSA stwierdził, że w realiach sprawy wadliwe było uznanie, że w takiej sytuacji doszło do naruszenia wskazywanych przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. i zastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jako błędne oceniono wywody, że pozbawianie statusu strony na etapie postępowania odwoławczego powinno znaleźć wyraz w sentencji decyzji kończącej postępowanie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie podmiotu uznanego błędnie za stronę oraz umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie.

Zdaniem NSA wadliwe były też wywody Sądu I instancji co do prawidłowości praktyki "zastępowania zasadniczych w sprawie bezpośrednich dowodów osobowych (zeznań świadków) dowodami z dokumentów (w tym z dokumentów urzędowych w postaci orzeczeń sądowych), gdyż dowód z dokumentu nie pozwala organowi zetknąć się z osobowym źródłem dowodu w celu oceny jego wiarygodności oraz dokonać ewentualnej konfrontacji sprzecznych zeznań w toku rozprawy administracyjnej". W ocenie NSA na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie ma podstaw do uznawania wyższości dowodów osobowych nad dowodami z dokumentów.

Odnośnie podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. NSA stwierdził, że uzasadniając przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd I instancji nie dostrzegł, że - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - przedmiotowy osadnik ścieków nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., co sprawia, że art. 48 P.b. nie miałby do niego zastosowania. Stosownie do art. 103 § 1 i 2 P.b., niezależnie od tego, czy przedmiotowy osadnik ścieków został zrealizowany pod rządami prawa budowlanego z 1994 r., czy z 1974 r., w sprawie tej zastosowanie miały przepisy art. 50-51 P.b.

NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do należytego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym do rozważenia zasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że przy jej wydawaniu zostały naruszone przepisy postępowania i dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym.

Nadto zwrócić trzeba uwagę, że aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 16 maja 2019 r., sygn.

II OSK 1647/17) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2017 r., sygn. II SA/Rz 1381/16 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Mając na uwadze treść art. 153 i art. 190 p.p.s.a. WSA w Rzeszowie-rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji - jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał, że Sąd I instancji zobligowany będzie przede wszystkim do uwzględnienia wskazanych uwag i należytego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym rozważenia zasadność wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Zarzuty skargi w znacznej mierze koncentrują się na kwestii naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów o postępowaniu administracyjnym, ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a także braku zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w (...) pod sygn. (...).

W tym miejscu należy przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli treść decyzji.

Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające z powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy osadnika ścieków usytuowanego na działce nr 484 (własności B. B.) w miejscowości U. Ustalono, że do osadnika ścieków odprowadzane są ścieki z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 486 (stanowiącej własność L. D. - skarżąca). Odnośnie daty budowy spornego osadnika istnieje spór - skarżąca wskazuje, że w 1983 r. zakupiła dom (położony na działce nr 486) wraz z szambem, które to zostało wybudowane przez poprzedniego właściciela ok. 1980 r. Nie miała świadomości, że osadnik ścieków znajduje się na działce nr 484.Natomiast B. B. twierdzi, że osadnik ścieków został zrealizowany w 2003 r.

Mimo sporu co do daty powstania ww. urządzenia budowlanego wskazać należy, że przesądzone zostało - wyrok NSA z 16 maja 2019 r. - że niezależnie od tego czy przedmiotowy osadnik ścieków został zrealizowany pod rządami prawa budowlanego z 1994 r., czy z 1974 r., w sprawie tej zastosowanie miały przepisy art. 50-51 P.b. Organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę wskazaną tymi przepisami. Po przeprowadzeniu postępowania orzekły nakaz rozbiórki przedmiotowego osadnika wskazując, że inwestor (skarżąca) nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie może wykazać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, co uniemożliwia wydanie decyzji legalizującej. W tych warunkach jedynym rozstrzygnięciem jakie może podjąć to nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W ocenie Sądu orzekającego organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz prawidłowo za podstawę prowadzonego postępowania przyjęły art. 50 i 51 P.b. Słuszne są także wywody dotyczące obowiązku czy uprawnienia organu nadzoru budowalnego do badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, jakim winien legitymować się inwestor, przywołując w tym zakresie uchwałę NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10.

Jednakże zauważyć trzeba, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, można wykazać w postępowaniu naprawczym. Przepis art. 4 P.b. formułujący tzw.: "prawo do zabudowy" stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć zarówno tytuł do władania nieruchomością w rozumieniu podmiotowym, regulujący stosunki majątkowe, jak i prawo wynikające z administracyjno-prawnego przeznaczenia gruntu, uprawniającego dany podmiot do użycia gruntu na określony cel na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Tytuł ten w rozumieniu podmiotowym w prawie budowlanym został określony w art. 3 pkt 11,

w ramach wyjaśnienia definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Edward Radziszewski, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, (wydanie II), ISBN: 83-7334-584-1, komentarz do art. 4). Zgodnie z ww. przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego (zwłaszcza użytkowanie, służebności gruntowe) albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zatem skoro tytuł prawny do nieruchomości może wynikać z ograniczonego prawa rzeczowego, to w ocenie Sądu wydana w przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji jest przedwczesna. Zarówno bowiem w odwołaniu jak i w skardze skarżąca podniosła zarzut "braku uwzględnienia wszystkich dowodów zebranych nie tylko w sprawie administracyjnej, ale także w sprawie sądowej, która toczy się przed Sądem Rejonowym w (...) pod sygn. akt (...)". Skarżąca wskazała, że "materiał dowodowy zebrany w ww. sprawie ma istotne znaczenie dla ustalenia jej odpowiedzialności za wybudowanie osadnika. W toku tego postępowania Sąd ustali bowiem, czy powstała służebność odprowadzania ścieków do spornego osadnika, a także prawo do istniejących osadników i rur. Określenie kto i kiedy budował osadnik, jest istotne bowiem od tego zależy ustalenie, czy skarżąca nabyła służebność odprowadzania ścieków przez zasiedzenie".

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie żadnego stanowiska organu II instancji. Brak jest w uzasadnieniu jakiejkolwiek analizy i oceny powyższego zarzutu odwołującej się, co musi być poczytane za zaniedbanie obowiązków proceduralnych tego organu. Jednozdaniowe stwierdzenie organu o prowadzeniu przez strony sporu cywilnego dotyczącego ewentualnego zasiedzenia tego gruntu, co jest okolicznością przyszłą i niepewną, nie realizuje zasady wszechstronnego zebrania, wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy.

Wskazać wypada, że w aktach administracyjnych zalega wyrok Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) października 2013 r., sygn. (...) z powództwa B. B. przeciwko L. D. o ochronę własności, w którym w pkt III. wskazano, że powództwo zostało oddalone. Natomiast postępowanie co do żądania usunięcia budynku gospodarczego w części posadowionej na działce nr 484 zostało umorzone). W uzasadnieniu do tego wyroku Sąd wskazał, że mając na uwadze zebrany materiał dowodowy w pełni uwzględnił zarzut zasiedzenia części nieruchomości powódki zajętej przez dwie studzienki betonowe na działce 484 oraz, że oddalił powództwo w zakresie żądania usunięcia szamba oraz rur łączących z domem pozwanej. Z akt sprawy wynika, że wyrok ten nie jest prawomocny. Dodatkowo skarżąca wskazuje na toczące się przed Sądem Rejonowym w (...) postępowanie - sygn. (...), w toku którego ustalone zostanie czy nabyła ona służebność odprowadzania ścieków i prawo do istniejących osadników i rur. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w (.... z (...) stycznia 2016 r. postępowanie to z powództwa B. B. przeciwko L. D. o ochronę własności nie zostało zakończone.

Tutejszy Sąd stwierdza zatem, że skoro prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z ograniczonego prawa rzeczowego (m.in. ze służebności), to przedwczesnym jest wydawanie decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia budowlanego z powodu braku wykazania tego prawa, bez jednoznacznego wyjaśnienia przez organ tej kwestii, tj. czy skarżąca nabyła tę służebność. Ustanowienie w postępowaniu sądowym służebności oznaczać będzie bowiem legitymowanie się przez skarżącą prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli korzystaniem z cudzego gruntu poprzez posadowienie na nim osadnika ścieków.

W ocenie Sądu wydany nakaz rozbiórki, bez jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii jest przedwczesny. Chociaż przepisy nie nakładają na inwestora obowiązków przedłożenia określonych dowodów w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie zwalnia to organu nadzoru budowlanego z obowiązku zbadania tej okoliczności. W szczególności, gdy zarzuty w tej materii zgłasza skarżąca najpierw w odwołaniu, a następnie we wniesionej skardze.

Zaniechanie organu II instancji w tym zakresie stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiały dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i w ocenie Sądu naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Istniał bowiem prawna możliwość wykazania przez skarżącą dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uwzględnia potrzeby interesu społecznego. Wydany nakaz rozbiórki jedynie z powodu przedwczesnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że skarżąca takiego tytułu nie wykazała, narusza zatem art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wyjaśnić na jakim etapie jest zawisła przed Sądem Rejonowym w (...) sprawa (sprawy) z powództwa B. B. o ochronę własności. Rozważyć czy stanowi ona zagadnienie wstępne i ustalić czy wynik postępowania przed sądem powszechnym stanowić będzie podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy celem stwierdzenia, czy skarżąca dysponuje prawem do korzystania z gruntu w części posadowienia spornego osadnika ścieków i rur łączących go z budynkiem mieszkalnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.