Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1666422

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 21 kwietnia 2015 r.
II SA/Rz 58/15

UZASADNIENIE

Uzasadnienie faktyczne

BM wystąpiła ze skargą na postanowienie "Odwoławczej Komisji Stypendialnej" działającej przy (.) Wyższej Szkole (.) im. (.) w (.) z dnia (.) listopada 2014 r. nr (.) utrzymujące w mocy postanowienie Prorektora ds. Studiów z dnia (.) października 2014 r. (.) o odmowie przywrócenia terminu do złożenia indeksu w terminie uprawniającym do ubiegania się o stypendium rektora dla najlepszych studentów.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca w wyznaczonym dniu 29 września 2014 r. uzyskała ostatni wpis do indeksu dotyczący zaliczenia praktyki zawodowej. Do tego dnia wyznaczony był również termin na złożenie indeksów przez osoby zamierzające ubiegać się o stypendium rektora dla najlepszych studentów. Termin ten został przez skarżącą uchybiony o jeden dzień, ponieważ indeks złożyła w dniu 30 września 2014 r. Wobec tego w dniach 3 i 6 października 2014 r. wystąpiła do Prorektora ds. Studiów z prośbą o wyrażenie zgody na przywrócenie terminu do złożenia indeksu wyznaczonego na dzień 29 września 2014 r. w celu uzyskania uprawnienia do ubiegania się o stypendium rektora dla najlepszych studentów. Jak podaje, uchybienie terminu nie zostało przez nią zawinione. Poza tym spełniła wszystkie wymagania do uzyskania stypendium rektora dla najlepszych studentów.

W odpowiedzi na skargę Rektor (.](.) im. (.) w (.) wniósł o jej oddalenie.

Rektor podał, że BM w istocie kwestionuje wydane przez niego, a nie Odwoławczą Komisję Stypendialną, postanowienie z dnia (.) listopada 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prorektora ds. Studiów z dnia (.) października 2014 r. Oceniając wniosek o przywrócenie terminu przeanalizowano stan faktyczny sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") nie stwierdzono podstawy do przywrócenia terminu, ponieważ wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w jego uchybieniu. Przede wszystkim wyznaczonych było kilka wcześniejszych terminów zaliczenia praktyk, a ponadto złożenie indeksu mogło nastąpić już w dniu 29 września 2014 r., jako że uzyskanie wpisu trwało maksymalnie do 930, a dziekanat był czynny od 10 do 13.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej: "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd skargę odrzuca.

W myśl art. 1 p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określają ustawy. Z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. wynika, że w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z mocy § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tak więc "w innych sprawach", do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych, sądy administracyjne są właściwe tylko wtedy, gdy istnieje ustawowa podstawa przewidująca taką możliwość.

Na wstępie rozważań dotyczących oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na kilka zagadnień natury ogólnej. Uczelnie wyższe, których działalność reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (test jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) dalej zwana: "Psw", stanowią część narodowego systemu edukacji i nauki. Korzystają one z autonomii w ramach obowiązującego porządku prawnego we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie (art. 4). Sprawy związane z funkcjonowaniem uczelni nieuregulowane w ustawie określa statut uczelni (art. 17). Uczelnie w granicach posiadanej autonomii są również uprawnione do podejmowania innych aktów wewnętrznego zarządzania odnoszących się do sfery jej działalności, która nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Uczelnie (podobnie jak organy nimi kierujące) nie należą jednak do sfery administracji publicznej, ponieważ są instytucjami o charakterze naukowo-dydaktycznym. Niemniej, obowiązane są do wykonywania pewnych zadań publicznych związanych z edukacją, w tym udzielania studentom pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa (art. 173 Psw; por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. SK.18/99). Określa się je mianem zakładów administracyjnych (por. uchwałę NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. OPS 5/03; zob. P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Lex 2015).

Nadzór nad uczelniami odbywa się na zasadach określonych w Psw. Zasadniczo sprawuje go minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego (art. 33), w sprawach finansowych również minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 100 ust. 3 pkt 1). W ograniczonym zakresie kontrolę działalności organów uczelni sprawuje również sąd administracyjny. Jak bowiem wynika z przepisów art. 207 Psw, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów (jak również podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na regulacje dotyczące przyznawania pomocy materialnej studentom, pomimo że nie dotyczą one bezpośrednio przedmiotu skargi. Zagadnienia te uregulowano w rozdziale 2 działu IV Psw. W myśl art. 173 ust. 1, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, w tym w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów (pkt 3); są one przyznawane na wniosek studenta przez rektora (art. 175 ust. 2). Od wydanej decyzji służy prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 3). Na mocy jednak art. 175 ust. 4 Psw, uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów mogą być przekazane odwoławczej komisji stypendialnej. Stosownie do art. 181 ust. 1 Psw, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1 - 3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, sposób wyłaniania studentów mogących otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 186 Psw). Akt taki w (.) w (.) został opracowany.

Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Rektora (.) w (.) z dnia (.) listopada 2014 r. (skarżąca mylnie podała nazwę organu wydającego to rozstrzygnięcie) utrzymujące w mocy postanowienie Prorektora ds. Studiów z dnia (.) października 2014 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia indeksu w terminie uprawniającym do ubiegania się o stypendium rektora dla najlepszych studentów w celu ubiegania się o taką pomoc. Przepisy Psw nie regulują jednak takiego zagadnienia. Niemniej, nie ulega wątpliwości, że postanowienia te nie dotyczą żądania przyznania stypendium, które podlegałoby załatwieniu w formie decyzji jako indywidualna sprawa dotycząca studenta w rozumieniu art. 207 Psw. Zaskarżone postanowienia nie zostały także wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a., ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dotyczących studentów stosuje się jedynie odpowiednio. Nie zostały również wydane przez organy administracji publicznej w sprawach z zakresu administracji publicznej, ponieważ - na co zwrócono już uwagę, uczelnie wyższe nie należą do sfery administracji publicznej. Brak jest natomiast przepisów szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., które przewidywałyby sądową ich kontrolę. Z tych też powodów skargę uznać należało za niedopuszczalną.

Wskazać należy, że sprawy przyznawania stypendium nie są sprawami z zakresu administracji publicznej, choć ustawodawca przewidział sądową kontrolę decyzji wydawanych w ich przedmiocie z uwagi na to, że wiążą się one z wykonywaniem przez uczelnie zadań publicznych związanych z udzielaniem studentom pomocy materialnej ze środków budżetu państwa. Kontrola ta została jednak ograniczona do przypadków określonych w art. 207 ust. 1 Psw, tj. do sytuacji, gdy o stypendium - jako głównym przedmiocie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie studenta decyzję podjął uprawniony organ uczelni. Wprawdzie, jak zwrócono uwagę m.in. w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo co "decyzja organu administracji publicznej", to jednak należy przyjąć, że kontroli sądu administracyjnego można poddać jedynie akty stosowania prawa powszechnie obowiązującego o zewnętrznym charakterze, które jednostronnie i we władczy sposób regulują stosunek prawny pomiędzy uczelnią a studentem. Nie można natomiast za decyzje w rozumieniu art. 207 Psw (bez względu na użytą nazwę wydanego aktu) uznawać rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie aktów wewnętrznych uczelni, a tym bardziej nie mających jakiegokolwiek umocowania nawet w takich regulacjach, jeżeli nie mają one charakteru zewnętrznego (por. E. Ura (w:) W. Sanetra, M. Wierzbowski, M. Kubiak, B. Kudrycka, A. Kurkiewicz, M. Lenard, M. Miąskiewicz, P. Orzeszko, J. Róg, E. Sieczek, P.J. Suwaj, A. Szymańska, E. Ura, P. Wajda, A. Wiktorowska, G. Winiarz, Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz. WKP 2013; P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Lex 2015; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 673/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. II SA/Bk 320/08).

Zainicjowana przez skarżącą sprawa przywrócenia terminu do złożenia indeksu w celu ubiegania się o stypendium nie jest sprawą o przyznanie stypendium, a postępowanie w sprawie jego przyznania nie jest postępowaniem administracyjnym, w toku którego możliwe byłoby podejmowanie rozstrzygnięć o wpadkowym (incydentalnym) charakterze, które pod pewnymi warunkami mogą być poddawane kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje dokonywania takich czynności, jak złożenie indeksu i ewentualnych skutków uchybienia dokonania takiej czynności. Zagadnienia te mogą być co najwyżej regulowane w wewnętrznych aktach uczelni, w tym regulaminie przyznawania pomocy materialnej dla studentów. Nie oznacza to jednak, że przez fakt ten sprawa dotycząca takiej czynności podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ wewnętrzne akty uczelni nie mogą kreować drogi sądowej, jeżeli nie ma ona umocowania w ustawie. Tak więc, skoro sprawa złożenia indeksu nie podlega załatwieniu przez organy uczelni w formie decyzji na mocy odpowiednich postanowień Psw, ponieważ nie przewidziano takiej czynności, a tym bardziej nie obwarowano jej jakimkolwiek terminem ustawowym, to wniesienie skargi w tym przedmiocie jest niedopuszczalne. Zaskarżone postanowienie nie spełnia bowiem kryteriów decyzji określonej w art. 207 ust. 1 Psw, jako że nie rozstrzyga indywidualnej sprawy studenta regulowanej przepisami Psw. Tymczasem przepis art. 207 ust. 1 Psw, a to w związku z treścią art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy interpretować w ten sposób, że kontroli sądu administracyjnego poddane mogą być jedynie te rozstrzygnięcia decyzyjne organów uczelni w indywidualnych sprawach studentów, które wynikają z przepisów Psw i które mają charakter aktów zewnętrznych stosowania prawa wywierających wpływ na sytuację prawną studenta - stosunek prawny łączący go z uczelnią.

Należy ponadto stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie jest tożsame z postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 58 k.p.a., ponieważ postępowanie przed organami uczelni nie jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy k.p.a. w postępowaniach w sprawach między uczelnią a studentem stosuje się jedynie w odpowiednim zakresie i przez sam ten fakt nie staje się ono postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. Tak więc błędne pouczenia zawarte w zaskarżonych postanowieniach o możliwości wniesienia zażalenia i skargi do sądu administracyjnego, a nawet powołanie w nich podstawy prawnej rozstrzygnięcia odwołującej się do przepisów k.p.a., nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonych rozstrzygnięć ani jako postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ani jako decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnej sprawie studenta. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie ma bezpośrednio wpływu na indywidualną sytuację skarżącej określoną przepisami Psw. Oznacza to, że nie mogła ona skutecznie poddać kontroli Sądu postanowienia Rektora o odmowie przywrócenia terminu do złożenia indeksu w celu ubiegania się o stypendium, ale mogłaby zaskarżyć ewentualną decyzję właściwego organu uczelni np. o odmowie przyznania stypendium i w takim postępowaniu podważać legalność niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, bądź też bezczynność właściwego organu uczelni, w kompetencji którego pozostaje załatwianie spraw dotyczących pomocy materialnej dla studentów w razie uchylania się od podjęcia decyzji. Skoro bowiem dopuszczalne jest zaskarżanie decyzji w indywidualnych sprawach studentów, to przyjąć należy również - na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów - możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania, po wyczerpaniu odpowiedniego trybu skargowego.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.