Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2569527

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 22 czerwca 2018 r.
II SA/Rz 572/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Ewa Partyka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W.

I.

od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty (...) z dnia (...) marca 2018 r. nr (...);

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. I. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem sprzeciwu W.I. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) (dalej: "SKO") z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) uchylająca w całości decyzję Starosty (...) z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 lutego 2018 r. W.I. zwrócił się do Starosty (...) o udostepnienie informacji publicznej w zakresie wskazania wszystkich operatów ewidencyjno-geodezyjnych (technicznych, podziałowych itp.) sporządzonych w ramach wszystkich toczących się przed tym organem w latach 2010-2018 postępowań administracyjnych, ze wskazaniem wszystkich istotnych danych pozwalających na identyfikację sporządzonych operatów, w tym ze wskazaniem ich autorów oraz w zakresie wskazania kosztów, w tym wynagrodzeń uzyskanych przez autorów operatów, poniesionych przez Starostę, związanych z przygotowaniem poszczególnych operatów dotyczących wymienionych w tym wniosku działek, stanowiących jego własność.

Decyzją z dnia (...) marca 2018 r. nr (...), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm. - dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) Starosta (...) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zakres wnioskowanej informacji obejmował obowiązek jej przetworzenia o jakim mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., zaś uzyskanie dostępu do takiej informacji jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zaś wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy. W.I., odpowiadając na wezwanie organu do wykazania powyższej okoliczności, w piśmie z dnia 26 lutego 2018 r. podniósł, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, lecz jest informacją prostą oraz zaznaczył, że domaga się jedynie wskazania wszystkich operatów ewidencyjno-geodezyjnych dotyczących należących do niego działek. W ocenie organu zakres wnioskowanej informacji obejmował jednak obowiązek jej przetworzenia, bowiem wymagał przeprowadzenia analizy rejestru prac geodezyjnych oraz dokumentacji księgowo-finansowej, a także sporządzenia odpowiednich zestawień zawierających żądane dane. Starosta wyjaśnił, że nie posiada możliwości uzyskania tych danych bezpośrednio, a w celu ich udostępnienia konieczne jest przeprowadzenie analizy posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko tych, które spełniają określone we wniosku kryteria. Ponadto, zdaniem organu wnioskodawca nie udowodnił, że udostępnienie żądanej informacji jest związane ze szczególnie istotnym interesem publicznym.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W.I. W odwołaniu wskazał, że decyzja ta narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, której uzyskanie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jak również art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie informacji publicznej (rzekomo) przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy powyższe zostało wykazane w piśmie z dnia 26 lutego 2018 r. i polega przede wszystkim na dążeniu do usprawnienia działania oraz polepszenia zasad gospodarowania środkami publicznymi przez Starostę.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 u.d.i.p. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium wnioskowane informacje odnośnie kosztów sporządzenia operatów niewątpliwie stanowią informację publiczną, do udzielenia której zastosowanie znajdą przepisy u.d.i.p., bowiem dotyczą one wydatkowanych środków publicznych. W pozostałym jednak zakresie wniosek dotyczy informacji odnoszących się do postępowań administracyjnych, w których wnioskodawca był lub jest stroną postępowania. W ocenie organu żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., bowiem stronie danego postępowania administracyjnego służą określone uprawnienia wynikające m.in. z przepisów k.p.a. Jak wskazał organ, dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów u.d.i.p. ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego, zaś dostęp do akt postępowania dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. Z powyższych względów brak było zdaniem organu podstaw do rozpatrywania żądania wnioskodawcy udzielenia informacji w trybie u.d.i.p w zakresie postępowań, w których był on stroną. Organ I instancji winien natomiast rozpoznać wniosek strony w zakresie udzielenia informacji publicznej co do poniesionych kosztów związanych ze sporządzaniem i przygotowaniem poszczególnych operatów geodezyjnych.

W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie, W.I. zarzucił brak podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz wniósł o jej uchylenie z jednoczesnym wskazaniem na konieczność wydania decyzji reformatoryjnej o udostępnieniu mu wnioskowanej informacji publicznej, przy zawarciu wytycznych, co do prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, które będą dla Kolegium wiążące, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe, podniósł, że Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazało, aby doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania (takich przepisów nie podano zresztą w uzasadnieniu decyzji), ani nie wskazało na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dokonał natomiast odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, w ramach której, całkowicie pominął problem informacji publicznej przetworzonej. Powyższe świadczy o braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie skarżącego okoliczności sprawy przemawiały za wydaniem przez Kolegium decyzji orzekającej o udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto skarżący nie zgodził się z przyjętym przez organ stanowiskiem odnośnie niemożności zastosowania u.d.i.p. do części zawartego we wniosku żądania. Podniósł, że sprawy dotyczące modernizacji ewidencji gruntów, czy też zmian klasyfikacji gleboznawczej zazwyczaj wszczynane są z urzędu i obejmują najczęściej znaczne obszary oraz liczną grupę uczestników, a zawiadomienia o wszczęciu takich postępowań często dokonywane są w formie obwieszczeń, wobec czego często nie jest on w ogóle świadomy tego, że toczy się postępowanie, mające za przedmiot jego nieruchomości.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO w (...) wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też powodu Sąd w niniejszej sprawie nie może przesądzić o zasadności żądań skarżącego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - CBOSA).

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Treść art. 136 k.p.a. umożliwia z kolei przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi zatem potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien zastosować art. 136 k.p.a., a nie "automatycznie" przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.

Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że odnosi się on do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 855/17, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA).

Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej Sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była zasadność kasacyjnej decyzji SKO z dnia (...) kwietnia 2018 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji odmówił zaś skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej przyjmując, że mimo wezwania organu nie wykazał on, że to udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca wiązały się z koniecznością ich przetworzenia.

Kolegium uchylając decyzję Starosty zauważyło, że żądane informacje dotyczące kosztów sporządzenia operatów stanowią informację publiczną, do udzielenia której mają zastosowanie przepisy u.d.i.p., gdyż dotyczą one wydatkowania środków publicznych. SKO jednakże w żaden sposób nie odniosło się do podanej przez organ I instancji podstawy odmowy udzielenia stronie tej informacji, w szczególności nie oceniło, czy istotnie, mając na uwadze potrzebę przeprowadzenia analizy rejestru prac geodezyjnych, dokumentacji księgowo-finansowej, sporządzenia zestawień z żądanymi danymi, mają one charakter informacji przetworzonej. Nie wiadomo więc z jakich powodów decyzja organu I instancji została uchylona w tym zakresie. Umknęło też organowi II instancji, że skarżący domagał się udostępnienia żądanych informacji w trybie u.d.i.p. Jeśli zaś SKO odwołując się do doktryny i orzecznictwa stwierdziło, że strona konkretnych postępowań administracyjnych nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu postępowań w ramach ww. ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in.k.p.a. (art. 10, 73 w zw. z art. 74 k.p.a.), to powinno wydać stosowne do takiej konkluzji orzeczenie. Strona bowiem wyraźnie domagała się udzielenia określonych informacji w oparciu w przepisy u.d.i.p. a nie składała wniosku w konkretnych sprawach administracyjnych w oparciu o przepisy k.p.a. Na marginesie jedynie zauważyć także należy, że zasady dostępu do danych zawartych w operacie ewidencyjnym regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 210 z późn. zm.).

Po analizie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w kontekście przepisu art. 138 § 2 k.p.a., biorąc przy tym pod uwagę przepisy art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zdaniem Sądu SKO nie wykazało przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w pierwszym z ww. przepisów, co w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Od takiego wyroku nie przysługuje środek odwoławczy.

Z uwagi na ograniczony tym przepisem zakres kontroli, Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skarżącego. Zauważyć jednak należy, iż co do zasady brak jest podstaw do wydania decyzji uwzględniającej żądanie udostępnienia informacji publicznej gdyż udostępnienie tej informacji jest czynnością materialno-techniczną.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego przez niego wpisu od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.