Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1599947

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 27 października 2011 r.
II SA/Rz 52/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: NSA Maria Piórkowska.

Sędziowie WSA: Zbigniew Czarnik Jolanta Ewa Wojtyna (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010 r. Nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 10 czerwca 2009 r. M. Ł. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że na działce nr 1342 położonej w R. przy ul. W.(...) E. W. prowadzi budowę, niegodnie z przepisami i miejscowym planem. W dniu 2 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę robót budowlanych. W protokole stwierdził, że na działce nr 1342 wykonywane są roboty budowlane polegające na wykonywaniu ścian murowanych wokół budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej. Ściany wykonane są z pustaka pyłowego, posadowione na fundamencie betonowym. E. W. nie posiada zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bowiem traktuje je, jako remont istniejącego budynku znajdującego się w złym stanie technicznym. Docieplenie z trocin zastępuje dociepleniem z pustaka pyłowego.

Postanowieniem (...) z (...) lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 56, poz. 1118 z 2006 r./ postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przez E. W. oraz nakazał jej wykonanie niezbędnego zabezpieczenia przed dostępem w pobliże budynku, w którym prowadzone są roboty. Organ ustalił też, że działka nr ewid. 1342 ma niejasny stan prawny, bowiem w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego Rejonowego jako właściciel figuruje M. Ł., a na podstawie aktu uwłaszczenia właścicielką działki jest E. W., która użytkuje działkę wraz z budynkiem.

Postanowieniem (...) z (...) sierpnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. Ł. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził, że niewłaściwie został zastosowany przepis art. 50 prawa budowlanego, bowiem w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy art. 48 lub 49b prawa budowlanego. Ponadto - z akt sprawy wynika, że w obiegu prawnym pozostaje prawomocna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy (...) z (...) listopada 1987 r. znak: (...) nakazująca rozbiórkę tego budynku, określonego w decyzji jako szopa. Zgodnie zaś z przepisem art. 35 ust. 5 prawa budowlanego, organ administracyjno - budowlany nie może zatwierdzić projektu i udzielić pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki.

W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 11 września 2009 r. rozprawę administracyjną. Organ stwierdził, że istnieje niewykonany wyrok eksmisyjny z 9 listopada 1979 r. Sygn. (...) Sądu Wojewódzkiego w (...), istnieje jednak problem zapewnienia mieszkania osobom zamieszkującym szopę przekształconą na budynek mieszkalny. Co do prowadzonych robót budowlanych - to polegają one na wykonaniu muru z pustaka pyłowego wokół szopy, przy czym jedna ze ścian posadowiona jest w odległości 0,75 m od ściany szopy. Stwierdzono, że od dnia ostatniej kontroli roboty nie były kontynuowane. Poinformowano strony, że decyzja rozbiórkowa będzie egzekwowana po zapewnieniu lokalu zastępczego osobom mieszkającym w szopie. E. W. oświadczyła, że wniosła do Sądu Rejonowego (...) sprawę o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym celem uregulowania stanu własności działek.

Decyzją (...) z (...) listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał E. W. rozbiórkę samowolnie wykonanych ścian na fundamencie betonowym o wymiarach 4,90 x 7,93 m zlokalizowanych na działce 1342.Organ wskazał, że na działce posadowiony jest drewniany budynek mieszkalny w stosunku do którego orzeczony jest nakaz rozbiórki. Zgodnie z art. 35 ust. 5 prawa budowlanego organ nie może na takim terenie zatwierdzić projektu ani udzielić pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W. Wskazała, że budynek mieszkalny na działce 1342 spłonął w 1987 r. Będąc bez dachu nad głową, zmuszona była zbudować budynek zastępczy, bowiem władze miasta nie miały możliwości przydzielenia jej lokalu zastępczego. Do odwołania E. W. dołączyła akt własności ziemi z dnia 25 pażdziernika 1980 r. potwierdzający, że przedmiotowa działka stanowi własność odwołującej i jej męża S. W.

Decyzją (...) z (...) kwietnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który w ponownym postępowaniu winien jednoznacznie ustalić kto jest inwestorem wykonanych robót budowlanych. Z oświadczenia E. W. i zeznań jej syna - J. W. wynika, że wspólnie ponosili koszty tych robót. Okoliczność ta ma znaczenie, gdyż od dokonanych ustaleń zależeć będzie, kto jest zobowiązany do dokonania czynności rozbiórkowych nakazanych decyzją. Jeżeli J. W. jest inwestorem robót - to powinien brać czynny udział w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją (...) z (...) czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał E. W. i J. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanych ścian na fundamencie betonowym o wymiarach 4,90 x 7,93 zlokalizowanych na działce nr. ewid. 1342 położonej w R. Organ wskazał, że stosownie do stanowiska organu odwoławczego, zawiadomieniem z 7 czerwca 2010 r. poinformował zainteresowanych o możliwości zapoznania się całością akt sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu za strony uznano dodatkowo spadkobierczynie po współwłaścicielu działki sąsiedniej - M. J., R. C., M. Ł. i N. Ł. oraz wykonawcę i inwestora inwestycji J. W.

Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. W. i E. W. Zawierają identyczne zarzuty, że decyzja jest krzywdząca i wydana z naruszeniem prawa. Zarzucili też, ze zostali pozbawieni własności nieruchomości, a obecnie żaden z organów administracji nie pomaga im w rozwiązaniu ich sytuacji życiowej. Po pożarze domu w 1987 r. wybudowali drewnianą szopę, w której mieszkają od ponad dwudziestu lat, nie mając innej możliwości, przy akceptacji władz lokalnych, że obiekt drewniany użytkowany jest jako mieszkanie. Wykonywane roboty mają na celu ocieplenie istniejącego budynku drewnianego w ramach prac remontowych, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją (...) z dnia (...) listopada 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że oględziny obiektu wskazują, że wykonane ściany murowane posadowione są na podlewce cementowo - piaskowej o grubości 10 - 15 cm. Wysokość ścian jest zróżnicowana - od 1,90 zm do 2,80 zm. Wykonane ściany nie odzwierciedlają obrysu istniejącego wewnątrz budynku drewnianego, gdyż od strony działki 1344 poszerzono obrys ścian o około 0,72 m. Ściany te znajdują się w odległości 0,81 - 0,86 m od ściany budynku usytuowanego w granicy z działką nr 1340, około 3,76 m od granicy z działką nr 1341 i ponad 7 m od granicy z działką nr 1344. Budynek drewniany wokół którego wykonano murowane ściany jest budynkiem w stosunku do którego nakazana jest rozbiórka decyzją Naczelnika Miasta i Gminy (...) Nr (...) z (...) listopada 1987 r. Adresatką decyzji jest E. W., a nałożony obowiązek nie został wykonany. Organ wskazał, że wykonane ściany wykonane zostały poza obrysem budynku, z odsunięciem około 0,72 m, dlatego stanowią budowę obiektu budowlanego. W przypadku wykonywania robót polegających na budowie obiektu, bez wymaganego pozwolenia na budowę, ma zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ( ust. 2) przewiduje możliwość legalizacji samowolnie budowanego obiektu budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie legalizacja taka nie jest możliwa, gdyż usytuowanie robót narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 /. Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają do sytuowania ścian budynków w odległości 0,81 - 0,86 m od granicy sąsiedniej działki, dlatego naruszenie to uzasadnia orzeczony nakaz rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. W. i J. W. Zarzucili naruszenie zasad określonych w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu, w szczególności zarzut bezprawnego pozbawienia ich własności działki nr 1342 oraz zaniechania przez organy administracji jakiejkolwiek pomocy po pożarze ich domu w 1987 r. Od tej pory mieszkają w drewnianej szopie, w stosunku do której orzeczono nakaz rozbiórki. Skarżący oświadczyli nadto, że nabyli własność działki 1342 drogą zasiedzenia, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego (...) z 28 grudnia 2010 r. sygn. akt. (...). Dodali też, że inne organy zaakceptowały legalność szopy, wydając pozwolenie na przyłączenie urządzeń elektrycznych i stwierdzając, że wybudowany budynek nie stwarza zagrożenia przeciwpożarowego. Skarżący powtórzyli zarzut, że wykonane przez nich roboty budowlane polegają na ociepleniu budynku i nie wymagają pozwolenia na budowę. Nadto - ściany nie zostały posadowione na fundamencie betonowym, a jedynie na kilkucentymetrowej wylewce. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a postanowieniem z 26 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zażalenie M. Ł. na postanowienie sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z 2002 r. / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r. / zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W myśl przepisu art. 145 p.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub, stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa, podniesione zaś w odwołaniu i powtórzone w skardze do Sądu zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Bezsporne w sprawie jest to, że na działce nr 1342 w R. wykonane zostały roboty budowlane polegające na wybudowaniu ścian murowanych wokół budynku drewnianego w stosunku do którego orzeczony jest nakaz rozbiórki decyzją Naczelnika Miasta i Gminy (...) z dnia (...).11.1987 r. (...). Ściany posadowione są na wylewce cementowo - piaskowej o grubości 10 - 15 cm, a ich wysokość wynosi od 1,90 m do 2,80 m. Inwestorami robót są E. W. i jej syn J. W. W trakcie postępowania administracyjnego zarzucili oni, że wymienione roboty mają na celu ocieplenie istniejącego budynku drewnianego w ramach prac remontowych, a tym samym - nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. z późn. zm.). Definicję "remontu" zawiera przepis art. 3 pkt 8 tej ustawy stwierdzając, że jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 19 marca 2010 r., w obecności skarżących ustalono, że przedmiotowe ściany, od strony działki 1344 wzniesione są w odległości 0,72 m od ścian budynku drewnianego, a zatem nie odtwarzają obrysu tego budynku i nie są wykonywane w istniejącym obiekcie. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że wykonane roboty stanowią remont istniejącego budynku. Natomiast roboty te odpowiadają definicji "budowy" zawartej w art. 3 pkt 6, oznaczającej wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Bezsporne jest w sprawie, że inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę. Przez takie pozwolenie należy rozumieć ( art. 3 pkt 12) decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Brak takiego pozwolenia skutkuje ( art. 48 ust. 1 / wydaniem przez właściwy organ, w drodze decyzji o rozbiórkce obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Przepis art. 48 przewiduje w ust. 2 możliwość legalizacji samowolnie budowanego obiektu budowlanego, ale tylko po spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie. Tymi warunkami jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ustalenie, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że wykonane ściany znajdują się w odległości 0,81- 0,86 m od ściany budynku usytuowanego w granicy działki 1340. Odległości takiej nie dopuszczają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Dopuszczalne odległości budynków od granic sąsiedniej działki budowlanej określa § 12 tego rozporządzenia. Są nimi - 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy / ust. 1 pkt 1, 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy ( ust. 1 pkt 2 /. Możliwe jest też usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / § 12 ust. 2). Sytuacje szczególne, w których dopuszcza się mniejsze odległości (nie mniej niż 1,5 m) wymienia § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, jednak odległość 0,81 - 0,86 m nie mieści się w żadnym z tych przepisów, co oznacza, że naruszone zostały przepisy techniczno - budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Nie został więc spełniony warunek określony w przepisie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, co oznacza, że nie jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy administracji naruszyły zasady określone w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a poprzez nie uwzględnienie obiektywnie całości sprawy, jak też ciężkiej sytuacji finansowej i mieszkaniowej skarżących. W ocenie Sądu, sprawa została należycie i wystarczająco wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Przedmiotem jej jest wykonanie robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, a podniesione przez skarżących zarzuty wykraczają poza zakres sprawy. Sprawa własności działki może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym. Zarzut zaniedbań władz lokalnych, które nie przydzieliły skarżącym mieszkania po pożarze ich domu nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd, również wykraczają poza granice sprawy.

Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Orzeczenie oparto na przepisie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.