II SA/Rz 46/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3164295

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2021 r. II SA/Rz 46/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SNSA Jerzy Solarski.

Sędziowie: NSA Stanisław Śliwa (spr.), AWSA Karina Gniewek-Berezowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia (...) września 2020 r. nr (...);

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w (...) kwotę 307,50 zł (słownie: trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), decyzją z dnia (...) listopada 2020 r., po rozpoznaniu odwołania "A", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i pkt 2b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r., Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020.910 z późn. zm.), określanej dalej jako "P.o." w związku art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 z późn. zm.).

We wniosku z dnia (...) lipca 2020 r. "A" wystąpił do Burmistrza Miasta z prośbą o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M.K.

Organ ustalił, że wnioskodawca zawarł w dniu 1 września 2017 r. umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego (mechanik pojazdów samochodowych) z młodocianym pracownikiem M.K. Nauka zawodu prowadzona była przez instruktora praktycznej nauki zawodu J.P., który posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych pracowników w zawodzie mechanik pojazdów samochodowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej

z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. z 2017.1644). M.K. realizował u pracodawcy naukę zawodu od 1 września 2017 r., do dnia zdania egzaminu czeladniczego w Izbie Rzemieślniczej (...) tj. 7 lipca 2020 r.

Burmistrz ustalił także, iż w roku bieżącym i dwóch latach poprzedzających rok, w którym strona ubiega się o udzielenie pomocy, otrzymała ona pomoc publiczną w wysokości nie powodującej przekroczenia dopuszczalnej wielkości 200 tys. euro. Organ podniósł, że "A" jest kapitałową spółką prawa handlowego posiadającą osobowość prawną, której właścicielem jest czterech wspólników, w tym wymieniony wyżej J. P.

Decyzją z dnia (...) września 2020 r. Burmistrz Miasta (...) odmówił przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Motywując swoje stanowisko wskazał, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest rzemieślnikiem i dlatego zatrudniony w niej młodociany pracownik M. K. zobowiązany był do zdania egzaminu zawodowego przed okręgową komisją egzaminacyjną, tymczasem wymieniony zdał egzamin czeladniczy w Izbie Rzemieślniczej (...). W ten sposób nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 122 P.o.

Spółka odwołała się od powyższej decyzji. Zwróciła uwagę, że brzmienie art. 122 P.o., stanowiącego podstawę odmowy przyznania dofinansowania, zmieniło się z dniem 1 września 2019 r. w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245). W nowelizacji nie zamieszczono jednak przepisów przejściowych. W takiej jednak sytuacji tj. zmiany regulacji na niekorzyść strony, zgodnie z orzecznictwem sądowym, należy stosować normy względniejsze.

SKO nie uwzględniło złożonego środka odwoławczego i decyzją

z dnia (...) listopada 2020 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta (...). Kolegium wskazało, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 122 P.o., pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia m.in. wówczas, gdy zatrudniony młodociany zdał odpowiedni egzamin. W przypadku, gdy zatrudnienie ma miejsce u pracodawcy będącego rzemieślnikiem ma to być egzamin czeladniczy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267). Natomiast, jeśli młodociany zatrudniony był u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem chodzi o egzamin zawodowy.

Dalej Kolegium wskazało, że wnioskodawca - "A" jest kapitałową spółką prawa handlowego posiadającą osobowość prawną, której właścicielem jest czterech wspólników. W związku z nowelizacją ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, rzemieślnikiem jest zaś podmiot gospodarczy prowadzący działalność gospodarczą w formie jednoosobowej spółki kapitałowej, powstałej na podstawie art. 551 § 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505). Młodociany pracownik M.K. realizował u Spółki naukę zawodu w okresie od dnia 1 września 2017 r. do dnia zdania egzaminu czeladniczego w Izbie Rzemieślniczej (...) czyli do 7 lipca 2020 r.

W ocenie SKO, w zaistniałej sytuacji należy zastosować normę prawną po dokonanej nowelizacji. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, co wynika z art. 6 k.p.a. W sytuacji braku przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, istnieje obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Jest to zabieg, który wpisuje się w postulat pewności prawa. Zdaniem SKO, nie zmienia tego faktu okoliczność, że młodociany pracownik naukę zawodu rozpoczął na gruncie obowiązywania przepisów sprzed nowelizacji. Niekwestionowanym faktem jest to, że kontynuował, zakończył ją a także przystąpił do egzaminu czeladniczego w czasie obowiązywania nowych rozwiązań. Spółka winna więc była dostosować czynności kształcenia do zaistniałej sytuacji prawnej.

Strona składając wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika nie przedłożyła wymaganego dokumentu potwierdzającego zdanie przez M.K. egzaminu zawodowego przed okręgową komisją egzaminacyjną. Przez egzamin zawodowy należy zaś rozumieć egzamin, o którym mowa w art. 3 pkt 21 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020.1327 z późn. zm.), czyli egzamin umożliwiający uzyskanie certyfikatu kwalifikacji zawodowej.

Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO i wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarga zarzuca naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 122 ust. 1 P.o. w zw. z art. 122 ust. 7 tej ustawy i w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie przedłożyła wymaganego dokumentu umożliwiającego uzyskanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, którym zgodnie z orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych nakazującym stosowanie normy prawnej względniejszej dla ubiegającego się o dofinansowanie podmiotu, jest w tym przypadku dokument potwierdzający zdany egzamin czeladniczy, który to zgodnie z normą Prawa oświatowego sprzed 1 września 2019 r., a więc normą obowiązującą w czasie podjęcia przez młodocianego M.K kształcenia uprawnia do skutecznego ubiegania się o dofinansowanie z tytułu kosztów kształcenia młodocianego pracownika, a także, iż warunek uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu zawarty w normie art. 122 ust. 1 P.o. nie został spełniony na gruncie obowiązujących ówcześnie przepisów, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa oraz judykatury spełnienie przez nią wymagań dotyczących legitymowania się tytułem rzemieślnika nie było w tej sytuacji wymagane;

- przepisów prawa materialnego tj. art. 122 ust. 1 pkt P.o. w zw. z art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sytuacji braku przepisów przejściowych w zakresie okresu pomiędzy rządami ówcześnie obowiązującej oraz znowelizowanej ustawy należy stosować ustawę nową, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stosować ustawę względniejszą dla uprawnionego, a więc ustawę obowiązującą przed 1 września 2019 r., podczas rozpoczęcia i kontynuowania kształcenia przez młodocianego M.K. oraz uznanie, iż egzamin zdany przez kształconego w zakładzie skarżącej młodocianego nie spełnia wymagań zawartych w ustawie o systemie oświaty, podczas gdy egzamin czeladniczy spełnia funkcję egzaminu w myśl cytowanego przepisu ustawy;

- przepisów postępowania tj. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odejście organów postępowania administracyjnego od utrwalonej praktyki orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych w kontekście rozstrzygania o intertemporalnym stosowaniu właściwych ustaw tj. ustawy Prawo oświatowe.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W związku z wnioskiem strony skarżącej i brakiem żądania drugiej strony o przeprowadzenie rozprawy sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza, nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji jest przepis art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), który uległ zmianie z dniem 1 września 2019 r., wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245 tj.), w której nie zawarto przepisów przejściowych.

Zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe przed ww. nowelizacją: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:

1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;

2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1."

Po nowelizacji przepisu art. 122 ust. 1 uzyskał on następujące brzmienie: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:

1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;

2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał:

a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267),

b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy;

3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1."

Ponieważ z dniem 1 września 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego to organy administracji publicznej w zapadłych rozstrzygnięciach, właściwie kierowały się treścią przepisu art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stosując przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie.

Ustawodawca wprowadzając przedmiotową zmianę nie uchwalił przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, oznacza na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2008 r. K 30/06, OTK-A 2006/10/149, Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522 wyraził stanowisko, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne.

Mając na względzie powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu, taka wyjątkowa sytuacja zaszła w niniejszej sprawie.

Badając stan faktyczny sprawy wskazać należy, że większość cyklu kształcenia młodocianego pracownika odbyła się według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 września 2019 r. Zauważyć należy, iż umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została zawarta na okres od 1 września 2017 r., przy czym nauka zawodu mechanik pojazdów samochodowych miała trwać do zdania egzaminu czeladniczego/zawodowego, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2020 r. W rzeczywistości umowa ta została skrócona i zakończono ją w dniu 7 lipca 2020 r. Egzamin końcowy młodocianego pracownika potwierdzający kwalifikacje w zawodzie odbył się już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji, co nastąpiło w dniu 1 września 2019 r.

Wobec powyższego uznać należy, iż wszystkie czynności związane z kształceniem M.K. rozpoczęły się oraz w większości trwały pod rządami prawa obowiązującego przed dniem 1 września 2019 r. Aprobata stanowiska SKO oraz Burmistrza Miasta (...) oznaczałaby sytuację, w której większość cyklu kształcenia zostałaby poddana ocenie według przepisów nieobowiązujących w czasie, gdy zdarzenie to miało miejsce. Wówczas czynności dokonane w okresie od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. musiałyby zostać dostosowane do stanu prawnego obowiązującego od 1 września 2019 r.

Mając na uwadze fakt, że ustawodawca dokonał zmiany przepisów nie uchwalając przepisów przejściowych, a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla strony skarżącej, Sąd uznał, iż należy zastosować przepisy Prawa oświatowego obowiązujące przed dniem 1 września 2019 r. Na konieczność zastosowania tych właśnie przepisów sądy administracyjne wskazywały już w okresie wcześniejszym (por: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r., III SA/Kr 558/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2019 r., III SA/Lu 266/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2020 r., IV SA/Po 793/20 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., II GSK 1691/12 i z dnia 16 października 2012 r., I FSK 1996/11, dostępnych na stronie: http://orzeczenia.nas.gov.pl), w sytuacji gdy brak jest przepisów przejściowych, w razie zmiany przepisów na mniej korzystne, należy rozważyć zastosowane normy względniejszej, zgodnie z normą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W analizowanej sprawie Sąd uznał, że w sytuacji braku reguł intertemporalnych, konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby spółka, która spełniła wymagania przewidziane w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego pod rządami prawa obowiązującego przed 1 września 2019 r., miała możliwość podejmowania starań według tego stanu prawnego i otrzymania zwrotu kosztów kształcenia młodocianego M.K.

Podkreślić również należy, że stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 k.p.a. (wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników, a także orzecznictwo sądów administracyjnych wykreowane według stanu prawnego sprzed 1 września 2019 r., w świetle którego nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 325/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 324/19). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu przed podmiotem, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu.

W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Jarosławia.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę 307,50 zł zasądzoną od organu złożył się koszt wpisu sądowego od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.