Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2697471

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 24 czerwca 2019 r.
II SA/Rz 307/19
Oddziaływanie na usprawiedliwione interesy osób trzecich w przypadku etapowania zamierzenia inwestycyjnego

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Maciej Kobak.

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk (spr.), Piotr Godlewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) października 2018 r. nr (...);

II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. K. i B. Ł. solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącej A. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi AK BL jest decyzja Wojewody (...) z dnia 8 stycznia 2019 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2018 r. nr (...), wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że TK wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta (...) o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z sześcioma garażami wbudowanymi, na działkach nr 3569, 3570/1, 3570/2, 3571/1, 3571/2, 3572, 3573/1, 3573/2, 3574 i 3593 w (...).

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...), Prezydent Miasta (...) wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w terminie do dnia 15 września 2018 r. Uzupełniony projekt budowlanym inwestor przedłożył w dniu 14 września 2018 r.

Decyzją z dnia (...) października 2018 r. nr (...), Prezydent Miasta (...), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust, 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) zwane dalej w skrócie "P.b.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił TK pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, na działkach nr 3569, 3570/1, 3570/2, 3571/1, 3571/2, 3572, 3573/1, 3573/2, 3574 i 3593 w (...).

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że projekt budowlany sprawdzono pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1P.b. Strony po otrzymaniu zawiadomień o wszczęciu postępowania wniosły uwagi, na które organ I instancji udzielił odpowiedzi. Zastrzeżenia dotyczyły głównie decyzji o warunkach zabudowy, dlatego nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż sporna decyzja jest ostateczna i wiążąca dla organu administracji architektoniczno - budowlanej. Natomiast uwagi dotyczące projektu budowlanego organ uwzględnił, w szczególności w zakresie zacieniania sąsiednich nieruchomości. W świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, organ był zobligowany uwzględnić wniosek inwestora.

Skarżące w odwołaniu zarzuciły, że planowana inwestycja jest przedmiotem sporu pomiędzy inwestorem a lokalną społecznością. Ponadto inwestor w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazał aktu notarialnego, zgody współwłaściciela nieruchomości, wnioskowane nieruchomości są objęte nieaktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś decyzja o warunkach zabudowy, przedstawiona przez inwestora wraz z wnioskiem, zawiera liczne błędy i nieścisłości, uniemożliwiające na jej podstawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta (...) w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie określił precyzyjnie obszaru analizowanego z numerycznie wymienionymi działkami, a na załączniku nr 3 do decyzji nie zobrazował granic obszaru analizowanego. Organ nie dokonał też dokładnych wyliczeń średniej wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej wielości wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej. Nie wskazał również w tej decyzji wymagań dotyczących ilości miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym miejsc z których korzystać będą osoby niepełnosprawne.

Niezależnie od powyższego skarżące podniosły, że zatwierdzony projekt budowlany, wbrew stanowisku organu I instancji, zawiera liczne błędy i nieścisłości:

1. brak czytelnej metody obliczeń w analizie przesłaniania budynków zlokalizowanych na działkach nr 3540, 3539, 3564 i 3565;

2. nieczytelnie wykonana analiza nasłonecznienia i brak dokładnych obliczeń z uwzględnieniem miesięcy jesienno - zimowych (od września do marca);

3. brak sporządzenia analizy zacienienia, nasłonecznienia i przesłaniania dla wszystkich budynków zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji;

4. projekt budowlany nie zawiera jednolitej numeracji stron, a zatem nie spełnia wymogów stawianych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Każda z części projektu budowlanego odrębnie oprawiona oraz załączniki winny posiadać numerację zgodną ze spisem treści tego projektu, tak aby niemożliwa była jego dekompletacja. Tego warunku zatwierdzony projekt budowlany w realiach opisywanej sprawy nie spełnia.

Wskazanych wyżej uchybień nie dostrzegł organ I instancji, a ich stanowisko jako stron postępowania zostało zignorowane.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...), Wojewoda (...) utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta (...), podzielając w całości stanowisko organu I instancji o zaistnieniu podstaw prawnych do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, wraz z wnioskiem inwestor przedłożył dokumenty wymagane art. 33 ustawy Prawo budowlane. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta (...) w dniu (...) marca 2016 r. nr (...), w tym w zakresie uwzględnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz charakterystycznych parametrów inwestycji. Usytuowanie budynku względem granic nieruchomości, w tym od strony północnej w odległości 3,05 m od granicy z działkami nr 3539 i 3540, jest również zgodne z przepisami § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że przy wysokości projektowanego budynku wynoszącej 10,50 m w kalenicy oraz w odległości 11,10 m - 13,50 m od budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, spełniony jest warunek, o którym mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Każda z odległości projektowanego budynku od istniejących budynków na działkach sąsiednich jest większa niż wysokość projektowanego budynku mieszkalnego. W aktach sprawy jest również analiza przesłaniania i nasłonecznienia dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 3564, 3565 i 3566/1. W analizie wykazano, że spełnione są warunki nasłonecznienia pokoi mieszkalnych określone w § 57 i § 60 tego rozporządzenia. Pokoje mieszkalne posiadają okna wychodzące na stronę wschodnią i południową projektowanego budynku mieszkalnego, gdzie słońce operuje w godzinach przedpołudniowych i popołudniowych przez okres dłuższy niż 3 godziny dla wszystkich pokoi od strony wschodniej i południowej. Od strony wschodniej, według przedstawionej analizy, nasłonecznienie trwa przez 6 godzin 20 minut w dniach równonocy w godzinach od 700 do 1700.

Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie wytwarza hałasu, wibracji, promieniowania, pola elektromagnetycznego ani innych zakłóceń, nie wpływa na istniejący drzewostan, glebę, wody podziemne i powierzchniowe, ani nie ma negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zaś postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rolą organu było zatem wyłącznie zbadanie, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz sprawdzenie czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale w zakresie naruszenia norm ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno - budowlanych. Poza właściwością organu pozostają zarzuty dotyczące wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Obowiązkiem inwestora w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie złożenia oświadczenia o posiadaniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i takie oświadczenie dołączono do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AK BL wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie koszów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." poprzez wydanie decyzji o wadliwie ustalony stan fatyczny sprawy, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta (...). Organy obydwu instancji nie rozpatrzyły materiału dowodowego w zakresie zacienienia, nasłonecznienia i przesłaniania w budynkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. Pomimo wielokrotnie sygnalizowanej kwestii nie wykonano analizy nasłonecznienia, zacieniania i przesłaniania dla budynku zlokalizowanego na działce nr 3539 i 3538/2 wraz z załącznikiem graficznym obrazującym odległość budynku projektowanego od budynku istniejącego, W odniesieniu do analizy dla budynku na działkach nr 3564 i 3565 nie wskazano dowodu, na podstawie którego przyjęto w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniach od 21 marca do 21 września pokoje mieszkalne będą miały zapewniony stosowny czas nasłonecznienia. Treść tej analizy nie pozwala na odczytanie, jaki byłby przebieg cienia rzucanego przez projektowany budynek w wymaganym przez przepisy okresie. Wykazanie zgodności inwestycji w omawianym zakresie należało dokonać przez przedłożenie analizy przesłaniania, zawierającej stosowne rysunki i opis, co pozwoliłoby na dokładne zobrazowanie spełnienia wymagań stawianych § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza ta zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia powinna przedstawiać stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi i uwzględniać kwestie nasłonecznienia (§ 57 i § 60 rozporządzenia). Ponadto jak wynika ze stanowiska judykatury, dane w zakresie spełnienia wymagań § 13 rozporządzenia winien zawierać również projekt zagospodarowania działki.

Skarżące podniosły, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w razie sporu pomiędzy zainteresowanymi stronami, czy obiekt został zaprojektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, organ winien sięgnąć po dowód z opinii biegłego. W opisywanej sprawie organy obydwu instancji zaniechały przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, a w konsekwencji należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pomimo sygnalizowania przez skarżące, że projektowany budynek nie nawiązuje architektonicznie i gabarytowo do budynków na działkach sąsiednich. Związanie organu administracji architektoniczno - budowlanej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że organ te nie ma obowiązku reagować na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji. W takim wypadku organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w celu umożliwienia organowi właściwemu oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo 0. ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miał istotny wpływ na wynik postępowania, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Stosowanie do art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

0. której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego ocenie organu, poddawane są elementy, o których mowa w cytowanym już art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a zatem w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet wymaganych dokumentów, o jakich mowa w art. 32. ust. 4 P.b., art. 34 P.b., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane, to stosownie do art. 35 P.b., organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 0. zatwierdzenia projektu budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się, że art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale też pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym a ewentualnie projektowaną zabudową na nieruchomości sąsiedniej. To oznacza, że w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany musi zbadać przyjęte rozwiązania projektowe (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako cbosa). Ponadto w przypadku wywiązania się inwestora z warunków określonych w przepisach prawa, organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora.

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie wynikające z powyższych przepisów oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 267/16, cbosa).

Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznej, decyzje o takich charakterze mają moc wiążącą. Dopiero ewentualne wyeliminowane ostatecznej decyzji z obrotu prawnego otwiera uprawnionym drogę do wszczynania postępowań eliminujących następcze decyzje, oparte na ostatecznych decyzjach później wzruszonych. Do daty orzekania przez organ ani do daty wyrokowana przez Sąd, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i ostateczne postanowienie wykładające treść jej sentencji - nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Inicjatywa do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, celem doprowadzenia do ewentualnego wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego należy tak do organu wydającego pozwolenie na budowę, a także do stron postępowania, W rozpoznawanej sprawie organy orzekające o udzieleniu pozwolenia na budowę nie stwierdziły podstaw do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy, a strony postępowania pomimo wielu zgłaszanych zarzutów do decyzji o warunkach zabudowy z taką inicjatywą nie wystąpiły. Z tego względu decyzja ta była podstawą do prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek TK, w którym inwestor w pkt 5 (nazwa planowanej inwestycji) wpisał; "budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego (8 lokali) wraz z 6 garaży wbudowanych". Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzupełnienie wniosku o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego nastąpiło 21 maja 2018 r. na wezwanie organu.

Przechodząc do oceny merytorycznej przedłożonego wniosku, Sąd zwraca uwagę na przepis art. 33 ust. 1 P.b. dotyczący obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2010/17 dostępny na str. cbosa).

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolite i nie budzi wątpliwości, co potwierdzają również inne wyroki np.: wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17; wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1799/17; wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 999/18). Również tut. Sąd w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1432/18 wyraził pogląd, że przepis art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. nie może być podstawą do zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza), zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy kontrolowana inwestycja ma polegać jedynie na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez żadnego przyłącza.

Powyższe jednoznacznie wynika z lektury mapy pt.: "Projekt zagospodarowania budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, Lokalizacja w (...) ul. (...)", gdzie w legendzie oznaczono stosownymi kolorami przyłącz kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wodny, eNN inst. zewnętrzna jako II etap inwestycji. Obecny na rozprawie uczestnik TK podał, że projekt zagospodarowania dla budynku mieszkalnego nie obejmuje projektów ww. przyłączy, gdyż dla tych przyłączy będą sporządzone odrębne projekty branżowe, a ich realizacja nastąpi na podstawie zgłoszenia.

Przyjęte przez organy etapowanie projektowania inwestycji zaproponowanego przez wnioskodawcę nie jest zgodne z pojęciem etapowania realizacji zamierzenia inwestycyjnego, o którym stanowi art. 33 ust. 1 P.b. Tym kryteriom nie czyni zadość przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany.

Dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 P.b. etapowanie realizacji zamierzenia budowlanego obejmuje więcej niż jeden obiekt, a w rozpoznawanej sprawie zamierzenie inwestycyjne obejmuje jeden obiekt, dlatego nie było żadnych przesłanek do wyłączenia przyłączy do II etapu, co wynika z treści mapy zagospodarowania terenu. Brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 P.b. jest jednoznaczne i w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i NSA, jego stosowanie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych (por. między innymi: wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1854/13 i wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. II OSK 2484/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tezie ostatniego z powołanych wyżej wyroków stwierdził, że ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko przedstawionych w projekcie poszczególnych jego etapów. W tezie nr 3 tego wyroku, NSA podał, że weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu budowlanego.

Regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ust. 1 P.b., stanowiącym, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi spełnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu ich efektywnego wykorzystania, jak również usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organów o zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest przedwczesne i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na żadnym etapie postępowania organy nie odniosły się do ustalenia rzeczywistego zakresu zamierzenia budowlanego i nie dokonały jego oceny według kryteriów wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Opisane działania inwestora jak i organów orzekających w sprawie nie znajdują potwierdzenia przepisach prawa budowlanego.

Tym kryteriom nie czyni zadość przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany. Prawo budowlane nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględniania podczas procesu inwestycyjnego, (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawa sąsiedzkie (wyrok WSA w Rzeszowie z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 119/18).

Regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ust. 1 P.b., stanowiącym, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi spełnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu ich efektywnego wykorzystania, jak również usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Przyjąć wiec należy, że wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia inwestycyjnego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia, a nie tylko poszczególnych jego etapów bądź jednostronnie wskazanych przez inwestora elementów zamierzenia inwestycyjnego.

Opowiadając sie za tak szeroką ochroną prawa własności Sąd doszedł do przekonania, że nie okazały się uzasadnione zarzuty skarżących o naruszeniu tzw. "linijki słońca". Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, normując jedynie kwestie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez które należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

W projekcie budowlanym (karta nr 17) znajduje się analiza czasu nasłonecznienia, która wykazała brak istotnego wpływu projektowanego budynku na czas nasłonecznienia. Do analizy tej dołączono też załącznik nr 1 (karta nr 18 projektu), na którym pokazano odległości budynku istniejącego i projektowanego, co potwierdza, że nie został naruszony § 13 oraz § 57 i 60 ww. cyt. rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie mniej jednak w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku kwestia ta będzie raz jeszcze przedmiotem projektu i może być zobrazowana przy użyciu innej metody graficznego pokazania zacienienia.

Opisane działania organów Sąd ocenił, jako naruszenie przepisów procesowych w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zakresie ustalenia rzeczywistego zamierzenia inwestycyjnego inwestora. To rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne winno być przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdy jest ona wymagana przepisami prawa, a także postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie postępowanie będzie wymagało przeprowadzenia ponownej oceny. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż cechuje ich duża doza ogólności przy ocenie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Sąd przyjął też, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego w zakresie przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia hipotezę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wykazane naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego uprawniły Sąd do działania na podstawie art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Wskazania, co do procedowania w ponownie prowadzonym postępowaniu wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Sprowadzając powyższe do niezbędnego minimum, to rolą organu pierwszej instancji będzie wezwanie o uzupełnienie wniosku jak i projektu budowlanego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku, dokonanie oceny zamierzenia w kontekście spełnienia przesłanek do wydania pozwolenia na budowę na podstawie wniosku inwestora i zakresu przedmiotowego decyzji o warunkach zabudowy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.