Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2697478

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 8 maja 2019 r.
II SA/Rz 14/19
Ocena dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk.

Sędziowie WSA: Joanna Zdrzałka (spr.), Piotr Godlewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2018 r. nr (...);

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. Ś. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 29 maja 2018 r., skorygowanym 15 czerwca 2018 r., AA zwrócił się do Prezydenta Miasta (...) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr 2389/6 w (...), polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny,.

Decyzją z dnia (...) września 2018 r. nr (...), Prezydent Miasta (...) ustalił warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., która wykazała, że wnioskowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizy. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zaś zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się natomiast do zarzutów stron postępowania organ I instancji podał, że brak zgody właścicieli działek sąsiednich na realizację inwestycji nie stanowi okoliczności prawnej, która mogła by stanowić podstawę do odmowy wydania wnioskowanej decyzji, zaś kwestia odległości budynku od granic działek sąsiednich oraz ewentualnych uciążliwości będzie rozstrzygana dopiero w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w tym postępowaniu ocenia się zgodność lokalizacji obiektu oraz rozwiązań projektowych z przepisami szczególnymi w tym przepisami techniczno - budowlanymi.

Odwołanie od tej decyzji wniósł BB, argumentując, że realizacja planowanej inwestycji zaburzy porządek granic, które według jego wiedzy "są przesunięte i nie odpowiadają faktycznym granicom uwzględnionym na mapach ewidencyjnych". Ponadto nadbudowa obiektu spowoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich oraz dużą uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej, poprzez jej nadmierne zacienienie, wzrost poziomu niebezpieczeństwa pożarowego, utrudnienie korzystania z nieruchomości oraz wprowadzi znaczne ograniczenia w planowanym zagospodarowaniu działki.

Odwołanie wnieśli również CC DD podnosząc, że stronom postępowania nie zostały doręczone załączniki do decyzji o warunkach zabudowy - część graficzna decyzji oraz wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich z załącznikiem mapowym. Organ w uzasadnieniu wskazał, że z wymienionymi załącznikami strony mogą zapoznać się w siedzibie organu. Zdaniem odwołujących to uchybienie uniemożliwiło stronom pełne zapoznanie się z treścią decyzji i stanowiło naruszenie art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.". Stronom postępowania trudno bowiem ocenić poprawność określenia granic obszaru analizowanego oraz ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz geometrii dachu. Decyzja zawiera również niepełne pouczenie, gdyż strony nie zostały poinformowane o możliwości zrzeczenia się prawa do odwołania, co w ocenie skarżących oznaczam, że została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 7 k.p.a.

Niezależnie od tego odwołujący podnieśli, że kwestia odległości budynku od granic działki oraz ewentualnych uciążliwości wynikających z prac inwestycyjnych winna być przedmiotem rozpoznania w postepowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie jak wskazał organ I instancji - dopiero w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaniechanie tego rodzaju ustaleń stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Objęta wnioskiem inwestycja dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku zlokalizowanego w granicy działki, a zatem rzeczą organu było zbadanie kwestii takiego umiejscowienia obiektu oraz odniesienie się do tego w decyzji. Tymczasem zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), działania polegające na przebudowie i rozbudowie budynku wymagają odsunięcia się do granicy działek. Również wskazanie przez organ I instancji, że inwestycja nie może ograniczać dostępności światła, przy jednoczesnym dopuszczeniu nadbudowy budynku, stanowi w ocenie odwołujących sprzeczność, gdyż siłą rzeczy nadbudowa budynku zlokalizowanego w granicy działki ograniczenie takie musi spowodować.

Decyzją z dnia (...) października 2018 r. nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone odwołaniami rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, co potwierdziły dodatkowe ustalenia poczynione na etapie postępowania odwoławczego. Teren oraz planowana inwestycja spełniają wymogi stawiane art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., co wynika z analizy urbanistycznej, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Wskaźniki charakteryzujące planowane zamierzenie inwestycyjne zostały zaś ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt niedoręczenia odwołującym załączników do decyzji stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. z związku z § 98 ww. rozporządzenia, jednakże uchybienie to - w ocenie Kolegium - nie miało wpływu na wartość postępowania jako takiego. Stronom zapewniono bowiem możliwość czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz możliwość zapoznania się z treścią spornych załączników przed wydaniem decyzji. Odwołującym nie mogło również zaszkodzić błędne pouczenie w decyzji o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, skoro ze zrzeczenia się tego prawa nie skorzystali, jak również nie usiłowali się do niego zastosować.

Odnosząc się do usytuowania budynku objętego wnioskiem inwestorów organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., nie daje możliwości realizowania obiektu w zbliżeniu do granicy działki lub w granicy działki na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie przy tym wskazał organ I instancji, że kwestia usytuowania budynku na gruncie co do zasady nie pozostaje w sferze zainteresowań organów planistycznych, gdyż organy te mają obowiązek jedynie ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na przysługujące innym stronom uprawnienia do korzystania z nieruchomości sąsiednich, tym samym brak uwzględnienia, czy niewystarczające skonkretyzowanie wymagań tyczących się tych interesów nie może stanowić o naruszeniu przepisów u.p.z.p., bowiem decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie CC DD, wnosząc o jej uchylenie i uchylnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., art. 54 i art. 61 u.p.z.p. i § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uwzględnienie wniosku skarżących i przyjęcie, że w opisywanej sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, skarżący podnieśli dodatkowo, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, brak doręczenia załączników do decyzji stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy, że organ I instancji informował strony o przebiegu postępowania, ponieważ ostatecznie nigdy nie doręczył stronom załączników do decyzji, które przecież stanowią jej integralną część i wyjaśniają w jaki sposób ustalono warunki zabudowy. Możliwość zapoznania się z aktami sprawy nie jest zaś równoznaczne z doręczeniem wymaganych prawem załączników. Skarżący podali, że gdyby było tak jak twierdzi Kolegium, to równie dobrze organ nie musiałby stronie doręczać samej decyzji zasłaniając się faktem, iż strona mogła zapoznać się z treścią decyzji w urzędzie. Takie postępowanie organów stanowi istotne naruszenie prawa, mające wpływ na przebieg postępowania. Ponadto jeżeli przyjąć logikę organu odwoławczego to powstaje pytanie, od jakiej daty ma biec stronie termin do złożenia odwołania, skoro decyzja w całości nie została jej doręczona - od otrzymania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czy od daty doręczenia niekompletnej decyzji, czy też jeszcze ten termin nie rozpoczął biegu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2019 r. II SA/Rz 14/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę DD wobec nieuzupełnienia jej braków formalnych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) -"u.p.z.p.", w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 - zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie nie budzi zastrzeżeń, za obszar analizowany przyjęto teren równy 3-krotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem, przy wskazaniu, że szerokość ta wynosi ok. 21 m. Obszar analizowany powiększono jedynie w niektórych miejscach w taki sposób, by w jego granicach znalazły się całe działki zabudowane.

Przyjmując tak określony obszar analizowany organy stwierdziły, że szerokość budynków mieszkalnych w tym obszarze wynosi od 8 m do 16 m, a zatem średnia wynosi ok. 11 m, a wobec tego ustaliły szerokość planowanego do rozbudowy i przebudowy budynku na 11 m z tolerancją do 20%. W ocenie Sądu przyjęcie granicy tolerancji w maksymalnej wysokości 20% wskazanej w § 6 ust. 1 rozporządzenia może spowodować, że szerokość budynku będzie mniejsza niż 8 m - tj. niż szerokość najwęższego budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym. Ponadto w części tekstowej analizy nie wskazano jakie konkretnie są parametry uwzględnionych przy wyliczeniu średniej szerokości budynków mieszkalnych, położonych w obszarze analizowanym, co uniemożliwia weryfikację tych wyliczeń. Ta sama zresztą uwaga dotyczy wysokości budynku oraz geometrii dachu.

Najistotniejszą jednak kwestią jest lokalizacja obiektu, który obecnie jako budynek gospodarczy usytuowany jest w granicy działki nr 2389/6 z działkami nr 2389/4 i 2374, a po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie przeznaczenia na budynek mieszkalny będzie usytuowany w granicy z działkami nr 2389/4, 2374 oraz 2390.

Wbrew ocenie organu II instancji kwestia ta nie może pozostawać poza "sferą zainteresowań organów planistycznych". Jakkolwiek co do zasady słuszne są uwagi, że organ planistyczny nie jest władny na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, to jednak przy ustalaniu "dopuszczalności" zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie, która jest przecież istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie można abstrahować od usytuowania obiektu w granicy, zwłaszcza, gdy chodzi o rozbudowę budynku już w ten sposób zlokalizowanego.

W rozpoznawanej sprawie kwestia ta ma istotne znaczenie, bowiem istniejący dotychczas obiekt o charakterze gospodarczym, posadowiony w granicy z dwoma działkami z 2 stron, po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie przeznaczenia na budynek mieszkalny będzie usytuowany w granicy z trzema działkami z 3 stron. W prowadzonym postępowaniu należało zatem zbadać i ustalić czy dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku na działce nr 2389/6 przy granicy z wszystkimi działkami sąsiednimi jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, w szczególności zaś czy inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu (por. również wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., II OSK 817/13, www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Powoływana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiana treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na skutek nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) nie ma w tym przypadku wpływu na treść wydawanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, bowiem organy planistyczne przepisów tych nie stosują, a kwestia dopuszczalności dalszej rozbudowy budynku posadowionego w granicach działki podlega zdaniem Sądu badaniu w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Kwestii tej organy w ogóle nie zbadały i nie odniosły się do niej, a ma ona w sprawie kardynalne znaczenie, w szczególności w świetle zgłaszanych zastrzeżeń przez właścicieli działek, do których przylega będący przedmiotem decyzji budynek.

W ten sposób Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku zbadania kluczowych dla sprawy okoliczności oraz braku odniesienia się do nich oraz do zarzutów odwołania dotyczących kwestii dopuszczalności rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku usytuowanego w granicy działek.

Za nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy Sąd uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak prawidłowego pouczenia o możliwości zrzeczenia się dowołania oraz zapoznania się z załącznikiem decyzji, gdyż, jak słusznie wywodzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchybienia te nie ograniczyły praw skarżącej, która skorzystała z prawa odwołania oraz wniesienia skargi do Sądu oraz wyraziła swoje zarzuty i uargumentowała je.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia 12 września 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł w poparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.