II SA/Rz 1049/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2651561

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Rz 1049/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk.

Sędziowie WSA: Joanna Zdrzałka Piotr Godlewski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji "(....]" w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) maja 2018 r. nr (...);

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji w (...) kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Fundacji "(...)" z/s w (...) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) dotycząca odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy o świadczenie usług publicznych.

Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że (...) maja 2018 r. Fundacja skierowała drogą elektroniczną do Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii umów na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich zawartych pomiędzy samorządem województwa a A Sp. z o.o. w latach 2016-2018.

W odpowiedzi, pismem z 30 maja 2018 r. Marszałek Województwa (...) udostępnił wnioskodawcy:

- umowę z (...) grudnia 2015 r. nr (...) o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich organizowanych przez Województwo (...) w 2016 r. wraz załącznikami;

- aneks nr 1 do ww. umowy zawarty (...) maja 2016 r. wraz z załącznikiem;

- aneks nr 2 do ww. umowy zawarty (...) grudnia 2016 r. wraz z załącznikiem.

Odnosząc się do przekazania kopii umów o świadczenia kolejowych przewozów pasażerskich za lata 2017 - 2018 poinformował natomiast, że Województwo (...) zawarło (...) października 2016 r. ze Spółką z o.o. A umowę o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich użyteczności publicznej. Umowę tę przygotowała Spółka, została ona zawarta na 4 lata (2017 - 2020) i objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa.

Z uwagi na powyższe Marszałek Województwa (...) wydaną również (...) maja 2018 r. decyzją nr (...) - na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.) - odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia umowy z (...) października 2016 r. o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich użyteczności publicznej wraz z załącznikami.

W uzasadnieniu - analizując w kontekście art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419 z późn. zm., dalej: u.z.n.k.) określenie "tajemnicy przedsiębiorstwa" - podał, że w jego ocenie udostępnienie umowy stworzyłoby możliwość dostępu do informacji wrażliwych osobie trzeciej, umożliwiając analizę szczegółów organizacyjnych i finansowych prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej. Wyjaśnił, że żądanie Fundacji nie może zostać uwzględnione ze względu na charakter informacji (jako tajemnicy przedsiębiorstwa, a także dalej idącej tajemnicy przedsiębiorcy) oraz ich skuteczne zastrzeżenie przez Spółkę. Dokonując analizy wnioskowanej dokumentacji organ ustalił, że zapisy umowy są związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą i znane są tylko określonemu kręgowi osób zobowiązanych do dyskrecji. Nadto Spółka podjęła działania zmierzające do zachowania poufności danych żądanych przez wnioskującego; umowa zawiera zapisy dotyczące poufności, wg których żadna ze stron nie ujawni osobom trzecim jakichkolwiek informacji, które mogła uzyskać w związku z zawarciem lub wykonywaniem umowy. Uzasadnia to odmowę udostępnienia wnioskowanych dokumentów.

Odwołanie od decyzji Marszałka wniosła Fundacja wnioskując o jej uchylenie i umorzenie postępowania, gdyż udostępnienie wnioskowanej informacji nie może nastąpić w formie decyzji lecz czynności materialno - technicznej.

Zarzuciła naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego i przekonującego uzasadnienia decyzji. Wskazała także na naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte, a także naruszenie ust. 3 tego artykułu poprzez ograniczenie dostępu do informacji w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, poprzez nieudostępnienie informacji które powinny być udostępnione.

Wskazaną na wstępie decyzją z 9 lipca 2018 r. SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podało, że spór w sprawie dotyczył tego, czy żądane informacje stanowią "tajemnicę przedsiębiorcy", a w związku z tym mogą podlegać ograniczeniom w udostępnieniu. Kolegium zauważyło, że "tajemnicę przedsiębiorcy" o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. utożsamiać należy z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" definiowanym w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.; zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności.

W związku z tym Kolegium wywiodło, że przesłanka formalna odmowy udostępnienia informacji publicznej wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Natomiast przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, choć nie muszą mieć w sobie wartości gospodarczej.

W ocenie SKO organ I instancji precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, a decyzja nie nosi znamion dowolności. Żądane dokumenty zawierają informacje poufne stanowiące działalność przedsiębiorstwa, co sprawia, że posiadają one wartość gospodarczą która nie może być wykorzystana przez konkurentów rynkowych. Kolegium zauważyło, że zarówno firma A Sp. z o.o. (w piśmie z marca 2018 r.) jak i organ I instancji precyzyjnie wyjaśniły, jaka jest "szczególna wartość gospodarcza" wnioskowanych dokumentów i czym się przejawia. Wyjaśniono także, w jaki sposób ujawnienie informacji może naruszyć interesy przedsiębiorcy. Wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest zatem zasadna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO złożyła Fundacja wnioskując o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte;

2) art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i nieudostępnienie informacji, które powinny być dostępne;

3) art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, gdyż decyzja nie wyjaśnia dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i jaki charakter mają informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu skarżąca Fundacja wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów. Umowa której udostępnienia jej odmówiono, dotyczy świadczenia usług o charakterze publicznym, została zawarta z podmiotem publicznym i odpłatność za świadczone usługi pochodzi ze środków publicznych.

Zauważyła, że na definicję tajemnicy przedsiębiorstwa składają się dwa elementy - formalny i materialny - które muszą być spełnione łącznie, by dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. O ile można uznać za wykazane spełnienie przesłanki formalnej, gdyż wystąpiła wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji (w umowie zawarto zapisy dotyczące poufności), o tyle wykazanie spełnienia przesłanki materialnej nie nastąpiło. Orzekające organy w uzasadnieniu wydanych decyzji nie zawarły wyjaśnienia, co w przedmiotowej sprawie składa się na element materialny tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie wyjaśniono, czy informacje te mają charakter organizacyjny czy też techniczny, dotyczący stosowanych technologii.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu wniosło o jej oddalanie jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO z (...) lipca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszała Województwa (...) z (...) maja 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci zawartej (...) października 2016 r. z A Sp. z o.o. umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich użyteczności publicznej. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie dopuszczalność skargi oraz skuteczność jej wniesienia nie budzi zastrzeżeń i nie jest kwestionowana przez żadną ze stron.

W tym zakresie należy więc tylko wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym (prawo do informacji publicznej znajduje swe źródło w Konstytucji RP, której art. 61 ust. 1 stanowi o prawie obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmujące również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; stosownie do ust. 2 tego artykułu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"), obejmując m.in. informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5c).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym zasadniczo przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań nie pochodzące wprost od nich, a związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych, faktury i rachunki wystawione przez wykonawcę umowy, a także sama treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego.

W myśl wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r.

I OSK 634/15 - LEX nr 1794942 i z dnia 30 września 2015 r. I OSK 2093/14 - LEX nr 1839074, informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku.

W okolicznościach sprawy spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych warunkujących zastosowanie u.d.i.p. nie budzi wątpliwości. Żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało skierowane do Marszałka Województwa (...) jako podmiotu realizującego zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 z późn. zm.), samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, m.in. w zakresie transportu zbiorowego (pkt 10). Stosownie zaś do ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016), organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest m.in. województwo jako właściwa jednostka samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5), a w takim przypadku określone w ustawie zadania organizatora wykonuje marszałek województwa (art. 7 ust. 4 pkt 6); w myśl art. 15 ust. 1 pkt 8 i 9 tej ustawy, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega m.in. na przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz na zawieraniu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Także żądany przez skarżącą Fundację dokument w postaci kopii umowy w zakresie wykonywania kolejowych przewozów pasażerskich - jako dotyczący gospodarowania mieniem publicznym - bez wątpienia ma charakter informacji publicznej. Przekonuje o tym zwłaszcza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), wskazujący, że jej przepisy stosuje się do jednostek sektora finansów publicznych oraz innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami; wg art. 33 ust. 1 tej ustawy, gospodarka środkami publicznymi (co do zasady) jest jawna.

Zasady tej i związanego z nią obowiązku udzielania informacji publicznej nie kwestionują orzekające w niniejszej sprawie organy, co znalazło odzwierciedlenie w udostępnieniu wnioskującej Fundacji zawartej (...) grudnia 2015 r. przez samorząd województwa z A Sp. z o.o. kopii umowy nr (...) o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich organizowanych przez Województwo (...) w 2016 r. wraz z załącznikami.

Odmawiając jednak wydanymi decyzjami udostępnienia analogicznej umowy zawartej (...) października 2016 r. na lata 2017 - 2020 organy te powołały się na objęcie jej w całym okresie obowiązywania tajemnicą przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. Kwestią sporną sprawie pozostaje zasadność odmowy udostępnienia na tej podstawie żądanej informacji publicznej.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, iż prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, gdyż już w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazano, że aczkolwiek wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, to jednak może być ono ograniczone. Na gruncie u.d.i.p. odpowiada mu regulacja art. 5, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, o ile nie zrezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

U.d.i.p. nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", w związku z czym zasadne pozostaje - jak uczyniły to w uzasadnieniach wydanych decyzji organy - nawiązanie w tym względzie do zapisów u.z.n.k., posługującej się określeniem "tajemnica przedsiębiorstwa". W dacie wydawania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pojęcie to zdefiniowane było w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. jako "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności", natomiast od dnia 4 września 2018 r. - na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1637), pojęcie to zostało zmodyfikowane i objęte zostało art. 11 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności".

Porównanie wskazanych przepisów wskazuje, że prawnie istotne przesłanki stanowiące wyznacznik "tajemnicy przedsiębiorstwa" nie uległy zmianie, a dla jej stwierdzenia nadal kluczowe pozostają 2 elementy: materialny (obejmujący informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą) oraz formalny, tj. wola przedsiębiorcy wyrażająca się w działaniach zmierzających do utajnienia określonych informacji, celem zachowania ich w poufności; na marginesie należy zauważyć, że koresponduje z tym treść art. 35 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W orzecznictwie sądowym (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 192/13 - LEX nr 1336339, wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2016 r. II SA/Kr 476/16 - LEX nr 2085187) wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekając o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji (umowy z (...) października 2016 r.) powołały się na otrzymane (...) marca 2018 r. (a więc jeszcze przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji) stanowisko Sp. z o.o. A, w którym Spółka powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa wskazała na zawarte w tej umowie zapisy dotyczące zachowania jej w poufności i nieujawniania przez jej strony osobom trzecim jakichkolwiek informacji które mogły uzyskać w związku z jej zawarciem lub wykonywaniem w całym okresie obowiązywania.

O ile na tej podstawie należałoby co do zasady uznać spełnienie formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy, w ocenie Sądu w stopniu uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty tej tajemnicy.

Wskazać należy, że w tym zakresie organy oparły się wyłącznie na informacjach zawartych w ww. piśmie Spółki, która powołując się na wewnętrzny dokument "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa", wywiodła, że tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in. ważne z punktu widzenia interesów Spółki umowy i kontrakty których jest stroną, a także informacje zawierające szczegółowe dane dotyczące eksploatacji i zdolności przewozowej

(wg Spółki objęta żądaniem udostępnienia umowa wraz z załącznikami taki dokument stanowi). Na tej podstawie organy wywiodły, że żądana przez wnioskodawcę umowa zawiera poufne i posiadające wartość gospodarczą dane o działalności przedsiębiorstwa mogące być wykorzystane przez konkurentów rynkowych, umożliwiając im analizę szczegółów organizacyjnych i finansowych Spółki.

Nie kwestionując, że stwierdzenia te w sensie materialnym rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę Spółki jako przedsiębiorcy, to jednak zdaniem Sądu jawią się jako zbyt ogólnikowe, a przez to nie poddające się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skupiając się na prawnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy /tajemnicy przedsiębiorstwa nie wyjaśnia, jakie wynikające z umowy i dotyczące Spółki informacje (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także nie wskazują, dlaczego należało odmówić udostępnienia umowy w całości, w tym np. w odniesieniu do dokonywanych przez Marszałka i pochodzących ze środków publicznych płatności za świadczone przez Spółkę usługi, a nie np. w wersji obejmującej zanonimizowane dane odnoszące się do Spółki, których ujawnienie w kontekście tajemnicy przedsiębiorcy naruszałoby jej interes.

W tym przedmiocie nie jest wystarczające samo powołanie się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy i oparcie się jedynie na oświadczeniu Spółki, że zawarte w umowie informacje mają dla niej wartość gospodarczą, a do tego w istocie sprowadzają się uzasadnienia decyzji organu I i II instancji. Skoro niejako z założenia umowa zawierana przez Marszałka Województwa jako podmiot publiczny i gospodarujący funduszami publicznymi ma charakter informacji publicznej, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, które (a więc także czy wszystkie) z zawartych w umowie informacji mają dla Spółki jako przedsiębiorcy określoną z punktu widzenia jej interesu wartość, w czym się ona wyraża oraz z jakimi negatywnymi dla niej konsekwencjami wiązałoby się ich udostępnienie.

Niezbędne w tym celu jest przeanalizowanie materialnego aspektu żądanych danych i wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (z oczywistych względów musi to być dokonane w sposób nie naruszający poufności informacji objętych tą tajemnicą). Bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą Spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa zatem udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie.

W praktyce, zdaniem Sądu, nie jest też możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - bez wnikliwej analizy dokumentów w których taka informacja potencjalnie jest zawarta (aspekt materialny) oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności (aspekt formalny). Takimi w rozpoznawanej sprawie jest wspomniana już umowa z (...) października 2016 r. oraz wskazane w piśmie Spółki z (...) marca 2018 r. i warunkujące uznanie zapisów umowy za tajemnicę przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. zawarte w niej postanowienia dotyczące poufności informacji które strony tej umowy mogły uzyskać w związku z jej zawarciem lub wykonywaniem, a także obowiązujący w Spółce Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (ubocznie należy zaznaczyć, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy dokumentów źródłowych zawierających wnioskowane dane wymaga ich właściwego zabezpieczenia, np. w zamkniętej kopercie, co daje możliwość ich łatwego wyłączenia i nie pozwala na zapoznanie się z nimi chociażby w sytuacji korzystania przez wnioskodawcę jako stronę postępowania z ustawowego prawa wglądu w akta sprawy).

Powyższe znajduje odzwierciedlenie m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 3 lipca 2018 r. II SA/Sz 498/18 (LEX nr 2518566), w myśl którego organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych.

Dopiero odpowiednia argumentacja organu w połączeniu z materiałami źródłowymi umożliwia sądowi administracyjnemu ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r.

I OSK 2143/13 - LEX nr 1505074 i z 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13 - LEX nr 1368966).

Ponieważ zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a wg art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1) do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2), bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji oraz całkowity brak jej odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania tych decyzji doszło z naruszeniem art. 7 k.p.a. (statuującym zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 § 1 k.p.a. (zobowiązującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 107 § 3 k.p.a. (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej).

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy - stosownie do opisanych rozważań - zobowiązane będą do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru informacji objętych umową z (...) października 2016 r. jako spełniających materialne i formalne aspekty warunkujące uznanie zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

Dopiero nie budzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności może stanowić podstawę do odmowy ich udostępnienia - w całości lub w części - w ramach informacji publicznej, względem czego adekwatne powinno pozostawać uzasadnienie wydawanej w tym przedmiocie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego obejmujących opłacony wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.