Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706030

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 5 maja 2010 r.
II SA/Po 928/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka.

Sędziowie WSA: Danuta Rzyminiak-Owczarczak, Elwira Brychcy (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r.sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę (-) E.Brychcy (-) J.Szaniecka (-) D.Rzyminiak-Owczarczak

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...).04.2009 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 listopada 2008 r. Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. z siedzibą w P., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z układem komunikacyjnym, na działkach o numerach ewidencyjnych (...),(...),(...)oraz części działki (...), położonych w Z. w rejonie ulic (...) i (...). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej ustawa o pl.i.z.p. oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji ustalono następujące warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem:

1.

teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej:

a)

nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków określona została na załączniku graficznym lokalizacja zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.)

maksymalna powierzchnia zabudowy terenu - 35% powierzchni działek objętych decyzją minimalna powierzchnia terenów biologicznie czynnych - 25% powierzchni działek objętych decyzją e) dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, uzbrojenie techniczne, elementy małej architektury - zgodnie z przepisami stosownych ustaw i rozporządzeń na terenie działek objętych decyzją należy zlokalizować odpowiednią ilość miejsc postojowych dla samochodów osobowych użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne należy przewidzieć miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnik), którego lokalizacja winna spełniać wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.)

h)

zaopatrzenie w wodę - zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia do sieci wodociągowej określonymi przez dysponenta sieci i) zaopatrzenie w energię elektryczną - zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia do sieci elektrycznej określonymi przez dysponentów sieci j) odprowadzenie ścieków sanitarnych - do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy (...) zgodnie z warunkami określonymi przez dysponenta sieci k) wody opadowe i roztopowe - do sieci kanalizacji deszczowej zgodnie z warunkami technicznymi określonymi przez dysponenta sieci lub zagospodarować na terenie działek objętych decyzją

1)

odprowadzenie ścieków z dróg i parkingów należy wykonać zgodnie z pismem Gminnej Spółki Wodno Melioracyjnej z dnia 22 sierpnia 2008 r.

2.

wymagania szczegółowe dla budynków mieszkalnych:

liczba kondygnacji-maksymalnie cztery kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe dopuszcza się możliwość podpiwniczenia szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków maksymalnie 125 m.

Zaleca się zaakcentowanie podziału elewacji frontowej na mniejsze bryły poprzez uskoki w elewacji podobnie do zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej istniejącej na działkach sąsiednich wysokość budynków po uwzględnieniu sprostowania maksymalnie 14,37 m od poziomu terenu do kalenicy e) dach skośny, dwu lub wielo spadowy, dopuszcza się dachy mansardowe, kąty nachylenia połaci dachowych od 15° do 60°

f)

ogrzewanie budynku - przy zastosowaniu tzw. paliw proekologicznych zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami szczególnymi

3.

obsługa komunikacyjna:

obsługa komunikacyjna z ul. (...) (droga gminna) i ul. (...) (droga wewnętrzna), która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest drogą publiczną.

4. Wymagania dotyczące ochrony interesu publicznego i osób trzecich:

projektowane obiekty budowlane powinny spełniać wymogi określone w art. 5 ustawy z dnia 07.07. 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.)

jeżeli w obrębie planowanej inwestycji występują urządzenia melioracyjne kolizję planowanej zabudowy z tymi urządzeniami należy uzgodnić z ich administratorem.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego postępowanie o wydanie niniejszej decyzji było prowadzone zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak dla terenu, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzenia takiego planu. O wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości brania udziału w sprawie strony zostały powiadomione pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. Nadto stwierdzono, że przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzedza się badaniem podstawowych uwarunkowań prawnych i faktycznych, oraz przepisów odrębnych, które mogą wpłynąć na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także sporządzeniem analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu.

Na podstawie wyników ww. analiz, a także oględzin w terenie i opisu inwestycji przedstawionego we wniosku, ustalono powyższe warunki zabudowy. Podkreślono, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W wyniku zawiadomienia stron postępowania z dnia 5 marca 2009 r. zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w sprawie i składania uwag, właściciel działki nr geod. (...), który jest również pełnomocnikiem właściciela działki nr geod. (...), zapoznał się z aktami sprawy i nie złożył żadnych uwag. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez wszystkie organy uzgadniające. W załączeniu do decyzji dodano załącznik graficzny (mapa).

Odwołanie od decyzji złożył Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

1)

art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z §§ 3, 5, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mogła być wydana, bowiem spełnione są wszystkie warunki, w szczególności:

-

przyjęcie, że zachodnia granica działki nr (...)stanowi główne wejście i wjazd na działki na których planowana jest inwestycja, a w konsekwencji przyjęcie trzykrotności szerokości zachodniej granicy działki nr (...)jako granic obszaru analizy podczas gdy wejście i wjazd zlokalizowane są dokładnie w południowo zachodnim narożu przedmiotowej działki, a wejście oraz wjazd odbywać się będą od południowej granicy działki nr (...), przyjęcie jako odniesienia do analizy projektowanej zabudowy tylko jednej sąsiadującej bezpośrednio działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, podczas gdy w otoczeniu dominuje zabudowa wiejska jednorodzinna oraz grunty rolne, przyjęcie wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie maksymalnie 35%, podczas gdy ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż średni procent zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nawet przyjmując błędnie ustalony mniejszy obszar analizowany, wynosi 20,9%, przyjęcie wskaźnika minimalnej powierzchni terenów biologicznie czynnych 25%, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr XLIII/334/2005 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 czerwca 2005 r.) dla działek sąsiednich nr ewid. (...)(...) i (...) ustala na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej minimum 30% powierzchni terenów jako biologicznie czynnych, przyjęcie maksymalnej wysokości budynków na poziomie 14,70 m (przed sprostowaniem) od poziomu terenu do kalenicy podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr XLIII/334/2005 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 czerwca 2005 r.) dla działek sąsiednich nr ewid. (...)(...) i(...)(...) ustala maksymalną wysokość zabudowy w strefie zabudowy wyższej na 12,5 m od poziomu terenu do poziomu kalenicy, dopuszczając jednocześnie 15% odstępstwo, co daje wysokość maksymalnie 14,35 m,

-

brak określenia ilości miejsc parkingowych przypadających na 1 mieszkanie, natomiast w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji (mapa) wskazano 60 miejsc parkingowych podczas gdy we wniosku inwestor podał liczbę mieszkań na 128, zatem zgodnie z powszechnie stosowanym wskaźnikiem 1,5 miejsca parkingowego na mieszkanie winno ich być około 200, a to z kolei biorąc pod uwagę maksymalną powierzchnię zabudowy 35% oraz obszar terenów biologicznie czynnych 25% powoduje, iż taka liczba miejsc nie jest możliwa do zlokalizowania na przedmiotowych działkach, ustaleniu, że działka ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takiego, odpowiedniego dla nowej wielorodzinnej zabudowy, dostępu nie ma, ustaleniu, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego, podczas gdy działka nie posiada podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie m in. kanalizacji sanitarnej wydana dla A Sp. z o.o. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia(...).03.2009 r. nr (...),

2 art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia w myśl, których zdaniem organu zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogła być wydana, bowiem spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwała na poczynienie takich ustaleń,

3.

art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak w treści decyzji jednoznacznych rozstrzygnięć, a jedynie odwołania do innych aktów prawnych bez wskazania konkretnych przepisów, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji,

4.

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej wywodów, które nie uzasadniają racji decyzji organu administracji w szczególności dotyczy to wywodów odnoszących się do pobieżnej oceny analizy urbanistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia (...).08.2009 r. na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.):

uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podano, że w świetle przepisów art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie jest organem kasacyjnym, ograniczającym się do badania zarzutów odwołania. Kolegium, jako organ odwoławczy, obowiązane jest do zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach i nie jest związane granicami odwołania. W rozpatrywanej sprawie uznano, że zaskarżona decyzja ostać się nie może z następujących względów:

Wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy zostało uregulowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanymi na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W sprawach tych istotne znaczenie mają również przepisy odrębne.

W świetle przepisów art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, a więc w sytuacji, która występuje w rozpatrywanej sprawie, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wszczęcie postępowania w tych sprawach następuje wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).

W myśl art. 63 § 2 k.p.a., podanie (wniosek) winno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W rozpatrywanej sprawie przepisami szczególnymi są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, które przewidują, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1.

określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1: 500 lub 1: 1 000,

2.

charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a)

określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b)

określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c)

określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast ust. 2 określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zatem mapy dołączane przez strony do wniosku o ustalenie warunków zabudowy muszą obejmować na tyle duży teren, by możliwe było wrysowanie obszaru analizowanego według wyżej opisanych zasad.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W rozpatrywanej sprawie podanie Spółki nie spełniało wymogów formalnych określonych cyt. wyżej przepisami. Przede wszystkim wniosek został podpisany tylko przez jedną osobę (k. 30) i nie wiadomo przez kogo (podpis jest nieczytelny). Zgodnie z zapisami znajdującego się w aktach sprawy odpisu z rejestru przedsiębiorstw w Krajowym Rejestrze Sądowym, do reprezentowania Spółki uprawnieni są dwaj członkowie Zarządu działający łącznie lub jeden członek Zarządu działający łącznie z prokurentem (k. 47). Nie wiadomo jaka mapa została załączona do wniosku. W aktach znajduje się wiele map, ale nie są to mapy, o których mowa wyżej. Dotyczy to również mapy stanowiącej załącznik do analizy tekstowej. Nie spełniony jest warunek z punktu 2) lit. b) omawianego artykułu, albowiem brak przedstawienia w formie graficznej gabarytów projektowanego obiektu. Nie wiadomo jaka ma być wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, więcej nie wiadomo nawet ile budynków ma stanowić planowany zespół. Tylko z rysunku na mapie złożonej 3 grudnia 2008 r. (k.83) można wnioskować, że chodzi o dwa budynki. Mimo to Organ I instancji nie wezwał Wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. Prowadził zatem postępowanie w oparciu o niekompletny wniosek, co było niedopuszczalne. Dalej wyjaśniono, że skoro Organ I instancji uznał, iż wniosek Spółki spowodował wszczęcie postępowania, prowadził je i wydał decyzję, obecnie nie jest już możliwe wezwanie do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.); postępowanie musi zostać zakończone wydaniem decyzji.

W toku postępowania na mapie niewiadomego pochodzenia ustalono granice obszaru analizowanego (k. 141). Analiza w formie graficznej - co do zasady - nie budzi większych zastrzeżeń. Na mapie nie ma działki o nr ewid. (...), stanowiącej własność Gminy, przez którą miałby prowadzić dojazd do działek objętych wnioskiem (według wniosku, analizy tekstowej i decyzji). Działka, która ten dostęp mogłaby zapewnić oznaczona jest jako (...).

Analiza w formie graficznej nie została dołączona do decyzji i nie została podpisana przez Burmistrza ani przez osobę upoważnioną do działania w jego imieniu.

Analiza w formie tekstowej budzi wątpliwości (k. 145 - 142). W analizie stwierdza się dostęp do drogi publicznej przez działkę (...); na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy, jest tylko działka (...). Brak również dokumentu wskazującego na prawo do korzystania z tej działki. W aktach jest co prawda pismo z Gminy (k. 4) o możliwości ustanowienia służebności ale nie ma żadnej kontynuacji. Analiza tekstowa, podobnie jak graficzna, nie została podpisana przez Burmistrza ani przez osobę upoważnioną do działania w jego imieniu. Nie stanowi również załącznika do decyzji.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Według ust. 2, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 3 przewidziano, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Z przedstawionych wyżej ustaleń wynika, że zacytowany przepis § 9 rozporządzenia został naruszony. Nadto jak wskazało Kolegium - załączniki do decyzji nie zostały podpisane przez osobę, która podpisała decyzję, a powinny, co wynika z cyt. wyżej § 3 rozporządzenia, w myśl którego obszar analizowany jest wyznaczany i analiza jest przeprowadzana przez organ właściwy do załatwienia sprawy.

Sama decyzja narusza przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i jest nieprecyzyjna, ponieważ mowa w niej o zespole budynków, nie wskazując z jakich elementów ten zespół ma się składać, nie wskazano nawet ilości mieszkań. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla obiektu budowlanego. Jeżeli ma ich być więcej, należy ustalić warunki osobno dla każdego obiektu; można to uczynić w jednej decyzji. Błędnie określono wysokość budynków. Uzasadnienie decyzji jest bardzo ogólnikowe, nie wskazuje żadnych konkretów. Gdyby Organ I instancji uczynił załącznikami do niej analizę tekstową i graficzną braki te nie byłyby tak rażące.

Z dokonanych w toku postępowania odwoławczego ustaleń wynika, że w sprawie z wniosku A Sp. z o.o. toczy się odrębne postępowanie o warunki zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje planowanego przedsięwzięcia. W aktach brak ustalenia, czy A Sp. z o.o. legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Jeżeli decyzja taka jest faktycznie potrzebna, winna zostać wydana przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe uchybienia podano, że wydanie nowej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez inwestora firmę A sp. z o.o. w P. z wnioskiem o jej uchylenie w całości.

Skarżący zarzucił,że SKO bezpodstawnie rozpoznało odwołanie Z.K. w sytuacji gdy nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu podano,że odwołujący jest właścicielem działki o numerze ewid. (...)stanowiącej drogę asfaltową.Na terenie tej działki nie istnieją żadne zabudowania, odwołujący tam nie mieszka, a z drogi stanowiącej jego własność inwestor nie zamierza korzystać. Dostęp do planowanych zabudowań odbywać się będzie poza drogą odwołującego. Na poparcie twierdzenia że odwołujący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżący przywołał kilka orzeczeń sądowych: wyrok NSA z 28 września 2006 r. II OSK 726/06, wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r. OSK 1959/06 i wyrok WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2008 r. II SA/Gd 116/07.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jest w pełni uzasadniona.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej p.p.s.a.). Działając przy tym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Co do zasady o ładzie przestrzennym na danym obszarze decydować powinien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy. Jedynie w razie braku planu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na wniosek zainteresowanego podmiotu wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych.

Odnosząc się do przedstawionego jedynego zarzutu skargi,że właściciel działki o numerze (...)-Z. K. nie jest stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy Sąd uznał za nietrafny.

Z ustaleń stanu faktycznego wynika,że działka nr (...) graniczy z działkami na których inwestor zamierza przeprowadzić swoją inwestycje Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Funkcje zabudowy tego terenu i jego zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie i zagospodarowaniu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozbieżności w orzecznictwie ograniczają się do odpowiedzi na pytanie czy działkami sąsiednimi (których właściciele są stronami postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy) są wszystkie działki położone w granicach analizowanego obszaru czy tylko niektóre z nich.

W orzecznictwie można spotkać się zarówno z poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru (por wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/0, wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., II OSK 1449/07, wyrok WSA z dnia 25 marca 2008 r., II SA/Kr 38/08, wyrok WSA z 21 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2289/07, wyrok WSA z 19 lutego 2008 r., II SA/Wr 597/07, wyrok WSA z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04), jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) działki dalej położonej wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA 17 lipca 2008 r., II SA/Gd 322/08, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08, wyrok WSA z 24 marca 2006 r., II SA/Ke 536/05). Żaden z tych i wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych nie kwestionuje jednak bardziej generalnej reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy przysługuje właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora.W szczególności wskazane przez skarżącego w skardze orzeczenia sądów nie dają podstawy do przyjęcia tezy o braku przymiotu strony dla właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Okoliczność,że działka sąsiednia jest drogą, z której inwestor nie zamierza korzystać nie wyklucza,że jej właściciel jest żywotnie zainteresowany zamierzeniem inwestycyjnym. Ten interes faktyczny właściciela działki nr (...) chroniony jest przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony prawa własności tej. Art. 140 i 222 kodeksu cywilnego. To właśnie uprawnienia wynikające z tych powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego dowodzą o posiadaniu przez odwołującego interesu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd doszedł do przekonania,że decyzja kasacyjna organu odwoławczego w sposób zasadny uchyliła decyzję organu pierwszej instancji i w sposób należyty uzasadniła oraz wskazała jakie uchybienia należy wyeliminować. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Uzupełniająco należałoby wskazać,że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wniosek Przedsiębiorstwa A o ustalenie warunków zabudowy z 7 listopada 2008 r.Wniosek ten był uzupełniany i poprawiany w dniu 19.11.2008 i 24.11.2008.Ostatecznie jednak pomimo tychże zmian wniosek nie spełnia wymagań art. 52ust. 2 pkt 1, 2,pkt.a,b,c.Wszystkie braki i uchybienia prawidłowo wskazano w uzasadnieniu SKO. Jest to ważne także i dlatego ponieważ z wniosku tego samego podmiotu wszczęte było postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy na tym samym terenie, a Sąd wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie II SA/PO 262/08 uchylił decyzję Burmistrza Miasta Gminy S. z 9.08.2007 nr (...) r. znak (...)i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Sposób zakończenia tego wcześniejszego postępowania nie jest znany.

Reasumując, ponownie rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ pierwszej instancji musi zrealizować wytyczne organu odwoławczego co do zakresu i sposobu przeprowadzenia analizy, a swoją decyzje w sposób wyczerpujący uzasadnić. Należy baczyć na to, aby decyzja i załączniki do decyzji były wzajemnie spójne. Jest to konieczne ponieważ załącznik do decyzji jest jej integralną częścią, a zatem musi zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis,gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Vide wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r. II OSK 200/06.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja kasacyjna znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa wobec czego Sąd uznał,że skarga jest nieuzasadniona i na zasadzie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.