II SA/Po 914/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1584712

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. II SA/Po 914/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Edyta Podrazik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. K.i R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia... 2014 r. Nr.. w przedmiocie uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych warunków zabudowy; oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 10 października 2013 r., znak:.., Burmistrz Gminy K. zwrócił się do Starosty P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotowy projekt decyzji dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie dz. o nr... w miejscowości W., gm. K.

Uzasadniając wniosek Burmistrz Gminy K. wskazał, że w 2008 r. właściciel działki nr... o pow. 0,33 0 ha we wsi W., zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskał na gruncie III klasy decyzję Burmistrza Gminy K. o warunkach zabudowy nr..., gdzie cały obszar działki nr... uzyskał możliwość zagospodarowania na inne cele niż rolnicze. Decyzja została wydana po uzyskaniu pozytywnej opinii Starosty P. nr.... Na podstawie uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy została wydana decyzja Burmistrza Gminy K. nr..., zatwierdzająca podział działki nr... na 3 działki, między innymi wydzielając działkę nr... o pow. 0,1196 ha. Zdaniem wnioskującergo Burmistrza Gminy K., z dniem wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowy obszar przestał pełnić funkcję nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.).

Starosta P. postanowieniem nr... z dnia... 2012 r., wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 121 z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administarcyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z, dalej k.p.a.) odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Burmistrza Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie dz. o nr... w miejscowości W., gm. K. Starosta wskazał, że zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków, na działce o nr ewid.... występują grunty klasy Rlllb, które podlegają ochronie. Z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na gruntach klasy Rlllb. Starosta nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza Gminy K. Zdaniem organu z interpretacji art. 92 ust. 2 u.g.n. wynika, że zastrzeżenie dot. wydanej decyzji o warunkach zabudowy odnosi się jedynie do wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych, nieużytków i dróg, jeżeli ustalone zostały dla nich warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast grunty, które w katastrze nieruchomości wykazane zostały jako użytki rolne, nadal pozostają gruntami rolnymi w rozumieniu u.g.n. i podlegają uzgodnieniu ze Starostą w zakresie ich ochrony.

Wskazano dalej, iz zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych lub leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Przeznaczenia takiego należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Z przedstawionych regulacji wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu (zmiana przeznaczenia terenu) następuje przez uchwalenie planu miejscowego, a przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie sposobów i warunków zagospodarowania, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Starosta powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r. II OSK 113/08. W przypadku, gdy nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o przyszłym przeznaczeniu i wykorzystaniu gruntów decyduje wola właściciela, którego konstytucyjne prawo własności ograniczać mogą przepisy ustaw, a w tym przypadku ustaw tworzących generalny porządek planistyczny. Obszar planowanej inwestycji w nieobowiązującym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy K. nr... z dnia... 1992 r. ujęty był jako tereny rolne i nie uzyskał zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi na inne niż rolnicze przeznaczenie. W związku z występowaniem na przedmiotowym terenie użytków rolnych klasy RIIIIb oraz nierolniczym charakterze inwestycji, nie jest możliwe uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji, a realizacja inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na nierolniczy, wydanej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli P. K. i R. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu odwołano się do zasady niedziałania prawa wstecz oraz działania na korzyść obywatela przy braku przepisów przejściowych. Powołano wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygnatura: II SA/Po 404/13, w którym Sąd uznał, że w przypadku, gdy dla konkretnej nieruchomości ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to takie nowe ustalenia są dla organów wiążące, a jednocześnie nieruchomości takich nie można uznawać za wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 u.g.n.

Składający zażalenie zarzucili, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że zastrzeżenie dotyczące uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się jedynie do wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych, nieużytków i dróg, jeżeli zostały ustalone dla nich warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie także błędne przyjęcie, że o charakterze gruntu rolnego przesądza wskazanie w katastrze nieruchomości. Zarzucili ponadto naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne zastosowanie go w brzmieniu obowiązującym po 26 maja 2013 r., a tym samym niewzięcie pod uwagę skutków jego zastosowania wobec pozbawienia ich możliwości zagospodarowania działki; naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a., tj. zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego polegającą na braku odniesienia się w wydanym postanowieniu do braku przepisów przejściowych związanych z wejściem w życie w dniu 26 maja 2013 r. nowelizacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, tj. zasady zaufania do państwa i prawa oraz wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych skutkujące nieuprawnionym ograniczeniem korzystania z naszego prawa własności w sposób określony wart. 140 k.c.

W ocenie Skarżących działka nr..., zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nie jest nieruchomością rolną, lecz należy ją traktować jako nieruchomość przeznaczoną na cele zabudowy mieszkaniowej. Wydzielenie działek, w tym działki nr..., na podstawie prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział działki nr..., spowodowało nieodwracalne skutki prawne, takie jak nabycie przez skarżących działki... w dobrej wierze, zgodnie ze znanym im stanem prawnym. Składający zażalenie wskazali, że w dniu 26 maja 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w wyniku której wszystkie grunty III klasy na terenach wiejskich podlegają ochronie i zmienić ich przeznaczenie można wyłącznie za pomocą planu zagospodarowania po uzyskaniu zgody właściwego ministra. Ustawa weszła w życie bezwarunkowo bez przepisów przejściowych. W wydanym przez Starostę P. postanowieniu brak jest odniesienia co do faktu braku przepisów intertemporalnych oraz błędnie zastosowano przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym po 26 maja 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia... 2014 r. Nr.. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. z dnia... 2013 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503) zmieniono art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. W powołanej ustawie nowelizującej nie zawarto przepisów dotyczących jej wejścia w życie. Kolegium wskazało na stanowisko w zakresie obowiązywania przepisów starych i nowych oraz problematyki przepisów przejściowych zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., o sygn. I OPS 1/06 (publ. CBOSA). Podniesiono, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Stanowisko to wynika z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, (patrz wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06, publ. Lex nr 342503 i z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 943/05, publ. Lex nr 265749). Cytując obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu sygn. akt. IV SA/Po 44/14 z dnia 12 marca 2014 r. oraz odwołując się do uchwały NSA z dnia 20października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10 i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - (OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40) Kolegium wskazało, że w wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa. Naruszenie tej prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych. Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w ww. wyroku. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, nie ma wątpliwości jakie prawo powinno być zastosowane, ponieważ wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 11 września 2013 r., zatem w czasie obowiązywania art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w jego nowym brzmieniu.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei według art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli grunty te położone są poza granicami administracyjnymi miasta i stanowią użytki rolne klas I-III (art. 7 ust. 1-2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Przepis ten, z mocy art. 50 ust. 1 ustawy, stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sytuacje, w jakich jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze określa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestycja, której cel jest nierolniczy, dotyczy gruntów rolnych klasy III. Działka nr... o pow. 0,1196 ha obejmuje grunty rolne klasy RIIIb. Na zmianę przeznaczenia konieczne jest zatem uzyskanie zgody właściwego ministra, a ta może nastąpić tylko w procesie uchwalania planu miejscowego. Kolegium uznało, że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, dlaczego odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Jego uzasadnienie w tym zakresie Kolegium uznaje za spójne i zgodne z prawem. Ponadto organ I instancji ustalił, że ww. obszar gruntów rolnych nie był objęty zgodą na wyłączenie z produkcji rolnej w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana działka w nieobowiązującym już Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. Nr.. z dnia... 1992 r. była ujęta jako tereny rolne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 2 u.g.n. Kolegium wskazało, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia przeznaczenia gruntu, zaś fakt, że dla działki nr..., z której wydzielono działkę o nr..., wydano w roku 2008 decyzję o warunkach zabudowy nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Decyzja Burmistrza Gminy K. o warunkach zabudowy nr..., gdzie cały obszar działki nr... uzyskał możliwość zagospodarowania na inne cele niż rolnicze, podjęta była w innym postępowaniu, zaś wydanie takiej decyzji nie zmienia przeznaczenia gruntu. Wynika to faktu, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wielokrotnie dla tego samego terenu, dla różnych inwestycji i na rzecz różnych podmiotów, przesądzając o możliwości realizacji danej inwestycji na danym terenie. Zgodnie z art. 63 u.p.z.p. decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że inwestycja faktycznie może być realizowana, zaś pozostałe decyzje o warunkach zabudowy podlegają wtedy wygaśnięciu na podstawie art. 65 ust. 1 punkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów naruszenie art. 2 Konstytucji w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, Kolegium uznało je za bezzasadne. Odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie można bowiem uznać za naruszającą art. 2 Konstytucji, czy art. 140 k.c., jeśli odmowa uzgodnienia wynika z jasno brzmiącego obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności. Ochrona własności (lub innego prawa do terenu, którym dysponuje wnioskodawca) i wynikającego z niego prawa zabudowy jest jednym z obowiązków organu stosującego prawa (art. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wykonywanie prawa własności podlega jednak ograniczeniom ustawowym, w tym również wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

P. K. oraz R. B. w dniu 8 lipca 2014 r. wnieśli skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia... 2014 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu, co w stosunku skarżącego R. B. Sąd ustalił w oparciu o nadesłane do akt sądowych zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia przez tego skarżącego w dniu 9 czerwca 2014 r. (k. nr 18 akt sądowych).

Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opierając się na przedstawionych w skardze zarzutach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi ponownie powtórzono zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżący podkreślili, że wydzielenie działek, w tym działki nr..., na podstawie prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział działki nr..., spowodowało nieodwracalne skutki prawne, takie jak nabycie przez skarżących działki nr... w dobrej wierze, zgodnie ze znanym im stanem prawnym. Decyzje podziałowa oraz o warunkach zabudowy mają zasadnicze znaczenie co do oceny skutków, jakie wywołały. Zastosowana przez organy obu instancji wykładnia przepisów zamyka skarżącym drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji lakonicznie odniósł się do kwestii naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. Kwestia ta ma istotne znaczenie w kontekście zasady praw nabytych, które powinny zostać uwzględnione. Wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy nie wynika z chęci wprowadzenia nowego czy innego sposobu zagospodarowania, lecz z potrzeby uszczegółowienia zapisów dotyczących parametrów planowanej zabudowy oraz z potrzeby usankcjonowania dokonanego podziału. Ustalona w wydanej poprzednio decyzji o warunkach zabudowy możliwość zagospodarowania działki na cele zabudowy mieszkaniowej pozostaje bez zmian. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Po 404/13 podniesiono, iż przy ponownym uzgadnianiu tego samego obszaru, a obszar działki nr... wchodzi w skład działki nr... przed podziałem, Starosta powinien uzgodnić projekt decyzji na korzyść wnioskodawcy ze względu na już raz wydane pozytywne uzgodnienie - mając na uwadze zasadę niedziałania prawa wstecz. Skarżący podkreślili, że podział działki w wyniku decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie uzgodnienia Starosty P. nastąpił przed zmianą ustawy. Niepodejmowanie przez ustawodawcę kwestii intertemporalnych w ustawach nowelizujących nie może nieść za sobą negatywnych konsekwencji dla obywatela.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, dodatkowo wyjaśniając, że w sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, a wydając rozstrzygniecie zastosowano się do zasad wynikających z przepisów art. 7-9 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego było więc dokonanie oceny, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu tego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadmnistracyjnej jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie, wydane przez Starostę P., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 10 października 2013 r., znak:.., Burmistrz Gminy K. przedstawił Staroście P. projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczący przedmiotowej inwestycji (wraz z częścią graficzną decyzji oraz analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu) do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że objęta wnioskiem inwestorów o ustalenie warunków zabudowy z dnia 11 września 2013 r. działka nr..., obręb W. gm. K. o powierzchni 0,1196 ha, stanowi grunt rolny klasy RIIIb. Skarżący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej działki złożyli po dniu 26 maja 2013 r., kiedy to doszło do zmiany stanu prawnego w zakresie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyniku tej zmiany ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na ich obszar, a nie tak jak w poprzednim stanie prawnym, tylko dla gruntów rolnych tejże klasy o powierzchni powyżej 0,5 ha.

Decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie uzgodnieniowe, wszczynane na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą organu uzgadniającego jest jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej - o ustalenie warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie postanowienie uzgodnieniowe wydał organ właściwy (art. 5 ust. 1).

Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania takich gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Na etapie postępowania uzgodnieniowego rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Skarżący wywodzą, iż organ uzgadniający powinien mieć na uwadze fakt wcześniejszego pozytywnego uzgodnienia dla obszaru działki nr..., z której później wydzielono m.in. działkę nr... (postanowienie Starosty P. z dnia...2008 r. Nr.. - k. nr 9 akt I instancji). Zdaniem skarżących organ w tej sytuacji nie może odmówić uzgodnienia dla działki wydzielonej z działki nr.... Skarżący wywodzą również, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr... w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia... 2008 r. Nr.. - k. nr 10-12 akt I instancji) spowodowało, że działka nr... utraciła rolniczy charakter, zatem zbędnym jest ponowne uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy dla podobnej inwestycji, przewidzianej do realizacji na wyodrębnionej części działki nr.... Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, w realiach kontrolowanej obecnie sprawy stanowiska tego nie podziela. Podkreślenia bowiem wymaga, że kontroli Sądu poddane zostało postanowienie uzgodnieniowe, a nie pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, jakiej w tym przypadku nie wydano, choć Burmistrz Gminy K., jak wynika z uzasadnienia jego wniosku, stoi na stanowisku, że w istocie doszło już do zmiany przeznaczenia działki nr... na cele nierolnicze. W rozpatrywanym przypadku kontrola Sądu obejmuje ocenę, czy postanowienie uzgodnieniowe wydane zostało zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego podjęcia, jak również, czy odmawiając uzgodnienia organy administracji rozważyły słuszny interes strony - tak w aspekcie norm konstytucyjnie chronionych, jak i zasad ogolonych k.p.a oraz zasady praw nabytych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż obszar planowanej inwestycji w nieobowiązującym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy K.... z dnia... 1992 r. ujęty był jako tereny rolne i nie uzyskał zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi na inne niż rolnicze przeznaczenie. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działka nr... nadal stanowi rolę klasy RIIIb. Kwalifikacji tej nie zmieniło wydanie decyzji z dnia... 2008 r. Nr.., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr.... Uzgodnienie, jakie uzyskano na potrzeby postępowania zakończonego powyższą decyzją, wydane zostało z uwzględnieniem treści przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. Nie można zatem uznać, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżących rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia nowej decyzji o warunkach zabudowy. Na mocy decyzji o warunkach zabudowy skarżący nie nabyli prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. Stan prawny uległ bowiem zmianie. Dodatkowo wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie była skierowana do skarżących, wnioskodawcą był bowiem inny podmiot. Ponadto, w ewidencji gruntów działka nr... figuruje jako rola, co należało mieć na uwadze decydując się na zakup tej nieruchomości.

W dniu wszczęcia z wniosku skarżących postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr..., obowiązywał (i nadal obowiązuje) znowelizowany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503) przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - niezależnie od powierzchni projektowanej do takiej zmiany. Wskazana nowelizacja weszła w życie od 26 maja 2013 r. i obowiązywała w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w związku z brakiem przepisów przejściowych w każdym przypadku należy uwzględniać stan prawny aktualny w chwili wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd również miał na uwadze, że ustawa zmieniająca z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera przepisów przejściowych. W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). "Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (za: P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1 - z uzasadnienia ww. uchwały)". Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej uznawane jest za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. O zasadzie bezpośredniego stosowania nowego prawa wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny m.in. w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 26/09 oraz w wyroku z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08. Za stosowaniem nowego prawa przemawia ogólna zasady prawa intertemporalnego, dająca - w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ustawie nowej.

Na etapie postępowania uzgodnieniowego w niniejszej sprawie obowiązywał już art. 7 ust. 2 pkt 1 w nowym brzmieniu. Za stosowaniem go w takim brzmieniu przemawia również interes publiczny, jakim jest zapobieganie degradacji gruntów rolnych. Nie można mu przeciwstawić indywidualnego interesu skarżących, którzy działkę nr... nabyli już po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji. Należy mieć na względzie, że w sprawie nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Strona skarżąca nie może się też powoływać na ochronę praw nabytych, ponieważ ustalenie warunków zabudowy dotyczy przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji.

Należy też mieć na uwadze, na co wskazywał organ odwoławczy, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan faktyczny sprawy i stan prawny z daty orzekania. Obowiązek ten wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z przepisów przejściowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, dostępny w CBOSA, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Kolegium, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia przeznaczenia gruntu, zaś fakt, że dla działki nr..., z której wydzielono działkę o nr..., wydano w roku 2008 decyzję o warunkach zabudowy, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Obecnie zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III następuje tylko w procedurze sporządzania planu miejscowego. Decyzja Burmistrza Gminy K. o warunkach zabudowy nr..., gdzie cały obszar działki nr... uzyskał możliwość zagospodarowania na inne cele niż rolnicze, podjęta była w innym postępowaniu, zaś wydanie takiej decyzji nie zmienia przeznaczenia gruntu. Wynika to faktu, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wielokrotnie dla tego samego terenu, dla różnych inwestycji, i na rzecz różnych podmiotów, przesądzając o możliwości realizacji danej inwestycji na danym terenie. Zgodnie z art. 63 ustawy decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że inwestycja faktycznie może być realizowana, przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany jest załączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest bowiem samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej wyżej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone.

Również z przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n. nie można wywodzić braku możliwości uznania działki nr... za nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne i leśne. Kolegium prawidłowo wskazało, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Tym niemniej Sąd wskazuje, iż zawarte w tym przepisie wyłączenie dotyczy wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych, nieużytków i dróg, dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku, gdy nieruchomości wykazane są w katastrze nieruchomości jako użytki rolne (tak jak działka nr...), w świetle art. 92 ust. 2 u.g.n. uznawane mają być za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w nowym brzmieniu. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony i nie był kwestionowany przez skarżących. Kierując się zasadą praworządności organy orzekały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Trudno zarzucić organowi uzgadniającemu naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej skoro projekt decyzji do uzgodnienia został mu przedłożony po dniu 26 marca 2013 r., a postanowienie zostało wydane przez organ uzgodnieniowy na podstawie przepisów prawa obowiązujących po tej dacie. Organ odwoławczy zatem prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie mógł podzielić stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze wyroku z dnia 07/07.2011 r., sygn. akt II SA/Po 533/10, które wyrażone zostało w innym stanie prawnym i faktycznym.

Marginalnie już Sąd tylko wskazuje, iż zaawansowane są prace nad nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie istotnym dla skarżących. Szczegółowych informacji można w tym zakresie uzyskać na stronach internetowych Kancelarii Sejmu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.