Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2016139

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 3 grudnia 2015 r.
II SA/Po 848/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga.

Sędziowie WSA: Elwira Brychcy, Izabela Paluszyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 3/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę J. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) i zasądził zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając wyrok Sąd napisał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej jako PINB, organ I instancji) ww. decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące legalności zabudowy zlokalizowanej na działce (...), należącej do M. M. (dalej jako Właścicielka) w związku z niestwierdzeniem samowoli budowlanej. Postępowanie dotyczące legalności przedmiotowej budowy zostało wszczęte na wniosek J. G. (dalej jako Wnioskodawca, Skarżący). W toku postępowania ustalono, że na terenie działki nr (...) zlokalizowany jest budynek byłej (...), powstały w 1977 r. i użytkowany jako (...) wraz z częścią garażowo-gospodarczą; obecnie jest on nieużytkowany w części głównej. Obiekt ten został zrealizowany przez ówczesnego właściciela nieruchomości - S. L. Budynek składa się z części zasadniczej na rzucie prostokąta o wym. ok. 261,66 m x 5,86 m i istniejącej od strony północnej części gospodarczo-garażowej o wym. 5,80 m x 5,22 m. Wysokość (...) w najwyższy punkcie wynosi 3,45 m, średnia wysokość części gospodarczo-garażowej - 2,60 m. Jest to budynek parterowy o konstrukcji murowanej, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie wapiennej. Stropodach jednospadowy, płaski z prefabrykowanych płyt kanałowych o układzie konstrukcyjnym podłużnym. Krycie dachu wykonano papą na warstwie spadkowej z żużla. Spadek dachu z części garażowej w kierunku zachodnim, a z budynku głównego - w kierunku wschodnim. Stolarka okienna i drzwiowa drewniana, bramy drewniane, posadzka utwardzona betonem. Budynek od strony zachodniej i południowej zlokalizowany w granicy z działkami nr (...) i (...) oraz styka się w narożniku działki z działką nr (...), przy czym część garażowa oddalona jest od granicy o 0,4 m. Od strony wschodniej budynek usytuowany jest w odległości ok. 3,5 m od granicy z działką nr (...), na której znajduje się budynek produkcyjny w odległości od ok. 7,18 m do 7,3 m od budynku (...). Zbliżenie do wymienionej granicy jest wynikiem wtórnego podziału działki, dokonanego już po powstaniu budynku. Organ I instancji ustalił, że obecny właściciel nieruchomości nie posiada archiwalnej dokumentacji projektowej ani pozwolenia na budowę, mimo obowiązku posiadania takowych dokumentów wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Właścicielka dysponuje jedynie kserokopią strony tytułowej dziennika budowy nr 1 z pieczęciami urzędowymi, dotyczącego budowy pieczarkarni przez poprzedniego właściciela na podstawie pozwolenia na budowę nr (...) z dnia (...) kwietnia 1977 r. W tej sytuacji organ I instancji zwrócił się do Starosty (...), Gminy (...) oraz Wojewody Wielkopolskiego o udzielenie informacji, czy zachowały się dokumenty lub odpowiednie rejestry, związane z powyższym pozwoleniem na budowę i zakończeniem budowy rozważanego budynku. Adresaci powyższego wezwania wskazali jednak na brak takich rejestrów i dokumentacji z okresu budowy omawianego obiektu budowlanego. Brak dokumentu pozwolenia na budowę w zbiorach archiwalnych nie może być jednak automatycznie traktowany jako brak decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych przed kilkudziesięcioma laty. Konsekwentnie zatem organ I instancji uznał, że kserokopia pierwszej strony dokumentu urzędowego, jakim jest dziennik budowy, stanowi dowód, że przedmiotowy budynek powstał w oparciu o pozwoleniu na budowę i nie ma podstaw do uznania go za samowolę budowlaną. Nie stwierdzono przy tym, aby omawiane zabudowania stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa życia, zdrowia lub zmienia zarówno z uwagi na stan techniczny, jak i na lokalizację. Nie stwierdzono również by wspomniany obiekt budowlany został zrealizowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych; tym bardziej, że do niedawna nikt nie kwestionował faktu powstania tego budynku.

Rozpoznając odwołanie Wnioskodawcy ww. decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące legalności zabudowy zlokalizowanej na działce nr (...). WWINB podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 1 lipca 2013 r. był natomiast wyłącznie brak wyraźnego wskazania w sentencji tego rozstrzygnięcia, że postępowanie zostało umorzone w całości.

Uzasadniając uchylenie obu ww. decyzji WSA w Poznaniu zaznaczył, że to Wnioskodawca pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r. zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli legalności budynków położonych na działce nr (...). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się przedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza z kolei, że nie ma przedmiotu w postaci praw i obowiązków stron, które miałyby być skonkretyzowane w toku postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że z tej perspektywy kluczową rolę w rozpatrywanej sprawie odgrywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.), gdyż to one mogły stanowić podstawę konkretyzacji praw i obowiązków właściciela działki nr (...). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jak wynika z kolei z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy lub ich części, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zainicjowanie postępowania naprawczego z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wymaga zatem najpierw wykazania, że dany obiekt budowlany został wzniesiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności niezgodnie z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy administracji publicznej stwierdziły w tej mierze, że kserokopia dziennika budowy uprawdopodobnia fakt wydania stosownego pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego nie został w tym zakresie przeprowadzony żaden przeciwdowód, a samo istnienie spornej zabudowy na działce nr (...) aż do chwili obecnej nie było kwestionowane.

Nie negując co do zasady powyższego stanowiska WSA podkreślił, że konkluzja organów administracji publicznej jest przedwczesna. Sąd zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały w sposób dostatecznie wnikliwy charakteru kwestionowanej przez skarżącego zabudowy na działce nr (...). W świetle materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy może bowiem powstać pytanie, czy wspomniana zabudowa obejmuje jeden czy dwa obiekty budowlane. Z protokołu kontroli z dnia (...) maja 2013 r. wynika, że omawiana zabudowa składa się z części zasadniczej, stanowiącej nieużytkowaną obecnie (...), oraz części garażowo-gospodarczej (k. 10 akt adm. organu I instancji). Część garażowo-gospodarcza nie stanowi jednak prostej kontynuacji części zasadniczej. Każdy z tych elementów ma inne wymiary i to w sposób przekładający się na różnicę w ich bryłach (przednia i tylna ściana części garażowo-gospodarczej jest cofnięta względem przedniej i tylnej ściany części zasadniczej). Poza tym każda z tych części ma inny spadek dachu. Uwagi te znajdują swoje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, załączonej do protokołu kontroli z dnia (...) maja 2013 r., i w rzucie parteru tej zabudowy (k. 13 akt adm. organu I instancji). Co więcej, na mapach znajdujących się w aktach sprawa są uwidocznione dwa obiekty budowlane w miejscu opisanej zabudowy.

Sąd wskazał, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organy administracji publicznej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania. Jeżeli bowiem omawiana zabudowa na działce nr (...) składa się w istocie z dwóch obiektów budowlanych, to powstaje pytanie, czy budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany zgodnie z prawem. Wspomniana kserokopia dziennika budowy dotyczy bowiem jedynie pozwolenia na budowę (...). Tym samym w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można z góry wykluczyć potrzeby przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania legalizacyjnego w zakresie budynku garażowo-gospodarczego. Jednoznaczne przesądzenie tej kwestii wymaga jednak uprzedniego rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej, czy zabudowa na działce nr (...) stanowi jeden obiekt budowlany czy raczej dwa sąsiadujące ze sobą obiekty budowlane.

Zastrzeżenia Sądu wzbudziła także kompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Organy administracji publicznej mogły bowiem w poruszanym wyżej zakresie wezwać skarżącą do określenia daty powstania części garażowo-gospodarczej i wystąpić do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji, czy podatek od nieruchomości z działkę nr (...) płacony był od jednego obiektu budowlanego czy też od dwóch obiektów budowlanych. Podjęcie opisanych działań mogłyby się z kolei przyczynić do przełamania przedstawionych wątpliwości.

Ponadto organy nadzoru budowlanego poprzestały jedynie na odebraniu od właściciela działki nr (...) wspomnianej kserokopii dziennika budowy. Zaniechano natomiast ustalenia, czy osoba ta dysponuje innymi dokumentami w postaci projektów lub rysunków budowlanych. Nie ustalono również, dlaczego posiada ona jedynie kserokopię strony tytułowej wymienionego dziennika budowy.

Wreszcie organy nadzoru budowlanego nie uzyskały również jednoznacznego stanowiska Starosty co do dysponowania przez niego odpowiednimi dokumentami archiwalnymi. W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji pismem z dnia (...) czerwca 2013 r. Starosta wskazał enigmatycznie, że "nie posiada rejestrów o wydanych pozwoleniach na budowę z przełomu lat 70-tych i 80-tych, w których widniałby wpis o wydanym pozwoleniu na budowę budynku (...) z częścią gospodarczo-garażową" na rozważanej działce (k. 15 akt adm. organu I instancji). Takiej samej odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia 27 września 2013 r. na podobne zapytanie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przytoczone wyżej stanowisko może być jednak interpretowane na dwa sposoby, gdyż można wywodzić, że (1) Starosta w ogóle nie dysponuje wspomnianymi rejestrami albo że (2) nie dysponuje on tylko rejestrem, w którym wpisano by omawiane pozwolenie na budowę z dnia (...) kwietnia 1977 r. Sąd ocenił, że opisana niejasność ma istotne znaczenie w świetle całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Sąd przychylił się - co do zasady - do stanowiska organów nadzoru budowlanego, w świetle którego wspomniana kserokopia strony tytułowej dziennika budowy, wydanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) kwietnia 1977 r. może stanowić dowód na okoliczność, że takie pozwolenie zostało rzeczywiście wydane. Zgodnie z § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 z późn. zm.), dziennik budowy wydawany był przez właściwy organ za zwrotem kosztów. Oznacza to, że wydanie takiego dokumentu następowało po wstępnej weryfikacji przez właściwy organ administracji publicznej, co z kolei uprawdopodabnia fakt wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę Ponadto, zgodnie z § 34 ust. 2 powołanego rozporządzenia, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, należącego do jednostki gospodarki uspołecznionej, ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Obowiązek ten został następnie rozciągnięty w § 55 cytowanego rozporządzenia również na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, należących do osób fizycznych. Tym samym właściciel działki nr (...) miał prawny obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej dotyczącej realizacji pieczarkarni. Konkluzja ta nie uzasadnia jednak w żadnym razie wniosku, że brak wspomnianych dokumentów świadczy automatycznie o nielegalnym powstaniu danego obiektu budowlanego. Brak ten może co najwyżej rodzić negatywne konsekwencje prawne na płaszczyźnie dowodowej dla aktualnego właściciela nieruchomości lub odpowiednie sankcje karne.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd nakazał ustalenie, czy przedmiotowa zabudowa na działce nr (...) składa się z jednego czy z dwóch obiektów budowlanych, i podjęcie próby uzupełnienia materiału dowodowego przez wezwanie właściciela wymienionej działki do złożenia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących budowy (...) i części garażowo-gospodarczej, wystąpienie o stosowane informacje do organów podatkowych i ponowne zwrócenie się do Starosty o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi w kwestii archiwalnych rejestrów znajdujących się w jego dyspozycji.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. nr (...), wskazując na ar. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności budowy budynku (...), będącej częścią zabudowy, wobec której toczy się niniejsze postępowanie administracyjne. Uzasadniając napisał, że uwzględniając zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA, postanowieniem z dnia 29 października 2014 r. zobowiązał aktualną Właścicielkę do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej wraz ekspertyzą stanu technicznego budynku obecnie nieużytkowanej (...), z uwzględnieniem oceny stanu bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich. Po przedłożeniu, w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów PINB w dniu (...) grudnia 2014 r. wydał decyzję w której zobowiązał aktualną Właścicielkę do sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane podczas realizacji budowy budynku pieczarkarni, w związku z ich kwalifikacją jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Wskutek odwołania Wnioskodawcy WWINB decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. uchylił decyzję PINB z dnia (...) grudnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, ustalił, że aktualna Właścicielka posiada obecnie (została odnaleziona w toku postępowania) archiwalną dokumentację projektową z (...), której inwestorem był Jej ojciec, S. L., na której odnotowano nr pozwolenia na budowę (...) poprzedzony nr sprawy (...). Ponadto jest w posiadaniu kserokopii strony tytułowej dziennika budowy nr 1 z pieczęciami urzędowymi dot. budowy (...) przez poprzedniego właściciela, z odpowiednią adnotacją o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) kwietnia 1977 r. W archiwach Starostwa Powiatowego zachował się również rejestr wydanych pozwoleń na budowę, w którym pod numerem (...) odnotowano pozwolenie na budowę (...), której inwestorem był S. L. W rejestrze tym znajduje się adnotacja wskazująca, że (...) została oddana do użytku w październiku 1978 r. Adnotacja powyższa oznacza, że ówczesny organ przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie wniósł sprzeciwu wobec oddania do użytku wybudowanego obiektu.

PINB ocenił, w związku z powyższym, że budynek (...), będący zasadniczą częścią zabudowy działki nr (...) powstał w oparciu o pozwolenie na budowę nr (...) wydane przez (...).

Analizując archiwalną dokumentację w odniesieniu do stanu faktycznego PINB stwierdził, że istnieją niewielkie odchyłki w zakresie gabarytów obiektu - jego szerokości i wysokości, jednakże ówczesny organ zaakceptował taki stan rzeczy. Nie może być w tym przypadku mowy o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego o którym mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane z 1994 r.) ponieważ fakt oddania obiektu do użytku w październiku 1978 powoduje brak możliwości rozpatrzenia odstępstw od projektu w oparciu o aktualne przepisy. W minionym okresie, pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 3 co prawda, posłużył się pojęciem wykonywania robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach" to jednak nie sprecyzował katalogu tych odstąpień, pozostawiając każdorazowo ocenę dokonanego odstąpienia właściwemu organowi administracji publicznej, w zależności od ustaleń poczynionych w każdej konkretnej sprawie. Odnotowanie przez ówczesnego urzędnika administracji publicznej faktu oddania budynku do użytku, zakwalifikowało odstępstwo w budowie budynku pieczarkarni jako nieistotne i w związku z tym brak jest podstaw dalszego rozważania kwestii różnic stanu faktycznego względem projektu.

PINB zaznaczył, że przedłożona przez Właścicielkę w toku niniejszego postępowania ekspertyza techniczna zrealizowanego obiektu, łącznie z oceną pożarową, sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, stwarza podstawy uznania przedmiotowej zabudowy działki nr (...) jako zabudowy wypełniającej normy bezpieczeństwa.

PINB ocenił, że w związku z powyższym brak podstaw do kontynuacji niniejszego postępowania administracyjnego.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawca, zastępowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie. Pełnomocnik zaznaczył, że w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Pełnomocnik oświadczył, że Wnioskodawca nie jest zadowolony z wydanej decyzji i ocenił, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem prawa. PINB między innymi nie wyjaśnił czy na przedmiotowej działce w istocie jest jeden obiekt z dwoma częściami (główną - (...), gospodarczo-garażową), czy też dwa obiekty? Takie cechy jak: konstrukcja budynków, spadki dachów, funkcja itp. wskazują na dwa niezależne obiekty budowlane. Dalej zarzucił, że PINB nie wyjaśnił, okoliczności odnalezienia dokumentacji projektowej i postawił pytanie, czy aktualna Właścicielka ukrywała dokumentację. Nadto stwierdził, że oddanie budynku do użytku nie może być automatycznie utożsamiane z brakiem istotnych odstępstw, czy odstępstw w ogóle. Nikt nie dokonywał oceny odstępstw. Ocenił, że umorzenie postępowania w sprawie jest niezgodne z przepisami i stwierdził, że czym innym jest umorzenie postępowania, a czym innym odstąpienie od nałożenia obowiązków). Nadto stwierdził, że wątpliwości budzi brak zastrzeżeń co do spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać przedmiotowe dwa budynki, bez rozwinięcia tego zarzutu.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, odnosząc się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 3/14, że na działce nr (...) zostały wybudowane dwa odrębne budynki: pieczarkarni oraz garażowo-gospodarczy (będący przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego). Budynki te są różnej wysokości, mają również różne nachylenie dachu. Nadto analizując dokumentację techniczną, zawartą w aktach sprawy organu I instancji WWINB wysnuł jednoznaczny wniosek, że część garażowo-gospodarcza (budynek) została potraktowana jako istniejąca, nie objęta zakresem projektu. Projekt dotyczył tylko samego budynku byłej pieczarkarni, oznaczonej jako projektowana. W projekcie architektoniczno-konstrukcyjnym potraktowano zatem ww. budynki jako dwa odrębne obiekty, oddzielone od siebie. Przy czym jak również zeznał świadek - inwestor S. L., budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany wcześniej, jako magazyn materiałów budowlanych, na miejscu starego drewnianego obiektu, dopiero po tym wybudowano pieczarkarnię.

Brak jest zatem wątpliwości, iż zasadnicza część przedmiotowej zabudowy tj. budynek pieczarkarni powstał legalnie, na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę z dnia (...) kwietnia 1977 r.

WWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że fakt istnienia niewielkich odchyłek w zakresie gabarytów obiektu, jego szerokości, wysokości nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania administracyjnego, bowiem ówczesny organ zaakceptował taki stan rzeczy nie wnosząc sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podzielił także stanowisko o braku możliwości zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. oraz interpretację przepisu art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania WWINB wyjaśnił, że fakt, jak to określił Odwołujący się, ukrywania dokumentacji projektowej przez aktualną Właścicielkę pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ważnym dla przedmiotowego postępowania administracyjnego pozostaje, iż istotne dla sprawy kwestie udało się ustalić.

WWINB zaznaczył, że kontrolowana decyzja PINB dotyczyła tylko budynku pieczarkarni, natomiast w stosunku do budynku garażowo - gospodarczego organ powiatowy nadal prowadzi postępowanie. Postępowanie zostało umorzone w części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. G. (dalej jako Skarżący) zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o

1.

uchylenie zaskarżonej decyzji przez WWINB, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.);

2.

uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli,

3.

zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 1237,00 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 720 zł (3 x stawka minimalna = 50% stawki dopuszczalnej), kosztów sądowych - wpisu 500 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). Wskazał, że zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego sąd powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący zarzucił następujące naruszenia prawa, które ocenił jako rażące: art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez ich niepełne zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, art. 79 k.p.a. przez jego niezastosowanie; strona skarżąca nie została np. zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka S. L. w dniu 20 maja 2015 r.; tym samym uniemożliwiono stronie skarżącej zadawanie pytań i złożenie wyjaśnień. Nadto zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na nie dostosowaniu się PINB do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 3/14 z dnia 16 kwietnia 2014 r.

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że nie został dokładnie ustalony stan faktyczny. Organy obu instancji lapidarnie stwierdziły jedynie, że istnieją niewielkie odchyłki w zakresie gabarytów obiektu - jego szerokości i wysokości. Nie określono jednak wartości tych odchyłek. Następnie zauważył, że organy obu instancji (PINB, WWINB), wadliwie uznały, że do oceny niewątpliwych odstępstw zastosowanie mają przepisy starej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przyznał, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy Prawo budowlane, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, ale tylko w zakresie stosowania art. 48 tj. klasycznej samowoli budowlanej. Postępowania naprawcze w innym zakresie należy prowadzić w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane. Żaden z organów nie przywołał przepisu, który umożliwiałby mu zastosowanie starego Prawa budowlanego. Można sobie wyobrazić taką oto sytuację, że przedmiotowa (...) została wybudowana w oparciu o legalnie wydane pozwolenie na budowę, została nawet wybudowane zgodnie z tym pozwoleniem, a następnie Inwestor zawiadomił o oddaniu obiektu do użytku. Powyższe nie oznacza jednak, że od oddania budynku do użytkowania, a więc od 1978 r. tj. przez prawie 40 lat przedmiotowy budynek nie był rozbudowywany, nadbudowywany, przebudowywany lub remontowany. Taka sytuacja mogła mieć miejsce, gdyż stan obecny budynku różni się od tego, który został przedstawiony w dokumentacji projektowej. Ocena stanu faktycznego powinna być dokonana na dzień wydawania decyzji (tu: na dzień (...) czerwca 2015 r.). Taka ocena oczywiście nie łamie zasady, że prawo nie działa wstecz. Skoro do zawiadomienia o oddaniu budynku do użytkowania dołączono (zgodnie z art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę - to skąd odchyłki (nie wiadomo zresztą jakie i jak wielkie?). Okoliczność, że zostało przyjęte zawiadomienie o oddaniu budynku do użytkowania także wcale nie oznacza, że budynek już wówczas nie został zbudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach lub w pozwoleniu na budowę, ale fakt ten został przed organem ukryty.

Pełnomocnik podkreślił, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. (tekst jedn.: tak jak w przedmiotowej sprawie) nie stosuje się tylko art. 48 (także art. 49) Prawa budowlanego z 1994 r., ale stosuje się wszystkie pozostałe przepisy zawarte w tej ustawie.

Skoro istniejący obecnie budynek pieczarkarni odbiega gabarytami od obiektu zaprojektowanego, to rzeczą organów nadzoru budowlanego było ustalenie odstępstw i przyjęcie właściwej drogi naprawczej (art. 51 Prawa budowlanego).

Uzasadniając zarzut nie dostosowania się przez organy administracji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 3/14 z dnia 16 kwietnia 2014 r. pełnomocnik wskazał, że organy nie wezwały do przedłożenia oryginalnej dokumentacji technicznej przedmiotowej pieczarkarni, tylko poprzestały na przyjęciu kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Brak jest informacji o tym, kto potwierdził zgodność kserokopii z oryginałem. Nie wyjaśniono też, dlaczego wcześniej właściwe organy błędnie informowały, że nie posiadają jakichkolwiek informacji w przedmiotowej sprawie, w szczególności zaś stosownych orzeczeń, rejestrów, dokumentacji itp. Brak też jest jednoznacznego stanowiska organów co do tego, czy przedmiotowa pieczarkarnia powstała zgodnie z projektem, a jeśli niezgodnie, to na czym owe niezgodności polegają.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w granicach sprawy wywołanej wnioskiem Skarżącego z dnia (...) kwietnia 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: (...) kwietnia 2013 r.) o przeprowadzenie kontroli budynków i ewentualne wszczęcie postępowania dotyczącego legalności budynków znajdujących się na działce nr 1954/3, zapadł prawomocny wyrok WSA w Poznaniu, w dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 3/14. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje na ugruntowany pogląd o związaniu organu administracji i sądu ponownie rozpoznającego sprawę - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10 (CBOSA), ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego - uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). Sąd nie stwierdził żadnej z ww. okoliczności, co oznacza, że cały czas na organie administracji oraz Sądzie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w obu wyrokach sądu administracyjnego.

WSA w Poznaniu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nakazał ustalenie, czy przedmiotowa zabudowa na działce nr (...) składa się z jednego czy z dwóch obiektów budowlanych, i podjęcie próby uzupełnienia materiału dowodowego przez wezwanie właściciela wymienionej działki do złożenia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących budowy pieczarkarni i części garażowo-gospodarczej, wystąpienie o stosowne informacje do organów podatkowych i ponowne zwrócenie się do Starosty o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi w kwestii archiwalnych rejestrów znajdujących się w jego dyspozycji.

Sąd stwierdza, że organy administracji wykonały ww. wytyczne. Ustaliły, że na działce nr (...) wybudowane zostały dwa obiekty budowlane: (...) i budynek gospodarczo - garażowy. Budynki te są różnej wysokości, mają również różne nachylenia dachu. Projekt dotyczył tylko samego budynku pieczarkarni, oznaczonej jako projektowana. Budynek gospodarczo - garażowy powstał wcześniej, (...) projektowana była przy budynku gospodarczo - garażowym, potraktowanym przy projektowaniu (...) jako istniejący i nie objęty zakresem projektu pieczarkarni. Co do budynku - gospodarczego toczy się odrębne postępowanie i nie jest on przedmiotem niniejszej sprawy. Odnośnie budynku (...) organy ustaliły, że został on wybudowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę (...)., co wynika z pierwszej strony dziennika budowy ale również rejestru wydanych pozwoleń na budowę, w którym pod nr (...) odnotowano pozwolenie na budowę (...) i adnotację, iż organ przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie wniósł sprzeciwu wobec oddania do użytku wybudowanego obiektu. Tym samym doszło do przełamania wszelkich wątpliwości co do istnienia dwóch budynków oraz wybudowania obiektu pieczarkarni w oparciu o pozwolenie na budowę. Oparcie ustaleń również na kserokopii strony tytułowej dziennika budowy uznane zostało za uzasadnione w wyroku WSA w Poznaniu z sprawie II SA/Po 3/14. który stwierdził, że "zgodnie z § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 z późn. zm.), dziennik budowy wydawany był przez właściwy organ za zwrotem kosztów. Oznacza to, że wydanie takiego dokumentu następowało po wstępnej weryfikacji przez właściwy organ administracji publicznej, co z kolei uprawdopodabnia fakt wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę z dnia (...). Ponadto, zgodnie z § 34 ust. 2 powołanego rozporządzenia, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, należącego do jednostki gospodarki uspołecznionej, ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Obowiązek ten został następnie rozciągnięty w § 55 cytowanego rozporządzenia również na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, należących do osób fizycznych. Tym samym właściciel działki nr (...) miał prawny obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej dotyczącej realizacji pieczarkarni. Konkluzja ta nie uzasadnia jednak w żadnym razie wniosku, że brak wspomnianych dokumentów świadczy automatycznie o nielegalnym powstaniu danego obiektu budowlanego. Brak ten może co najwyżej rodzić negatywne konsekwencje prawne na płaszczyźnie dowodowej dla aktualnego właściciela nieruchomości lub odpowiednie sankcje karne"

Organ w toku postępowania ustalał osoby, które mogły posiadać wiedze na temat daty powstania budynków, istnienia pozwolenia na budowę. Z uwagi na upływ czasu osoby zeznające nie posiadały wiedzy na te temat. Starosta (...) podał, że w archiwum Starostwa nie zachowały się żadne dokumenty oraz rejestry związane z pozwoleniem na budowę i zakończeniem budowy przedmiotowego budynku. Po ponownym zapytaniu pismem z dnia (...) marca 2015 r. wyjaśnił, że podczas prac remontowych i porządkowych znaleziono rejestr wydanych pozwoleń na budowę miasta (...), gdzie pod nr (...) widnieje wpis o wydanym pozwoleniu na budowę przedmiotowej (...) i dołączył kserokopie rejestru w tym zakresie. Urząd Miejski w (...) pismem z dnia (...) października 2014 r. wyjaśnił, że podatek od nieruchomości położonej w (...), od budynków gospodarczych w okresie od 2004 do 2008 r. był naliczany od powierzchni użytkowej budynku gospodarczego - 140 m2. decyzja była wystawiana na S. L. Od (...) 2008 r. podatnikiem od budynków gospodarczych o powierzchni użytkowej 142,95 m2 jest M. M. W toku postępowania w wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ M. M. złożyła dokumentacje techniczną w sprawie inwentaryzacji budynku gospodarczego dawnej pieczarkarni wraz z ekspertyzą stanu technicznego budynku. Przesłuchany S. L. (...) września 2014 r. podał, że dokumentacja związana z budową spornych budynków zaginęła w trakcie porządkowania dokumentów po przekazaniu nieruchomości córce. Następnie (...) maja 2015 r. zeznał, że odnalazł zaginiony projekt budowlany, który dołączył w kserokopii potwierdzonej przez notariusza za zgodność z okazanym dokumentem. S. L. wyjaśnił, ze przypomniał sobie, ze budynek gospodarczy był wybudowany wcześniej, (...) później i uważał, że projekt pieczarkarni obejmował również budynek gospodarczo garażowy. Odnalezione i przedłożone do sprawy dokumenty jak dokumentacja projektowa (...), adnotacje w rejestrze Starostwa w (...) i tytułowa strona dziennika budowy pozwoliły na ustalenie wybudowania budynku pieczarkarni w oparciu o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie ma podstaw, by w tak zebranym materiale dowodowym podważać prawdziwości danych wynikających z przedłożonych kserokopii. Zostały one potwierdzone wpisem w rejestrze. Dokumentacja techniczna również nie budzi wątpliwości co do jej prawdziwości i istnienia w czasie budowy budynku. Okoliczności dlaczego odnalazła się później, czy też z jakich przyczyn starosta nie udzielał wcześniej odpowiedzi pozostają bez wpływu na ustalenie stanu faktycznego w sprawie., którego przedmiotem jest ocena legalności wybudowanej pieczarkarni. Podnoszone w tym zakresie zarzuty w skardze są nieuzasadnione.

Skoro budynek (...) wybudowany został przed 1.stycznia 1995 r. w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia czy budynek (...) został wybudowany legalnie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późń. zm). Zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013.1409 z późn. zm.) 1. Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. (II OSK 1105/13) przepisu art. 103 ust. 2 p.b. nie można zastosować do innych sytuacji, niż w nim wskazane. Cyt. przepis odnosi się do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, a których budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Z kolei art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane odnosi się do zagadnienia likwidacji tzw. samowoli budowlanej.

Jak podał WSA w Poznaniu w wyroku w sprawie II SA/Po 3/14 zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jak wynika z kolei z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy lub ich części, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zainicjowanie postępowania naprawczego z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wymaga zatem najpierw wykazania, że dany obiekt budowlany został wzniesiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności niezgodnie z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Tym samym nie było podstaw do uznania samowoli budowlanej.

W tym miejscu wskazać należy, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano wprawdzie bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie w ogóle nie miała miejsce samowola budowlana, jak bowiem wynikało z dokonanych ustaleń obiekt (...) został wybudowany w oparciu o uzyskane pozwolenie budowlane i załączony projekt.

Organ badał również okoliczności związane z ustaleniem czy wybudowany obiekt pieczarkarni jest zgodny z przedłożonym projektem a to mianowicie pod kątem prowadzenia postępowania naprawczego, gdyby zaszła taka konieczność.

Na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie organ uznał, że nie miały miejsca istotne odstępstwa od projektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnym jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstępstwo". To czy odstępstwo ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z. Niewiadomski, Wyd C.H. Beck, Wydanie Warszawa 2009 r. Odstępstwo przy porównaniu danych z projektu i danych z aktualnej dokumentacji technicznej to w zakresie wysokości budynku - w projekcie 3,24 m, faktycznie - 3,45 m, w zakresie gabarytów - w projekcie 21,50 x 6,57, faktycznie 21,66 m x 5,86m. dane to wprost wynikają z załączonej do akt dokumentacji. Rację ma organ uznając, że za brakiem uznania odstępstwa za istotne przemawia również brak sprzeciwu do wykonanych robót budowlanych. (...) została wybudowana w 1977 r. Z aktualnej dokumentacji nie wynika by były w niej dokonywane jakiekolwiek przeróbki, czy jak wskazuje Skarżący rozbudowa, nadbudowa, przebudowa. Z zeznań samego Skarżącego z (...).09.2014 r. wynika, że po wybudowaniu (...) po 1978 r. nie były wykonywane żadne roboty budowlane poza odnowieniem elewacji i wykonaniem nowej posadzki na starym utwardzeniu. Na brak jakichkolwiek przeróbek w tym obiekcie wskazywał również S. L. Nie było więc potrzeb prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w zakresie, który w żaden sposób nie wynikał z dokonanych prawidłowo ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. postępowanie naprawcze prowadzi się w sytuacji, gdy roboty były prowadzone:

1)

bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2)

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3)

na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4)

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Żadna z tych sytuacji w sprawie miejsca nie miała. Z ekspertyzy technicznej wynikało, że obiekt budowlany zapewnia warunki bezpieczeństwa życia ludzi w nim przebywających. Nie było więc podstaw by prowadzić postępowanie w tym zakresie. Tym samym prawidłowe było umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej legalności budowy budynku (...) wybudowanego przed wejściem w życie przepisów ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, który spełnia warunki bezpieczeństwa dla życia ludzi i mienia oraz nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji postępowanie w części stało się bezprzedmiotowe i uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe uznając, że skarga okazała się bezzasadna Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.