II SA/Po 763/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2639121

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Po 763/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.).

Sędziowie WSA: Edyta Podrazik, Izabela Paluszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu (...) listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2018 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzję z dnia (...) czerwca 2018 r. nr SKO. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) marca 2018 r., znak: (...) nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...), obręb S., położonej w P. przy ul. (...), działając na podstawie art. 127 § 1, art. 138 § 2 ustawy z dnia (...) czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. i art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 ustawy z dnia (...) marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.

Z. B. w dniu (...) maja 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. budowy.

W dniu (...) maja 2013 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr (...) odmawiającą Z. B. ustalenia warunków dla przedmiotowej zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia (decyzja SKO w P. z dnia (...).03.2014 r.).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) Prezydent Miasta P. ponownie odmówił ustalenia warunków. Decyzją z dnia (...) maja 2015 r. SKO w P. uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent P. decyzją z dnia (...) października 2015 r. nr (...) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji.

Z. B. odwołał się od powyższej decyzji, w wyniku czego SKO w P. decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ponownym postępowaniu ZDM w P. podtrzymał warunki obsługi komunikacyjnej dla niniejszej inwestycji. Wojskowy Zarząd Infrastruktury w P. wskazał zaś, że nie dysponuje dokumentem przeglądu ekologicznego dla lotniska wojskowego P. - K. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej RDOŚ) decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nałożył na WZI obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla lotniska wojskowego P. - (...) w zakresie jego oddziaływania akustycznego. Wskutek odwołania Wojskowego Zarządu Infrastruktury (WZI) postępowanie to nie zostało zakończone.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2016 r. Prezydent Miasta P. zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, lecz postanowienie to zostało uchylone postanowieniem SKO w P. z dnia (...) lipca 2016 r.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał organowi I instancji, że nie prowadzi monitoringu hałasu. Z kolei WZI poinformował, iż przedsięwzięcie monitorowania hałasu dla lotniska P. - (...) zostało zakończone. Wskazano, iż propozycja przebiegu obszaru ograniczonego użytkowania nie zawiera map ewidencyjnych, w oparciu o które można by jednoznacznie zweryfikować lokalizację przedmiotowej nieruchomości. Poza tym, sporządzony przez wykonawcę raport końcowy nie stanowi podstawy do wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Dokument zostanie przesłany RDOŚ, który swoją decyzją nakazał prowadzenie monitoringu hałasu. W oparciu o mapy ewidencyjne obszaru ograniczonego użytkowania, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody W. nr (...) z dnia (...) grudnia 2007 r. organ przyjął, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w 1 strefie obszaru i występują ograniczenia wynikające z załącznika nr (...) ww. rozporządzenia.

RDOŚ poinformował Prezydenta Miasta P., iż w najbliższej odległości od działki nr (...) znajdował się stały punkt monitoringu hałasu oznaczony jako (...), zlokalizowany przy ul. (...) w P. W punkcie pomiarowym, na podstawie rocznego pomiaru hałasu, otrzymano następujące wyniki: długookresowy średni poziom dźwięku A, wyznaczony w ciągu wszystkich dób w roku: Ldwn=72,6 dBA; długookresowy średni poziom dźwięku A, wyznaczony w ciągu wszystkich pór nocy: Ln=57,(...) W punkcie tym stwierdzono również najwyższe poziomy ekspozycji hałasu pojedynczych operacji lotniczych. Średni poziom ekspozycji hałasu dla operacji startu wyniósł 90,5dBA. Natomiast dla operacji touch&go-99,8dBA oraz 117.6 dBA podczas operacji "mfp/1" (operacja overhead ze skrętem pierwszego statku na południe w środku drogi startowej). W wyniku monitoringu stwierdzono duży rozrzut poziomów hałasu pojedynczych operacji lotniczych. To, w połączeniu ze znacznie zmieniającą się liczbą operacji, powoduje, że średnie poziomy hałasu w poszczególnych dobach, tj. LAeqD i LAeqN charakteryzują się dużym zakresem zmienności, przekładających się na duże różnice poziomów dobowych. Równoważny poziom dźwięku A w porze dziennej, LAeqN w punkcie (...) zawiera się w przedziale od ok. 30dBA przy operacjach wykonywanych w innych kierunkach niż nad punktem pomiarowym, i/lub przy małej dziennej liczbie operacji i/lub przez statki powietrzne o niskim poziomie hałasu do 83dBA (największa zmierzona wartość to LAeqD=83,9dBA0. Natomiast równoważny poziom dźwięku A w porze nocnej, LAeqD zawierał się w przedziale od 31dBA do 77,8dBA.

Ustosunkowując się do powyższego Z. B. wyjaśnił, że w najbliższym jego sąsiedztwie są budowane budynki mieszkalne jednorodzinne.

Decyzją z dnia (...) lutego 2017 r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Również i ta decyzja została przez SKO w P. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia (...) września 2017 r.,sygn. akt II SA/Po 772/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił sprzeciw Z. B. od powyższej decyzji SKO w P. z dnia (...) czerwca 2017 r.

Decyzją z dnia (...) marca 2018 r. Prezydent Miasta P. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania inwestora Kolegium wymienioną na wstępie decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy ustalenia przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było stwierdzenie, że inwestycja ta nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie wymogów związanych ze zgodnością z tzw. przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium, przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie ograny orzekające nie są związane, wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...) w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. w P. Kolegium powołując treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wskazało, że organy orzekające w niniejszej sprawie są obowiązane stosować ocenę prawną i ustalenia dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 548/09. Postanowieniem tym NSA stwierdził, że rozporządzenie Wojewody W. nr (...) z dnia (...) grudnia 2007 r., które weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r., zostało wydane na podstawie uprzedniego brzmienia art. 135 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zdaniem NSA, nie do przyjęcia jest teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych.

Podsumowując, SKO w P. uznało, że rozporządzenie Wojewody W. z (...) grudnia 2008 r. nie obowiązuje, a tym samym teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej itp. Przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą zatem stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego. Kolegium stwierdziło, że ciągłe powoływanie się na ten akt prawny przez organ I instancji jest bezpodstawny i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji zaznaczył, że podziela stanowisko odwołującego, że skutki zmiany art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. z dniem 1 stycznia 2008 r. i z dniem 15 listopada 2008 r. wywarły w obrocie prawnym trwałe, nieodwracalne skutki prawne i trwają cały czas, tj. okres 6 lat.

Natomiast odnosząc się do powołania się w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji na przepisy art. 118, art. 119, art. 71 ust. 1 p.o.ś. w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, jak też tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem, którego celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego, Kolegium wskazało na treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 30/15, w którym wskazano, iż "przepisami odrębnymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie mogą być zapisy mapy akustycznej miasta P. Mapa taka sporządzona jest w oparciu o art. 118 p.o.ś. i stanowi dla organów wskazówkę dotyczącą podjęcia przez nie odpowiednich działań w celu polepszenia komfortu akustycznego mieszkańców. Również przywołany przez Kolegium program ochrony środowiska przed hałasem nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Treść programu ma bowiem znaczenie kierunkowe i nie konkretyzuje uprawnień ani obowiązków zewnętrznych podmiotów". Kolegium dodało, że nadal brak jest odniesienia wskazanego Programu ochrony środowiska przed hałasem, uchwalonego uchwałą Rady Miasta P. nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r., do przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo WSA w Poznaniu w ww. wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. wskazał, że "wobec braku obowiązywania obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - (...) brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy".

Kolegium podkreśliło, że dotychczasowe orzecznictwo w zakresie "lotniska - (...)" wskazuje na brak przepisów odrębnych, które stałyby na przeszkodzie kontynuowaniu zabudowy mieszkaniowej na obszarze dawnego Obszaru Ograniczonego Użytkowania dla lotniska wojskowego P. - (...) (związanie na podstawie art. 170 p.p.s.a. orzecznictwem NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 445/09 i następnymi co do utraty mocy obowiązującej przez akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś., a tym i przez rozporządzenie Wojewody Wlkp. nr (...) z dnia (...).12.2003 r. zmienione rozporządzeniem Wojewody Wlkp. nr (...) z dnia 31 grudnia 2007 r. i to z dniem 15 listopada 2008 r.). Tym samym organ I instancji nadal bezzasadnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, powołując się na ponadnormatywny poziom hałasu.

Na koniec Kolegium podzieliło twierdzenie, że występowanie hałasu w tym terenie jest powszechnie znanym faktem. Jednakże organ I instancji nie wskazał w oparciu, o jakie fakty opiera te informacje i nie podejmuje działań prowadzących do utworzenia strefy ograniczonego użytkowania, ani nie wskazuje, o jaki rzekomo hałas chodzi w przypadku przedmiotowej nieruchomości. SKO za słuszną uznało też tezę, że żaden port lotniczy, jeżeli nie ma dla niego utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania, nie może przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jeżeli zaś takie przekroczenia występują do każdy właściciel nieruchomości może podjąć przeciwko niemu działania w trybie art. 144 k.c.

Kolegium zaznaczyło też, że nie odnosi się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, gdyż zgadza się z ogólnym twierdzeniem z niego wypływającym, iż brak jest w sprawie sprzeczności z przepisami odrębnymi, a warunki zabudowy winny być ustalone. Podkreśliło przy tym, że brak jest przepisów odrębnych, które stałyby w istocie na przeszkodzie do pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Dalej organ II instancji podał, że na działach sąsiednich (np. nr (...), (...), (...), (...)) znajdują się budynki mieszkalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane u.p.z.p., uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji naruszył też przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i dlatego Kolegium nie może wydać decyzji orzekającej co do istoty i ustalić warunków zabudowy. Naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie takiej decyzji wymagałoby przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji praktycznie w całości, dotyczyłoby to m.in. opracowania projektu decyzji merytorycznej, sporządzenia analizy urbanistycznej, sporządzeniu prawidłowych załączników do decyzji, czy też zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania celem realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie SKO przedłożona analiza nie może być uwzględniona, bowiem jest bardzo ogólna, nie wynika z niej w jaki sposób wyliczono wskaźniki, nie zawiera również prawidłowej części graficznej.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z. B., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji SKO w P. z dnia (...) czerwca 2018 r., zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niebywałą sytuacją, że przez okres 5 lat organ I instancji nieustannie odmawia wydania warunków zabudowy, a organ II instancji nie wskazał, jakie konkretnie ustalenia ma poczynić jeszcze organ I instancji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że jego sposób procedowania świadczy o tym, że regułą dla SKO jest uchylanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co powinno być wyjątkiem. Wskazał przy tym, że w analogicznej sprawie Kolegium zastosowało przepis art. 138 § 1 k.p.a., nie widząc przeszkód do wydania decyzji merytorycznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.).

W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, a - wbrew zarzutowi sprzeciwu - organ odwoławczy zastosował w sposób prawidłowy przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywający, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

Sąd stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy, istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. SKO w P. wyjaśniło, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz wskazało na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Prezydent Miasta P., odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po pierwsze, według organu odwoławczego, organ I instancji błędnie uznał kolejny raz, że odmowę ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki, na działce nr (...), w P. przy ul. (...), uzasadnia przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. z rozporządzeniem Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...), zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - (...) w P., a także przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia (...) października 2012 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Trafnie Kolegium stwierdziło, że na mocy art. 170 p.p.s.a. również organy administracji związane są prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt OSK 548/09 stwierdził, że ww. rozporządzenie Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą z dniem (...) listopada 2008 r. W konsekwencji, teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych (...). Równocześnie Kolegium uznało, że przepisy p.o.ś. w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu oraz tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem stanowią one jedynie wskazówkę dla organów dotyczącą podjęcia przez nie odpowiednich działań w celu polepszenia komfortu akustycznego mieszkańców. Również program ochrony środowiska przed hałasem, powołany przez organ I instancji, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, gdyż ma znaczenie jedynie kierunkowe i nie konkretyzuje uprawnień ani obowiązków zewnętrznych podmiotów.

Po drugie zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dopuścił się uchybienia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez sporządzenie nazbyt ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (nie wynika z niej, w jaki sposób obliczono wskaźniki), w oparciu o którą uznano, że pozostałe wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. planowana inwestycja spełnia. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło wydać decyzji orzekającej co do istoty sprawy i ustalającej warunki zabudowy, gdyż dopuściłoby się naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Wskazało, że konieczne byłoby bowiem na nowo opracowanie projektu decyzji, sporządzenie analizy urbanistycznej, nowych załączników do decyzji oraz zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania celem realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko SKO w P., iż dokonanie analizy funkcji, cech zabudowy i warunków zagospodarowania terenu okolicznej zabudowy w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a. Analiza ta jest podstawowym i niezbędnym dokumentem urbanistycznym, który pozwala ocenić, czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Bez możliwości oceny prawidłowości sporządzenia takiej analizy nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w ww. rozporządzeniu analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy albowiem nie wynika z niej, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej w przypadku nierzetelności uprzedniej ma charakter szczególnie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wybór urbanisty oraz zlecenie mu przeprowadzenia analizy należy zatem do kompetencji właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jako organu I instancji. Organy administracji zgodnie z zasadą praworządności przestrzegają swojej właściwości, a zatem nie jest możliwe aby organ odwoławczy przeprowadzał w postępowaniu odwoławczym zamiast organu I instancji te czynności, które nie mają charakteru uzupełniającego. Za takie na pewno należy uznać przeprowadzenie analizy urbanistycznej.

Nawet rozszerzenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o znowelizowany art. 136 § 2 i 3 k.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 ust. 4 k.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego istnieje przepis prawa, który w określonych sytuacjach, kwalifikowanych jako "nadmiernie utrudnione przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego" wyłącza możliwość przeprowadzenia w ramach 136 § 2 i 3 k.p.a. postępowania wyjaśniającego. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z powyższą zasadą (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2904/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, w sytuacji, kiedy SKO w P. uznało, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a równocześnie podważyło rzetelność sporządzonej analizy urbanistycznej, na podstawie której uznano, że pozostałe wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, nie pozostawało organowi odwoławczemu nic innego, jak wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie było bowiem możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. czynności zlecenia urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej. Zobligowanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazuje obiektywnie na możliwe trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu I instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie. Z tego wynika, że będzie to nadmiernie utrudnione.

Sąd ma przy tym świadomość, że postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego trwa z uwagi na kilkukrotne wydanie rozstrzygnięć kasacyjnych przez Kolegium już przeszło 5 lat, niemniej pragnie zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja jest pierwszą, na którą Z. B. wniósł skutecznie skargę do tutejszego Sądu. Skarżący uprzednio przy wydaniu decyzji kasacyjnych nie skorzystał z prawa wniesienia skargi, czy sprzeciwu celem uzyskania wiążącego organy orzekające w niniejszej sprawie - na mocy art. 153 p.p.s.a. - wyroku. Mogłoby to doprowadzić do wcześniejszego ostatecznego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

Wyjaśnienia wymaga, że badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może zaś weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny, czy organ I bądź II instancji, prawidłowo ustalił ziszczenie lub nie poszczególnych przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej zabudowy Sąd wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.

Powyższe niebezpieczeństwa i wiążące się ze specyfiką sprzeciwu ograniczenia w zakresie dopuszczalności dokonywania przez rozpoznający go Sąd ocen prawnych, są szczególnie wyraźnie widoczne właśnie na gruncie niniejszej sprawy, gdzie w przypadku uwzględnienia sprzeciwu w całości i podzielenia stanowiska autora środka zaskarżenia co do ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. doszłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych uczestników postępowania administracyjnego, którzy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uczestniczyli (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 360/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało oddalić sprzeciw, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.