II SA/Po 381/18, Zabudowa zagrodowa a zasada dobrego sąsiedztwa. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2557942

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r. II SA/Po 381/18 Zabudowa zagrodowa a zasada dobrego sąsiedztwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.).

Sędziowie WSA: Danuta Rzyminiak-Owczarczak, Izabela Paluszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi k.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) roku Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...)- ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r., nr (...), Burmistrz (...) działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia dla k.c. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku składowo - inwentarskiego na budynek przetwórstwa rolno-spożywczego z częścią socjalną i mieszkalną, na działce nr (...) w R., gm. T.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu (...) r. do Burmistrza (...) wpłynął wniosek k.c. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Jednakże przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wykazała, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ponieważ na obszarze analizowanym nie istnieją tereny i obiekty o funkcji zbliżonej do wnioskowanej inwestycji tj. zabudowy produkcyjnej.

Dalej wyjaśniono, że w celu właściwej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia organ posiłkował się regulacją zawartą w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). W rozporządzeniu tym wyszczególniono sekcję C - przetwórstwo przemysłowe, przez które należy rozumieć fizyczne lub chemiczne przetwarzanie surowców, materiałów lub półproduktów w nowy wyrób. Surowce, materiały lub półprodukty podlegające przetworzeniu w ramach Sekcji C są wynikiem działalności rolnej, leśnej, rybołówstwa, górnictwa lub innej działalności wytwórczej. W dziale 10.92.Z Sekcji C wyodrębniona jest produkcja gotowej karmy dla zwierząt domowych.

Wobec powyższego stwierdzono, że planowana inwestycja, polegająca na suszeniu produktów kat. III pochodzenia zwierzęcego - zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - związana jest ze specjalistycznym przetwórstwem przemysłowym.

W odwołaniu z dnia (...) r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego k.c. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji Burmistrza (...) zarzucił naruszenie: (1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; dalej: "R.w.n.z.") poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; (2) § 3 R.w.n.z. poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób; (3) art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ w drodze decyzji, co stanowi usiłowanie ominięcia obowiązku orzekania w sprawie w drodze postanowienia.

Uzasadniając postawione zarzuty odwołujący wskazał, że pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnia systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu.

Podkreślono także, że zapewnienie "ładu przestrzennego" przy ustalaniu działek sąsiednich powinno być dokonywane przez pryzmat studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bo chociaż studium nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy, to naruszeniem zasady ładu przestrzennego byłoby wydanie takiej decyzji sprzecznej ze studium. Wynika to z faktu, że rada gminy uchwalając studium uwarunkowań dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz musi brać pod uwagę jego postanowienia przy ustalaniu warunków zabudowy oraz lokalizacji celu publicznego, w szczególności w zakresie obszarów uznanych w tym akcie za wyłączone spod zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...) zakłada rozwój działalności gospodarczej związanej głównie z rozwojem funkcji produkcyjnej i usługowej (w tym usługi lokalne i ponadlokalne) oraz przetwórstwem rolno-spożywczym. Dla realizacji celów strategicznych w działaniach operacyjnych założono nacisk na przemiany o charakterze jakościowo - ilościowym. Przemiany te mają się koncentrować na rozwoju różnorodnych form rolnictwa i działalności gospodarczej, a w szczególności rozwoju przemysłu rolno - spożywczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej. Jak wynika z jej ustaleń, w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa (dz. nr ewid.(...), (...), (...), (...)) oraz istniejący budynek składowo-inwentarski. Planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku składowo-inwentarskiego na budynek przetwórstwa rolno-spożywczego z częścią socjalną i mieszkalną nie kontynuuje funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana działalność polegająca na suszeniu produktów kat. III pochodzenia zwierzęcego związana jest ze specjalistycznym przetwórstwem przemysłowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała zatem, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ na obszarze analizowanym nie istnieją tereny i obiekty o funkcji zbliżonej do wnioskowanej inwestycji tj. zabudowy produkcyjnej.

W skardze z dnia (...) r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu k.c. wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił zarzuty i argumentację skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 i 2 R.w.n.z.; naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że rozgraniczenie pomiędzy dotychczasowym, a nowym sposobem użytkowania obiektu budowlanego, które można poczytywać za zmianę w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może być utożsamiane automatycznie ze zmianą funkcji obiektu z perspektywy urbanistyki. Określona zmiana sposobu użytkowania może prowadzić do zmiany funkcji zabudowy w kontekście urbanistycznym, ale nie zawsze do tego dojdzie. W rozpoznawanej sprawie realizacja planowanego przedsięwzięcia z całą pewnością będzie stanowić zmianę sposobu użytkowania na gruncie prawa budowlanego. Jednakże, w ocenie skarżącego, nie dojdzie jednak do zmiany urbanistycznej funkcji zabudowy, która była zabudową gospodarczo-rolną i taką pozostanie (mieścić się ona będzie w pojęciu z § 2 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Dalej zauważono, że działka (...) już obecnie, przed zmianą sposobu użytkowania zlokalizowanego na niej budynku, jest według ewidencji gruntów objęta funkcją "Ba", co oznacza, że mamy do czynienia z terenem przemysłowym, zabudowanym budynkiem gospodarstwa rolnego "g". k.c. planuje realizować w budynku na działce (...) działania z zakresu procesu przetwórstwa rolno-spożywczego, co bez wątpienia mieści się w sferze aktywności charakterystycznej dla nowoczesnego gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego budynek w ramach planowanego nowego sposobu użytkowania mieścić się będzie z punktu widzenia urbanistycznego nadal w definicji funkcji zabudowy w gospodarstwach rolnych, względnie zabudowy zbliżonej do zabudowy produkcyjnej. Dokonując analizy urbanistycznej należało więc zweryfikować, jakie budynki znajdują się na działkach (...), (...) oraz (...). Dwie pierwsze działki należą do rodziny skarżącego, stąd tenże posiada wiedzę, że są to budynki o funkcji przemysłowej. Największy budynek na działce (...) nie jest oznaczony z funkcji na mapie zasadniczej, jednakże dwa pozostałe z całą pewnością stanowią zabudowę gospodarczą związaną z produkcją rolną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Burmistrz (...) zasadnie odmówił ustalenia dla k.c. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku składowo - inwentarskiego na budynek przetwórstwa rolno-spożywczego z częścią socjalną i mieszkalną na działce nr (...) w R.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."), a także przepisy wykonawcze - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie").

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem k.c. o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz co bardzo ważne, intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji znajdującej się w obszarze analizowanym, albowiem jak wynika z ustaleń analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa (dz. nr 152, (...), (...)) oraz istniejący budynek składowo - inwentarski (dz. (...)). Zdaniem organów obu instancji analiza urbanistyczna wykazała, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ na obszarze analizowanym nie istnieją tereny i obiekty o funkcji zbliżonej do wnioskowanej inwestycji, tj. zabudowy produkcyjnej związanej ze specjalistycznym przetwórstwem przemysłowym. Z kolei skarżący podnosi, że projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku będzie się mieścić w funkcji zabudowy w gospodarstwach rolnych.

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należało zgodzić się z organami rozstrzygającymi w niniejszej sprawie, że planowany przez skarżącego sposób użytkowania budynku, polegający na suszeniu produktów kat. III pochodzenia zwierzęcego (zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi), związany jest ze specjalistycznym przetwórstwem przemysłowym. Jak bowiem wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), przez przetwórstwo przemysłowe należy rozumieć fizyczne lub chemiczne przetwarzanie surowców, materiałów lub półproduktów w nowy wyrób. Surowce, materiały lub półprodukty podlegające przetworzeniu w ramach Sekcji C są wynikiem działalności rolnej, leśnej, rybołówstwa, górnictwa lub innej działalności wytwórczej. W dziale 10.92.Z Sekcji C wyodrębniona jest produkcja gotowej karmy dla zwierząt domowych, którą ma zamiar wytwarzać inwestor (zob. założenia technologiczne do projektu zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek przetwórstwa rolno - spożywczego, k. 126 i 127 akt adm.).

Wobec tego, wbrew stanowisku strony skarżącej, w przypadku, gdy na działkach sąsiednich znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa, zabudowa produkcyjna tego typu nie będzie stanowić kontynuacji funkcji analizowanego terenu. Należy bowiem wyjaśnić, za ugruntowanym w judykaturze stanowiskiem, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Jako że na gruncie u.p.z.p. brak jest definicji "gospodarstwa rolnego", w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie to powinno być rozumiane zgodnie z art. 55ł Kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13 oraz powołane tam orzeczenia).

Tymczasem, planowana zmiana użytkowania ma polegać na przekształceniu istniejącego budynku składowo - inwentarskiego (oznaczonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) r. jako kurnik) na budynek przetwórstwa rolno-spożywczego niepowiązany z otaczającą go zabudową siedliskową. Zamierzenie inwestycyjne stanowi zupełnie nowe przedsięwzięcie technologiczne, które, pomimo uzupełnienia przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy rubryki V (realizacja zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego lub uzupełnienia zagrody o nowe obiekty - zob.k. 141 akt adm.), będzie funkcjonowało tylko i wyłącznie w zakresie przekształconej zabudowy na działce (...). Zamierzenie to więc ewidentnie jest nowym zamierzeniem produkcyjnym, które nie stanowi zaplecza dla gospodarstwa, które prowadzone było dotychczas na nieruchomości gruntowej składającej się z działek (...), (...), (...) i (...), zapisanych w księdze wieczystej nr (...) Należy zauważyć, że analiza założeń technologicznych do projektu zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek przetwórstwa rolno - spożywczego prowadzi do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne nie ma nic wspólnego z zabudowaniami związanymi z zabudową siedliskową wykorzystywaną w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tym więc przypadku projektowana inwestycja byłaby sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie dałaby się z nią w praktyce pogodzić.

W kontekście powyższego należy jednak wskazać, że nie ulega wątpliwości, że początkowo działki (...), (...), (...) i (...) były oddawane w dzierżawę skarżącemu jako gospodarstwo rolne (grunty rolne wraz z zabudowaniami) (zob. umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego k. 114 i 116 akt adm.) i w ewidencji gruntów i budynków do dnia (...) r. oznaczone były jako użytki rolne zabudowane. Niemniej jednak ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika, na jakiej podstawie stwierdzono, że na działkach o nr (...), (...), (...) i (...) znajduje się zabudowa zagrodowa, skoro na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy tylko działka nr (...) oznaczona jest obecnie symbolem B-RV, a już działka nr (...) oznaczona jest symbolem Ba (tereny przemysłowe).

Organy w ogóle nie odniosły się do faktu, że w dniu (...) r. Starosta (...) zmienił w ewidencji gruntów i budynków opis użytków gruntowych na działkach nr (...), (...), (...) i (...) z użytków rolnych zabudowanych na tereny przemysłowe (k. 86 akt adm.). Jest to o tyle istotne, że na działkach nr (...) i (...) znajdują się budynki, które organ uznał za zabudowę zagrodową. Tymczasem z załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) wynika, że do terenów przemysłowych zalicza się m.in. grunty zajęte pod budynki, zaliczone w PKOB do grupy 125 - budynki przemysłowe i magazynowe oraz wiązane z tymi budynkami budowle i urządzenia. Co więcej, w umowie sprzedaży z dnia (...) r. nieruchomości gruntowej składającej się m.in. z działek nr (...), (...), (...) i (...), zawartej pomiędzy dotychczasowym wydzierżawiającym a córką skarżącego wskazano, że jest ona zabudowana trzema budynkami przemysłowymi: jednym dwukondygnacyjnym o powierzchni użytkowej 1120,00 m2 oraz dwoma jednokondygnacyjnymi o powierzchni użytkowej 200,00 m2 i 262,00 m2 (zob.k. 80 - 84 akt adm.).

Skoro więc ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem stanu faktycznego, a obowiązkiem starosty jest utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, obowiązkiem organów rozpoznających niniejszą sprawę w tym przypadku było zweryfikowanie, czy na działkach nr (...) i (...) w dalszym ciągu znajduje się zabudowa zagrodowa, czy też budynki te przekształcono w budynki przemysłowe. Należy przy tym jednak stanowczo podkreślić, że chodzi jedynie o legalną zmianę sposobu użytkowania budynków i tylko w takim przypadku organy mogłyby uznać, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa przemysłowa. O charakterze zabudowy w przypadku ustalania warunków zabudowy nie może bowiem decydować samo określenie użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków lub samowolna zmiana sposobu użytkowania budynków.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, że zmiana sposobu użytkowania spornych budynków z zabudowy zagrodowej na budynki przemysłowe nie jest wynikiem samowoli budowlanej. W tym przypadku nie sposób byłoby uznać, że zabudowa na omawianych działkach w dalszym ciągu stanowi zabudowę zagrodową. W konsekwencji należałoby wtedy rozważyć, czy zmiana użytkowania istniejącego budynku składowo-inwentarskiego na budynek przetwórstwa rolno-spożywczego, nie kontynuowałby funkcji budynków przemysłowych znajdujących się na sąsiednich do zamierzenia inwestycyjnego działkach. W sprawie niewątpliwie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przy tym zauważyć, że skarżący w złożonym odwołaniu sygnalizował, że działka nr (...) w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako teren przemysłowy. Do odwołania dołączył również kopię mapy ewidencyjnej sporządzonej w dniu (...) r., na której działki nr (...), (...) i (...) oznaczone są symbolem Ba, jednakże organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tej okoliczności. Wobec tego przypomnieć należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a więc do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., nr (...), albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 136 k.p.a., w sposób niebudzący wątpliwości ustali, czy zabudowa na działkach o nr (...) i (...) w dalszym ciągu jest zabudową zagrodową. W tym celu zweryfikuje, czy zmiana sposobu użytkowania tych budynków prowadząca do zmiany użytku gruntowego tych działek na tereny przemysłowe nastąpiła legalnie. Jeśli bowiem doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania omawianych budynków, nie można ich uznać za część zabudowy zagrodowej. Następnie stosownie do poczynionych ustaleń należy rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). Na koszty postępowania składa się kwota (...) zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota (...) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota (...) zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.