Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2227426

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 28 grudnia 2016 r.
II SA/Po 281/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz (spr.), Tomasz Świstak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia marca 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia listopada 2015 r. Starosta na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.) oraz art. 104, 107 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) zezwolił Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością E (dalej E) na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w gminie oznaczonej geodezyjnie działką nr 42/2 o pow. 7,6100 ha, obejmującej obszar 3476,5 m2 stanowiącej własność Małgorzaty (skarżąca), w celu wykonania inwestycji celu publicznego polegającej na założeniu, przeprowadzeniu i utrzymaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej/dwutorowej linii 110 kV.

Uzasadniając powyższe wyjaśniono, że wnioskiem z dnia grudnia 2014 r. E zwróciła się do organu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej działką nr 42/2 o pow. 7,6100 ha w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności w trybie art. 124 ust. 1a powołanej ustawy w celu wykonania inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej/dwutorowej linii 110 kV. Właścicielka nieruchomości - Małgorzata - w odpowiedzi zakwestionowała twierdzenie, że przedmiotowa linia 110 kV jest elementem sieci dystrybucyjnej, z której bezpośrednio zasilani są odbiorcy. Wskazała również, iż przedmiotowa linia może stanowić element sieci przesyłowej oraz, że brak jest możliwości bezpośredniego przyłączenia odbiorców do tego rodzaju linii m.in. z uwagi na napięcie robocze - 110 kV, które jest zbyt wysokie i nieprzystosowane do bezpośredniego zasilania urządzeń elektrycznych. W konsekwencji E wskazała, iż "linia 110 kV stanowi źródło zasilania dla stacji i innych w sytuacjach awaryjnych. Wobec tego E nie zgadza się z twierdzeniami pełnomocnika właściciela nieruchomości jakoby linia miała marginalne znaczenie dla regionu. Wobec braku efektów rokowań i w wyniku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w dni października 2015 r. wydana została decyzja Starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej działką nr 42/2 o pow. 7,6100 ha. Organ I instancji wydał zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na wskazanej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej/dwutorowej linii 110 kV. W ocenie organu stan sprawy aktualizuje zawarty w art. 108 k.p.a. warunek istnienia interesu społecznego, a także ważnego interesu strony. Uzasadniają one także ważny interes gospodarczy, jaki wiąże się z realizacją przedmiotowej inwestycji, o czym traktuje art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższym nie zgodziła się skarżąca wnosząc dnia grudnia 2015 r. odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego od decyzji Starosty z dnia listopada 2015 r. Zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przez E, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie sprzecznej z prawem i podlegającej uchyleniu decyzji Starosty z dnia października 2015 r.; naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 kodeksu postępowania administracyjna poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i bezzasadnym ustaleniu, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji takie jak potrzeba ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też inny interes społeczny lub wyjątkowo interes strony albo ważnym interesem gospodarczym, co czyniło koniecznym wydanie decyzji odmownej; naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a)

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewystarczające, zebranie i niewnikliwe rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieustalenie w sposób jednoznaczny technicznego odcinka linii 110kV posadowionego na nieruchomości skarżącej oraz pominięcie informacji zawartych w piśmie Wójta z dnia sierpnia 2015 r. i z których jednoznacznie wynika, że strefa ochronna ustalona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi po 15 metrów w każdą stronę od osi linii oraz nieustalenie czy wnioskodawczyni dysponuje prawem do dysponowania sąsiednimi nieruchomościami na trasie linii 110kV w stosunku do nieruchomości skarżącej na cele budowlane i w konsekwencji, czy rzeczywiście w przypadku wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr 42/2 będzie uprawniona do niezwłocznego wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

b)

art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu zgłoszonego przez pełnomocnika właściciela nieruchomości w piśmie z dnia października 2015 r. polegającego na przeprowadzeniu oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr 42/2 o powierzchni 7,6100 ha oraz oględzin przebiegającego przez ww. nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV i w konsekwencji nieustalenie w sposób jednoznaczny stanu technicznego odcinka linii 110kV posadowionego na nieruchomości skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości wydana została z naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca podniosła, że, decyzja Starosty z dnia października 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i ustanowienie zawartego w zaskarżonej decyzji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla inwestycji, polegającej na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego - linii 110kV, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni ww. przepisu decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości mającej dotyczyć wyłącznie zezwolenia na realizację całkowicie nowej inwestycji celu publicznego, nie zaś przebudowy obiektu istniejącego. Wydając decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości organ, zdaniem skarżącej, naruszył art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że E przeprowadziła rokowania z właścicielem nieruchomości w sposób legalny podczas, gdy osoby zastępujące wnioskodawczynię w toku rzekomych rokowań nie były upoważnione do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań finansowych w jej imieniu, a ponadto rzekome rokowania nie obejmowały udzielenia przez skarżącą zgody na wykonanie robót co do pełnego zakresu pasa ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości ustalonego na podstawie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. E nie wykazała również, by realizacja inwestycji wynikała z przesłanek przytoczonej regulacji, co implikuje naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i niewnikliwe rozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji także dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie został również wykazany zły stan techniczny rzeczonej linii. Skarżąca dodała również, że skoro E nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi na cele budowlane, to w konsekwencji art. 33 ust. 1 prawa budowlanego brak będzie możliwości uzyskania pozwolenia na budowę dla odcinka przebudowywanej linii 110kV obejmującego w części nieruchomość skarżącej, a co czyniło zaskarżoną decyzję bezprzedmiotową.

Dnia marca 2016 Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe wyjaśniono poprzez wskazanie, że w niniejszej sprawie należy zbadać istnienie dwóch przesłanek: czy istnieje w obrocie prawnym (chociażby nieostateczna) decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości oraz czy istnieje realne zagrożenie dóbr chronionych wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a. i 124 ust. 1a u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego obydwie powyższe przesłanki w niniejszym przypadku wystąpiły. Przedmiotem decyzji jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. W toku tego postępowania, które jest odrębnym postępowaniem, organ nie jest władny do oceny prawidłowości wydania decyzji Starosty z dnia października 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tylko bada czy w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zezwalająca na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, co w sprawie ma miejsce. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego w rozpatrywanej sprawie wykazane zostały co najmniej dwie przesłanki uprawniające do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, w tym w szczególności zagrożenie interesu społecznego i ważny interes gospodarczy, a nawet można przyjąć, iż zachodzi także przesłanka ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Nadto organ II instancji określił pojęcie interesu społecznego jako typową klauzulą generalną. Odróżnił pojęcie interesu społecznego od interesu publicznego. Interes społeczny to pewna wartość, wyodrębniana z punktu widzenia dobra ogółu, dobra wspólnego, uwzględniająca przede wszystkim fakt, że dany człowiek nie żyje w świecie sam, lecz musi dostosować się do interesów innych osób, grupy, w której żyje. Nadto możliwe szkody spowodowane brakiem energii zagrażają zarówno gospodarstwom domowym, jak i jednostkom odpowiedzialnym za zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. W sytuacji wystąpienia awarii i zaprzestania dostaw energii istnieje poważne i realne ryzyko wystąpienia dużych strat majątkowych, jak również niematerialnych, w szczególności zagrażających zdrowiu i życiu ludzkiemu. Organ II instancji uznał za chybiony argument skarżącej dotyczący oceny, czy niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr 42/2 będzie uprawniało do niezwłocznego wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego - gdyż powyższe zagadnienia związane z wydaniem pozwolenia na budowę, nie mieszczą się w granicach postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.

Skarżąca skargą z dnia kwietnia 2016 r., na podstawie art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżyła w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia marca 2016 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty z dnia listopada 2015 r., zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 42 ust. 1 I ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 124 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 28 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie sprzecznych z prawem i podlegających uchyleniu decyli Starosty z dnia października 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia marca 2016 r.,; naruszenie prawa materialnego tj, art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i bezpodstawnym ustaleniu, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania tej decyzji, takie jak potrzeba ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też inny interes społeczny, ważny interes gospodarczy lub wyjątkowo ważny interes strony; naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygniecie, tj. a) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i dotyczących wydania tejże decyzji w celu realizacji nieprzysługującego uprawnienia do wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę oraz na podstawie obarczonej błędami i podlegającej uchyleniu decyzji Starosty z dnia października 2015 r. oraz pominięcie informacji zawartych w piśmie Wójta z dnia sierpnia 2015 r. oraz w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia marca 2014 r. z uwagi na bezzasadne przyjęcie, iż Wojewoda Wielkopolski nie jest władny w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a bada jedynie czy orzeczenie takie istnieje w obrocie prawnym;

b)

art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, błędne przyjęcie, iż okoliczność stanu technicznego przedmiotowej linii stanowi fakt powszechnie znany, niewyczerpujące zebranie i niewnikliwe rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieustalenie w sposób jednoznaczny stanu technicznego odcinka linii 110kV posadowionego na nieruchomości mojej Mocodawczyni oraz pominięcie informacji zawartych w piśmie Wójta z dnia sierpnia 2015 r. oraz w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia marca 2014 r., z których to dokumentów jednoznacznie wynika, że strefa ochronna przedmiotowej linii ustalona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi po 15 metrów w każdą stronę od osi linii, a także poprzez bezzasadną interpretację konieczności wymiany poszczególnych elementów infrastruktury liniowej jako budowy linii od nowa;

c)

art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ wniosku dowodowego właściciela nieruchomości zgłoszonego w piśmie z dnia października 2015 r. o przeprowadzenie oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr 42/2 o pow. 7,6100 ha oraz oględzin przebiegającego przez ww. nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV i w konsekwencji nieustalenie w sposób jednoznaczny stanu technicznego odcinka linii 110kV posadowionego na nieruchomości skarżącej, wynikające z bezzasadnego przyjęcia, iż dowód ten nie ma znaczenia dla sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Starosty z dnia listopada 2015 r., o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację oraz podkreśliła, że w decyzji Starosty z dnia października 2015 r. orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej w zakresie pasa ograniczenia o szerokości 9,8 m (wykreślonego na załączonej do decyzji mapie). Powyższe rozstrzygnięcie, zdaniem skarżącej, jest natomiast sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla linii 110kV na rzeczonej nieruchomości strefę ochronna o szerokości 30 metrów (po 15 metrów w każda stronę od osi linii). Skarżąca za nieuzasadnione uważa również twierdzenie Wojewody Wielkopolskiego, iż przedmiotowa linia ma zostać zdemontowana a w jej miejscu pojawić się ma nowy obiekt o parametrach zbliżonych. Nawet w przypadku, gdy wymienione zostały wszystkie elementy infrastruktury liniowej, i nawet w sytuacji, gdy zostałyby one wymienione jednocześnie, to nie można byłoby mówić o wydaniu przedmiotowej decyzji dla nowego obiektu, jako iż w momencie orzekania linia już istniała. Ponadto, w trakcie rokowań inwestor musi być reprezentowany przez osobę, która jest uprawniona do zawarcia tej umowy z właścicielem nieruchomości w imieniu i na rzecz inwestora, co nie miało miejsca w sprawie. Skarżąca podważyła również ważność mapy geodezyjnej wskazując, że jej autor nie posiada uprawnień prawem przewidzianych dla wykonywania tego rodzaju map. E nie wykazała także, jakoby rzekomo pilna realizacja inwestycji wynikała z przesłanek art. 108 k.p.a. Jak podaje skarżąca, organ w rozstrzygnięciu swym oparł się wyłącznie na niepopartych żadnymi dowodami twierdzeniach skarżącej i niezasadnie przyjął, iż zachodzą ustawowe przesłanki nadania decyzji o ustaleniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona skarżąca wnioskowała również o przeprowadzenie dowodów, w tym oględzin przedmiotowej nieruchomości, które zostały niezasadnie oddalone. W zakresie wyjaśnienia okoliczności złego stanu technicznego linii organ oparł się wyłącznie na treści dokumentów zapewnionych przez E. Skarżąca nie zgadza się również z twierdzeniem Wojewody Wielkopolskiego, iż kwestie dotyczące wydania pozwolenia na budowę nie mieszczą się w granicach niniejszego postępowania. Organ II instancji winien był rozważyć możliwość wydania pozwolenia i w razie jej braku uchylić decyzję Starosty jako bezprzedmiotową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo Sąd orzekający popiera rozważania i argumentację organów administracji przedstawione w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu jest prawidłowość decyzji Wojewody Wielkopolskiego, utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia listopada 2015 r., który zezwolił E na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania inwestycji celu publicznego polegającej na założeniu, przeprowadzeniu i utrzymaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej/dwutorowej linii 110 kV, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Artykuł 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Natomiast z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mamy tu więc do czynienia z dwiema decyzjami - pierwotną (ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejną (pozwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. To niezwłoczne zajęcie musi być uzasadnione wystąpieniem przesłanek podanych w ww. przepisach.

Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Z brzmienia powołanych przepisów wynika bowiem, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Tak więc podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela (lub użytkownika wieczystego bądź osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) do udostępnienia nieruchomości. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia, tj. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Innymi słowy decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa unormowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (stanowiącej przykład decyzji związanej) skutkuje tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak: np. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2015 r. o sygn. I OZ 8/15, publ. LEX nr 1628672; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014 r. o sygn. II SA/Bk 526/14, publ. LEX nr 1491176; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2014 r. o sygn. II SA/Ol 247/14, publ. LEX nr 1479364; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Sz 1489/13, publ. LEX nr 1467940.

Zasadniczym problemem podlegającym ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było więc ustalenie, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, istniała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie tegoż umożliwia dokonanie oceny, czy zaistniały przesłanki określone w art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta decyzją z dnia października 2015 r. wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 42/2 o powierzchni 7,6100 ha, obejmującej obszar 3476,5 m2, stanowiącej własność skarżącej, poprzez zezwolenie E na założenie i przeprowadzenie na powyższej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej/dwutorowej linii 110 kV.

Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 275/16 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody. Tym samym należało przyjąć, że w chwili wyrokowania, jak również wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, była w obrocie prawnym decyzja Starosty z dnia października 2016 r. ograniczająca na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 42/2.

Wobec rozstrzygnięcia o legalności wyżej wskazanych decyzji w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym, w niniejszym postępowaniu ocenić należało jedynie, czy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Zwrócić przy tym należy uwagę, że to sam ustawodawca konstruując przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. przesądził o obligatoryjnym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1a u.g.n. i art. 108 k.p.a. Podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Wobec powyższego organ administracji w razie stwierdzenia istnienia ww. przesłanek ma obowiązek wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

W sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, starosta udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności. O obowiązku wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w razie spełnienia ww. przesłanek przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "udziela" mające charakter kategoryczny i nakazowy. Tak samo sformułowanie "nadaje" przesądza o obowiązku nadania klauzuli wykonalności.

Organ zobowiązany jest do wydania decyzji na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny "w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". Sąd nie miał wątpliwości, że wnioskodawca w kontrolowanym przypadku realizował cel publiczny. Jak słusznie wskazały organy administracji, realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu.

Spośród przypadków określonych w art. 108 k.p.a. do rozważenia w niniejszej sprawie wchodzą w rachubę dwie przesłanki: "inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony". Nadto uzasadnieniem dla zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest również "ważny interes gospodarczy", o którym mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 771/11).

W niniejszej sprawie organy trafnie przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy wydanie zaskarżonych decyzji było uzasadnione interesem społecznym i ważnym interesem gospodarczym. Przedmiotowa inwestycja ma zapewnić poprawę jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej oraz wzrostu bezpieczeństwa jej dostaw. Opisane powyżej zamierzenie inwestycyjne ma zapewnić bezpieczeństwo energetyczne poprzez wykluczenie zagrożenia przerwaniem dostaw energii elektrycznej, na przykład wskutek awarii wyeksploatowanej już linii energetycznej, czy też wskutek siły wyższej np. warunków pogodowych. Należy wyjaśnić, że obecny rozwój gospodarczy i cywilizacyjny naszego kraju powoduje zwiększone zapotrzebowanie na energię elektryczną, a w rezultacie konieczność rozwoju infrastruktury energetycznej. Znanym powszechnie faktem jest to, iż infrastruktura ta jest w znacznym stopniu przestarzała i wyeksploatowana.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa interes społeczny w sytuacji realizacji inwestycji celu publicznego winien być przedkładany ponad interes właściciela nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 987/07). Stwierdzić zatem należy, że interes społeczny stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

Organy zasadnie przyjęły, że w sprawie zostały spełnione przesłanki "ważnego interesu gospodarczego", jak i "interesu społecznego", a przedstawiona przez organy argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych przepisów ustawy, będących podstawą jej wydania.

Zagrożenie interesu społecznego w niniejszej sprawie polega na tym, iż stan przedmiotowego odcinka linii technicznej stwarza realne zagrożenie dla funkcjonowania linii przesyłowej, a więc linii, od której uzależniona jest dostawa energii elektrycznej do wielu stacji transformatorowych, z których prąd dalej płynie do pomniejszych miejscowości w regionie.

Sąd nie podziela toku rozumowania skarżącego, że skoro istnieje możliwość przesyłu energii elektrycznej liniami zaopatrującymi sąsiednie regiony, to nie było przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Taki sposób rozumowania jest nieracjonalny i z założenia z góry akceptuje możliwość wystąpienia blackoutu energetycznego wskutek kolejno blokowanych modernizacji czy przebudów linii. To naruszałoby zdaniem sądu, zarówno interes społeczny, jak i gospodarczy. Słusznie wyłuszczył organ odwoławczy, że przerwy w dostawie energii elektrycznej i niestabilność systemu elektroenergetycznego obniża w sposób bezpośredni zainteresowanie inwestorów obszarów, poziom nowych inwestycji, powstawanie nowych miejsc pracy i negatywnie wpływa również na rozwój gospodarczy regionu. Rozumienia interesu społecznego i ważnego interesu gospodarczego nie można ograniczać jedynie do działań typu post factum, czyli np. do modernizacji linii energetycznej dopiero po wystąpieniu blackoutu. W ocenie Sądu dopuszczalne, a nawet wymagane - w świetle przesłanek interesu społecznego i ważnego interesu gospodarczego - jest stosowanie działań wyprzedzających i przyszłościowych. To znaczy, jeżeli - jak w rozpatrywanym przypadku - przewidywany jest niedostatek mocy energetycznej z uwagi na postępujące niszczenie linii i narastające potrzeby w zakresie dostaw energii (czy też z jakiejkolwiek innej przyczyny), to dopuszczalne, a nawet niezbędne, jest wcześniejsze przystosowanie sieci energetycznej do przewidywanych obciążeń. Już tylko ta kwestia - wbrew zarzutowi skarżącego - stanowiła przesłankę do uznania istnienia w kontrolowanym przypadku interesu społecznego i ważnego interesu gospodarczego. I to nawet niezależnie od aktualnego stanu technicznego przedmiotowej linii energetycznej i zasadnie przyjętego przez organy istnienia ryzyka ograniczeń w dostawach energii elektrycznej z uwagi na zły stan techniczny przedmiotowej linii.

Reasumując w sprawie występowały w dacie orzekania przez Starostę co najmniej dwie przesłanki dla wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 42/2: zagrożenie interesu społecznego i ważny interes gospodarczy.

Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie bada się istnienie dwóch przesłanek: 1) czy istnieje w obrocie prawnym (chociażby nieostateczna) decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, 2) a po drugie czy istnieje realne zagrożenie dóbr chronionych wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a. i 124 ust. 1a u.g.n. Obydwie powyższe przesłanki w niniejszym przypadku występują. Stąd za całkowicie chybiony należy uznać zarzut skarżącej odnoszący się do braku dysponowania przez E decyzjami pozwalającymi na przebudowę linii posadowionych na sąsiadujących nieruchomościach. Zważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania są jedynie kwestie odnoszące się do działki o numerze ewidencyjnym 42/2, natomiast zarzut skarżącej błędnie nakazywałby traktować kolejne decyzje jako decyzje związane. W konsekwencji, przyjmując ten tok wywodzenia, nigdy nie doszłoby do sytuacji, w której E będzie legitymowała się prawem dysponowania rzeczoną nieruchomością czy też nieruchomościami sąsiednimi, ponieważ w każdym momencie jej starań pozostanie choć jedna nieruchomość nieobjęta decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Niezasadne okazały się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia był, że organy administracji pominęły wnioskowany dowód z wizji lokalnej. Dowód ten był zbędny gdyż żadna z badanych przesłanek nie dotyczy wyglądu linii energetycznej.

Wydanie zakwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Decyzja zostało też, wbrew twierdzeniom skarżącego, wydana w oparciu o pełny materiał dowodowy. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). W oparciu o art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto obszerne i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczegółowo wyjaśniono dlaczego wydano taką właśnie decyzję i na podstawie jakich przesłanek. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd również aprobuje przyjęcie faktów notoryjnych związanych ze stanem linii przesyłowych za udowodnione. Natomiast załączone do skargi dokumenty, z których dowód dopuścił Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r., nie ujawniają żadnych nowych okoliczności i tym samym nie wpływają na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje brak wymiernych efektów rokowań, które to rokowania muszą mieć miejsce jako takie, natomiast ustawodawca w żaden sposób nie konkretyzuje przesłanek, które należy brać przy ocenie ważności takich rokowań. Uprawnienia osoby reprezentującej E do zaciągania w jej imieniu zobowiązań pozostają poza sferą normatywną - tym bardziej nie są one przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu ze względu na nieznane formy organizacji wewnętrznej ENEA. Dopiero czynności podejmowane w toku rokowań, a nieważne ze względu na brak umocowania dokonujących je, mogłyby stanowić podstawę uznania, że ENEA nie wypełniła nałożonych przez ustawodawcę obowiązków.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.