Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506391

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 17 maja 2018 r.
II SA/Po 1035/17
Wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz.

Sędziowie WSA: Izabela Paluszyńska (spr.), Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium), decyzją z dnia (...) września 2017 r. nr (...) po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej jako strona lub skarżący), od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej jak Prezydent), działającego za pośrednictwem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., z dnia (...) sierpnia 2015 r., (...) o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc lipiec 2015 r. w kwocie (...) zł oraz uregulowanie zaległości czynszowej za miesiąc czerwiec 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych.

A. G. w dniu (...) lipca 2015 r. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. wniosek o udzielenie pomocy na uregulowaniu czynszu za miesiąc lipiec 2015 r. w kwocie (...) zł oraz zaległości w czynszu za miesiące od stycznia 2011 r. do lipca 2015 r.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8, art. 39 oraz art. 41 pkt 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163) oraz art. 104 k.p.a., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik MOPR - F. G. nie przyznał wnioskodawcy pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za lipiec 2015 r. w kwocie (...) zł oraz zaległości czynszowych za miesiąc czerwiec 2015 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ opisał sytuację majątkową i mieszkaniową skarżącego, wskazując że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił (...) zł i przekracza kryterium dochodowe do przyznania zasiłku celowego. Organ rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. i doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do jego przyznania.

W odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej A. G. podniósł, że organ I instancji mija się z prawdą i domagał się dotrzymania uzgodnień z 2010 r., że MOPR będzie opłacał czynsz i rachunki za energię elektryczną.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta, podzielając rozważania zawarte w decyzji organu I instancji.

A. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej niezgodność z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 180/16 oddalił skargę A. G.

WSA podzielił stanowisko organów, że przyznawanie regularnej pomocy, pokrywającej koszty opłat czynszowych, z pomocy społecznej nie przyczyni się do poprawy sytuacji skarżącego. W ocenie Sądu I instancji decyzje odmawiające przyznania skarżącemu pomocy finansowej były zasadne i prawidłowo umotywowane, nawet w świetle art. 39 u.p.s. Organ bowiem nie zauważył, iż z uwagi na podwyższenie kryterium dochodowego skarżący go nie przekroczył.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł A. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. o sygn. I OSK 2319/16 uchylił zaskarżony wyrok i decyzję SKO z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...)

W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że WSA prawidłowo zwróciło uwagę, że w dniu 1 października 2015 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058). W § 1 pkt 1a tego rozporządzenia ustalono kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości (...) zł. WSA zasadnie stwierdziło, że skarżący nie przekraczał kryterium dochodowego do przyznania mu zasiłku celowego, a orzekające w dniu 29 stycznia 2016 r. SKO w P. powyższej zmiany nie zauważyło. WSA w Poznaniu doszedł jednak do błędnego przekonania, że z uwagi na zbieżność powyższych świadczeń (z art. 39 i 41 u.p.s.), w sytuacji skarżącego oraz zakresu jego wniosku, nie spowodowało to wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż Kolegium prawidłowo uznało, że skarżący nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie mu wnioskowanej pomocy, co doprowadziło do oddalenia skargi. NSA wskazał, że zmiana sytuacji dochodowej skarżącego w trakcie postępowania, przed rozpoznaniem odwołania, wymagała zatem ponownej weryfikacji jego wniosku w oparciu o właściwy przepis prawa materialnego. Do takiego badania uprawnione są jedynie organy, a nie sąd administracyjny, który w zakresie swojej kognicji kontroluje jedynie prawidłowość postępowania przed organami i wydanych przez nie decyzji, co uzasadniało uchylenie wyroku WSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. i decyzji SKO.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w P. decyzją z dnia 13 września 2017 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 25 sierpnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie odniosło się do sytuacji skarżącego, omówiło kryterium dochodowe i rozważyło możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., dochodząc do wniosku, że mimo spełnienia przez A. G. kryterium dochodowego nie uzasadnia to przyznania mu pomocy finansowej na spłatę zadłużeń czynszowych. Mając powyższe na uwadze Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania strony i utrzymało w mocy decyzję z (...) sierpnia 2015 r.

A. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej niezgodność z prawem, podnosząc, że z uzgodnień z 2010 r. wynika że MOPS będzie finansować wydatki strony za czynsz i energię elektryczną. Dodał, że utrzymuje się jedynie z renty ZUS w kwocie (...) zł i jest niezdolny do podjęcia pracy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując że zastosowało się do wskazówek zawartych w wyroku NSA.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych a z powodów proceduralnych, które Sąd dostrzegł z urzędu. Stąd też nie było celowe zdaniem Sądu, szczegółowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, jak i też dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji SKO.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy w wydaniu zaskarżonej decyzji SKO z dnia (...) września 2017 r. nr (...) oraz uchylonej wyrokiem NSA decyzji z dnia 29 stycznia 2016 r. nr (...) brał udział ten sam pracownik Kolegium - J. B. Podpisała ona zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję z dnia (...) stycznia 2017 (k. 20 i k. 30 akt administracyjnych). Niewątpliwie pracownik ten podejmował więc czynności związane z wydaniem obu decyzji i dokonywał merytorycznej oceny okoliczności mających wpływ na ich wydanie. W ocenie Sądu pani J. B. podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i nie powinna była brać udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, opubl. ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.

Należy tu wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Zgodnie przyjętym wówczas brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem - (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa są wyłączeni członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona (porównaj wyroki NSA: z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13 oraz z dnia 13 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 96/13, z 4 listopada 2014 r., II OSK 1736/13 - publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Druga z opisanych sytuacji miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pani J. B. brała udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej uchylonej wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2319/16. oraz w wydaniu zaskarżonej decyzji, która ponownie rozstrzygała kwestie objęte decyzja uchyloną przez NSA. Dwukrotnie więc zasiadała w składzie Kolegium i orzekała w sprawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W świetle tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku, zapewniając prawidłowe obsadzenie składu Kolegium.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.