Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145849

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 18 kwietnia 2012 r.
II SA/Po 1029/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka.

Sędziowie: NSA Jerzy Stankowski, WSA Jakub Zieliński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. G., M. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2011 r. nr (...) w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

I.

uchyla zaskarżone postanowienie,

II.

zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych,

III.

określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) 2009 r. nr (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) nałożył na M. K., H. G. i A. G. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 63.599,70 zł i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...) z dnia (...) 2009 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia H. G., działającego także w imieniu A. G. i M. K., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: WINB) postanowieniem z dnia (...) 2010 r. nr (...) utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z dnia (...) 2009 r.

W wyniku skargi H. G., A. G. i M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. o sygn. akt II SA/Po 195/10 uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia (...) 2010 r. wskazując, iż podanie skarżących z dnia 10 grudnia 2009 r., uznane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji wyłącznie za zażalenie, zawierać mogło w istocie także zarzut do tytułu wykonawczego nr (...) z grudnia 2009 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd w tym podaniu dopatrzył się bowiem zarzutu niedopuszczalności egzekucji. W ocenie Sądu organ winien wezwać skarżących do doprecyzowania ich podania z dnia 10 grudnia 2009 r.

WINB pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. wezwał zobowiązanych do sprecyzowania czy ich pismo z dnia 10 grudnia 2009 r. stanowi wyłącznie zażalenie na postanowienie PINB nr (...) z dnia (...)2009 r. w sprawie nałożenia grzywny, czy też zawiera ono także zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 1992 r.

W odpowiedzi na wezwanie, H. G. pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. wyjaśnił, iż pismo z dnia 10 grudnia 2009 r. (nazwane skargą) w swej treści zawiera także zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Strona powtórzyła swoje stanowisko wyrażone w piśmie dnia 10 grudnia 2009 r., iż nałożony na nią, decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 1992 r. obowiązek został wykonany w 1993 r. i tym samym bark jest przesłanek do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia (...) 2011 r. PINB nr (...) oddalił zarzuty H. G., A. G. i M. K. w sprawie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona ani w piśmie z dnia 10 grudnia 2009 r. ani w piśmie z dnia 22 kwietnia 2011 r. nie sprecyzowała na jakiej przesłance z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opiera swoje zarzuty. Po przeanalizowaniu treści obu wskazanych podań organ egzekucyjny stwierdził, iż jedyną doniosłą w postępowaniu egzekucyjnym okolicznością jest twierdzenie zobowiązanych o wykonaniu egzekwowanego obowiązku w lutym 1993 r. Twierdzenie to może stanowić podstawę zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) lub zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.).

Organ stwierdził, iż kwestia wykonania obowiązku w lutym 1993 r. była już badana nie tylko przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, ale również przez sąd administracyjny. W wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził wyraźnie, iż zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty świadczą o tym, że wywody skarżącego o wykonaniu obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia (...) 1992 w lutym 1993 r. nie są prawdziwe. Przede wszystkim wykonanie tego obowiązku nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, z protokołu z dnia 1 czerwca 1994 r. Już zatem chociażby powyższe dokumenty przemawiają za prawdziwością twierdzeń E. T., który konsekwentnie podnosił, że skarżący nigdy nie wykonał decyzji z dnia 18 listopada 1992 r.

Organ wyjaśnił, iż stanowisko Sądu organ egzekucyjny nie tylko podziela, ale jest również nim związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To orzeczenie sądowe zapadło w postępowaniu dotyczącym zweryfikowania zasadności zarzutów (o analogicznej treści jak te rozpatrywane obecnie), których organ egzekucyjny nie uwzględnił w postanowieniu z dnia 16 lipca 2002 r. Postanowienie to (oraz utrzymujące je w mocy postanowienie WINB z dnia 22 kwietnia 2008 r.) zostało wprawdzie uchylone przez Sąd, ale nie z powodów wskazywanych przez skarżących (wówczas jak i obecnie). Oznacza to, że zarzuty opierające się na twierdzeniu, że egzekwowany obowiązek wykonano w lutym 1993 r. są niezasadne.

Zażalenie na powyższe postanowienie (zatytułowane jako "skarga") wniósł H. G. zarzucając naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 107, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 75 i art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona podniosła, iż organy błędnie ustaliły stan faktyczny i przyjęły, iż nałożony na nią decyzją z dnia 18 listopada 1992 r. obowiązek nie został wykonany. W ocenie strony świadczy o tym m.in. protokół oględzin z dnia 1 czerwca 1994 r. z którego nie wynika, aby w tym czasie istniała na terenie nieruchomości strony jakakolwiek samowola budowlana. Przeprowadzone wówczas oględziny niewątpliwie dotyczyły kwestii wykonania nałożonego decyzją z dnia 18 listopada 1992 r. obowiązku na co wskazuje zawiadomienie o tych oględzinach z dnia 24 maja 1994 r.

H. G. podniósł, iż poddasze rozebrał doprowadzając rozbudowę do stanu zgodnego z decyzją o pozwolenie na budowę z dnia (...)1992 r. oraz późniejszymi zmianami z dnia (...)1992 r. w sprawie (...). Skarżący przeprowadzili następnie budowę poddasza w oparciu o złożony w Urzędzie Miasta projekt budowlany - co wyklucza przyjęcie dokonania samowoli budowlanej i zgłaszając zakończenie budowy w zakresie piwnicy, parteru i poddasza w grudniu 1994 r. w Urzędzie Miasta P. O powyższym świadczy także poświadczenie zakładu budowlanego, oświadczenie zakładu blacharsko-dekarskiego oraz opis techniczny z maja 1993 r. wykonany przez R. W.

W dalszej części zażalenia strona zakwestionowała ustalenia organów co do powierzchni wybudowanego poddasza, która stanowiła podstawę do wyliczenia grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia (...) 2011 r. nr (...) WINB, po rozpatrzeniu zażalenia H. G. utrzymał w mocy zaskarżane postanowienie PINB z dnia 21 lipca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu PINB z dnia (...) 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. G. występujący w imieniu własnym oraz M. K. wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z dnia (...) 2011 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia (...) 2011 r. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 107, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie strony, organy w swoich rozstrzygnięciach nie odniosły się do podnoszonych przez nią zarzutów. Stwierdzając, iż nałożony na stronę obowiązek nie został zrealizowany organy, a także orzekający wcześniej Sąd, oparły się na nieprawdziwych oświadczeniach E. T. O fakcie dokonania rozbiórki świadczy protokół oględzin z dnia 1 czerwca 1994 r., a także dokumentacja techniczna budynku sporządzona przez R. W. w maju 1993 r. i protokół z 18 marca 1993 r.

Skarżący podniósł, iż uniemożliwiono mu uczestniczenie w przesłuchaniu świadków w dniach 28 lutego, 15 marca i 22 marca 2002 r. oraz przesłuchaniu E. T.

Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2012 r. H. G. odniósł się do innego postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku na przylegającej nieruchomości znajdującej się nad garażem, które do tej pory nie zostało zakończone.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia były postanowienia organów egzekucyjnych wydane w związku ze zgłoszonymi w piśmie z dnia 10 grudnia 2009 r. zarzutami dotyczącymi prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tym samym podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące nałożenia i sposobu naliczania grzywny oraz dotyczących postępowania w sprawie samowolnej nadbudowy nad garażem wykraczają poza granice przedmiotowej sprawy. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania legalności postanowienia PINB z dnia (...) 2011 r. oraz postanowienia WINB z dnia (...)2011 r.

Rozpoznając skargę Sąd miał na względzie fakt, iż w sprawie zarzutów dotyczących postępowaniu egzekucyjnym, którego dotyczy niniejsza skarga wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Okoliczność ta jest istotna, gdyż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. o sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny II SA/Po 572/08 uwzględnił skargę H. G. i uchylił postanowienia organów egzekucyjnych obu instancji z dnia 22 kwietnia 2008 r. i 16 lipca 2002 r. wydanych w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z przyczyn formalnych dotyczących wystawionego tytułu wykonawczego. Na marginesie uzasadnienia Sąd stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza twierdzenia H. G., iż nałożony na niego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 1992 r. obowiązek został wykonany w miesiącu lutym 1993 r. Między innymi Sąd podkreślił, iż o wykonaniu obowiązku nie może świadczyć protokół z dnia 1 czerwca 1994 r., który został sporządzony w związku z innym postępowaniem administracyjnym. Taka ocena dotycząca ww. protokołu, wiąże, na podstawie art. 153 p.p.s.a. organy egzekucyjne jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tym samym podnoszone w skardze z dnia 10 października 2011 r. argumenty dotyczące znaczenia tego protokołu z dnia 1 czerwca 1994 r. dla udowodnienia faktu wykonania nałożonego na niego obowiązku nie mogą zostać uwzględnione, a stanowisko organów zajęte w tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu PINB zasługuje na aprobatę.

Niemniej w tym miejscu Sąd zauważa, iż celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego ciążących na nim obowiązków. Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tym samym postępowanie egzekucyjne w administracji może być wszczęte jeżeli mimo nałożonego obowiązku zobowiązany go nie wykonał. Postępowanie egzekucyjne, które zostało wszczęte mimo wcześniejszego wykonania obowiązku, którego dotyczy podlega umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. dalej: "u.p.e.a."). Z kolei wykonanie obowiązku po wszczęciu postępowania egzekucyjnego uniemożliwia stosowanie środka egzekucyjnego. (art. 7 ust. 3 u.p.e.a.).

Powyższe wskazuje, iż zgłoszenie po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (po doręczeniu stronie tytułu egzekucyjnego) zarzutu, iż nałożony obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) ma istotne znaczenie dla oceny zasadności prowadzonego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym został wykonany obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jednakże na organie egzekucyjnym rozpatrującym zgłoszony zarzut, który jest jednocześnie wierzycielem tego obowiązku, spoczywa obowiązek oceny zgłoszonych przez stronę dowodów zgodnie z zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), a dokonana ocena winna znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu postanowienia wydanego w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W ocenie Sądu nic nie stoi przeszkodzie, aby taki organ, w pewnych okolicznościach, nie mógł poczynić własnych ustaleń dotyczących wykonania tego obowiązku zwłaszcza, gdy jest to jest to celowe z uwagi na zasadę racjonalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Na gruncie rozpatrywane sprawy zauważyć należy, iż organy egzekucyjne już od kilkunastu lat podejmują czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonego na M. K., H. G. i A. G. obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 1992 r. polegającego na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z dokumentacją stanowiącą złącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 kwietnia 1992 r.

Od momentu ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w 2002 r. H. G. niezmiennie podnosi, iż nałożony decyzją z (...) 1992 r. obowiązek został wykonany w lutym 1993 r. Z akt sprawy wynika, iż organy egzekucyjne rozpoznając powyższy zarzut uznawały, iż strona nie udowodniła faktu wykonania tego obowiązku, opierając się na zeznaniach świadka E. T. - postanowienie PINB z dnia (...) 2002 r. i postanowienie WINB z dnia (...)2008 r. - który oświadczył, iż obowiązek ten nie został wykonany. Z kolei rozpoznając te same zarzuty zgłoszone po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego nr (...) z dnia (...)2009 r. Organy obu instancji, oddalając zarzuty powołały się na związanie stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonym w wyroku z 21 kwietnia 2009 r. Jednakże ani PINB ani WINB rozpatrując zarzuty zgłoszone w 2009 r. nie odniosły się do wszystkich dowodów wskazywanych przez stronę. W szczególności nie odniosły się do załączonych do zarzutów z dnia 10 grudnia 2009 r. pism T. W. oraz W. B. (k. 81 i 82 verte, tom. 10 akt administracyjnych), którzy oświadczyli, iż w lutym 1993 r. dokonano rozbiórki poddasza, którego dotyczyła decyzja z dnia 18 listopada 1992 r. uchybienie to jest o tyle istotne, iż z akt sprawy nie wynika, aby oświadczenia były znane składowi sędziowskiemu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Poznaniu, który wydał powoływany wyrok z dniu 21 kwietnia 2009 r. a zatem mogły stanowić one podstawę do dokonania przez organy odmiennej oceny prawnej, od tej wyrażonej ww. wyroku, bez naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Pominięcie tych oświadczeń stanowi niewątpliwie naruszeni przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, aby bezspornie ustalić, czy nałożony na M. K., H. G. i A. G. decyzją z dnia 18 listopada 1992 r. obowiązek został wykonany, organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem obowiązku, powinien rozważyć czy nie należy dokonać oględzin przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby organ przeprowadził takie oględziny, a okoliczność niewykonania obowiązku opierał w znacznej mierze na oświadczeniach E. T., z którym skarżący prowadzą od lat spory sąsiedzkie. Powyższe, wobec przedłożonych z zarzutami z dnia 10 grudnia 2009 r. oświadczeń T.W. oraz W. B. budzi wątpliwości co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponownie rozpatrując zażalenie i zgłoszone zarzuty WINB winieni dokonać oceny przedłożonych przez stronę dokumentów, które w jej opinii świadczą o wykonaniu obowiązku w lutym 1993 r. a także rozważyć, mając na względzie treść art. 7 k.p.a., celowość dokonania oględzin przedmiotowego budynku pod kątem wykonania przez zobowiązanych nałożonego na nich decyzją z dnia (...) 1992 r. obowiązku.

O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast o wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.