II SA/Op 74/19, Przesłanki wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2677343

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2019 r. II SA/Op 74/19 Przesłanki wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.).

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz, Elżbieta Kmiecik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2019 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Olesno (zwaną dalej: "skarżącą") jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 7 stycznia 2019 r., nr (...), umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty (...) z dnia 15 listopada 2018 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 20 lutego 2009 r., nr (...), Starosta (...) (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi - M. T. pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach położonych w (...) przy ul. (...) oraz (...).

W dniu 15 listopada 2016 r. inwestor wystąpił do Starosty o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie opisanego wyżej pozwolenia na budowę, podnosząc że roboty budowlane wykonywane na podstawie tego pozwolenia zostały przerwane w dniu 14 października 2013 r. i do chwili składania wniosku nie zostały wznowione.

Decyzją z dnia 15 listopada 2018 r., nr (...), Starosta, działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), stwierdził wygaśnięcie w dniu 15 października 2016 r. opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania na skutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji oraz wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy karnej zakończonej przed Sądem Rejonowym w (...) wyrokiem z dnia (...), sygn. akt (...), o dokumenty będące w posiadaniu Prokuratury Rejonowej w (...) oraz o dowód z przesłuchania świadka M. J. W uzasadnieniu zakwestionowała ustalenia organu I instancji dotyczące okresu w jakim budowa nie była kontynuowana.

Opisaną na wstępie decyzją, Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu na wstępie przedstawił obszernie przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego przed organami architektoniczno-budowlanymi i organami nadzoru budowlanego a następnie omówił pojęcie strony postępowania administracyjnego na tle regulacji art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał przy tym, że krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określony został w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast w przypadku postępowania o wygaszenie tego rodzaju decyzji krąg ten należy ustalać na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. W tym ostatnim wypadku stroną będzie zatem wyłącznie inwestor, gdyż na skutek wygaszenia pozwolenia na budowę nie następuje zwiększenie ingerencji w prawa innych osób poza inwestorem lub właścicielem nieruchomości objętej pozwoleniem. Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie w takim wypadku zanika, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku zachowany zostaje status quo w stosunku do tego, jaki wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie następuje w takim wypadku zmiana dotychczas ukształtowanych praw i obowiązków osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego, osoba trzecia nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji o wygaszeniu pozwolenia na budowę i dotyczy to też Gminy Olesno, która nie była inwestorem. Bez znaczenia jest tu nadanie takiego przymiotu Gminie przez organ I instancji, gdyż było to wadliwe. Brak przymiotu strony jednostki składającej odwołanie powoduje, że postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania na skutek nieprawidłowej interpretacji art. 28 k.p.a. i nieprzyznanie jej statusu strony w postępowaniu odwoławczym, skutkiem czego było zaniechanie merytorycznego odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniosła, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób odmienny niż art. 28 k.p.a. zakreśla krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i dotyczy on wszystkich spraw, w których przedmiotem rozważań jest pozwolenie na budowę. Sporna inwestycja, ze względu na swój obszar oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym na sąsiadujące działki nr a, b i c stanowiące drogę wewnętrzną i drogi gminne. Dalej wskazała na merytoryczną wadliwość decyzji organu I instancji, który nie uwzględnił dowodów znajdujących się w sprawie karnej o sygn. akt (...) i wadliwie przyjął, że nastąpiła trzyletnia przerwa w prowadzeniu robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uzasadnienie prawne

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Natomiast na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa.

Wprawdzie przedmiotem postępowania jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, ale na wstępie należy przypomnieć regulacje materialnoprawne, na tle których doszło do jej wydania.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w tym przepisie, załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego). Przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie wyjaśniające musi zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten będzie również właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w ust. 2 tego przepisu.

Zaznaczyć także należy, iż przepis art. 37 ust. 1 stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem (zob. A. Kosicki "Komentarz aktualizowany do art. 37 ustawy - Prawo budowlane", publ. System Informacji Prawnej LEX tezy 2 i 3).

Z powyższego - na użytek rozpatrywanej sprawy wynika jeden podstawowy wniosek, a mianowicie ten, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że toczy się przed organem architektoniczno-budowlanym, tym samym, który był właściwy na podstawie art. 28 ust. 1a Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Tym samym nie mogą mieć do niego zastosowania reguły obowiązujące w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu budowlanym, w tym także nie będzie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazujący na krąg osób czy podmiotów, które są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, tj.: "inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej, że decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie będzie miało samo sąsiedztwo z nieruchomością, której dotyczy wydane pozwolenie z 2009 r. dla inwestora M. T.

W piśmiennictwie i orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na to, że stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, organ każdorazowo musi rozważyć, czy w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma on materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Celem, a zarazem istotą tego przepisu jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których Prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. Należy zaznaczyć, iż przepis ten w żadnym razie nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego sąsiadami powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. A. Kosicki op. cit. teza 12 oraz przywołany tam wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1479/10, LEX nr 1162397).

W pełni zatem należało się zgodzić z organem odwoławczym, który swoje stanowisko prawne oparł na wykładni przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z zawartą w tej regulacji definicją, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że tylko taki podmiot może być uznany za stronę, który wykaże, że przysługuje mu interes prawny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (zob. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 879/18, LEX nr 2626529).

W takim wypadku okoliczności wskazywane w skardze i na rozprawie, a odnoszące się do zainteresowania skarżącej Gminy w prawidłowym dokończeniu budowy, której niektóre elementy (parkingi, drogi dojazdowe) mogłyby uzupełnić i poprawić istniejącą infrastrukturę drogową w okolicy budowy, dowodzą jedynie po jej stronie interesu faktycznego. Nie istnieje bowiem w porządku prawnym norma nakazująca inwestorowi rozpoczęcie lub kontynuowanie rozpoczętych robót budowlanych w przypadku uzyskania przez tego inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja na skutek uostatecznienia się weszła do obiegu prawnego. Rozpoczęcie, czy też kontynuowanie rozpoczętych robót zależy w takim wypadku wyłącznie od woli adresata decyzji (inwestora), a jedyną konsekwencją braku rozpoczęcia budowy lub jej przerwania jest wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Należy dodać, że konsekwencja ta dotyka wyłącznie tego inwestora, wpływając jedynie na jego własne indywidualne uprawnienie, które zostaje mu odebrane. W żadnym stopniu nie może natomiast wpływać na uprawnienia pozostałych stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż strony te na podstawie tej decyzji nie nabyły jakiegokolwiek uprawnienia do prowadzenia budowy w zastępstwie jej adresata. Skoro osoby te takowego uprawnienia nie posiadały, to wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może im niczego odbierać, co również przesądza o braku ich interesu prawnego, nawet jeżeli znalazły się - tak jak skarżąca - w kręgu stron, wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i przymiot strony został im nadany w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwalającej na budowę.

W tym miejscu zwrócić uwagę należało na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 68/14 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), zgodnie z którym obowiązującą w Prawie budowlanym regułą - zarówno w zakresie przyznania uprawnienia, jak i realizacji przyznanego uprawnienia - jest rozporządzalność uprawnieniem przez jednostkę. Od woli zatem jednostki zależy czy wystąpi o przyznanie uprawnienia, a następnie po przyznaniu, czy uprawnienie będzie realizowała. Konsekwentnie nie jest dopuszczalne stosowanie przymusu państwowego do realizacji uprawnienia. Przedmiotem egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie obowiązki. Rozporządzalność przyznanym uprawnieniem nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, które takim uprawnieniem nie rozporządzają. Tym samym nie mają interesu prawego domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17 zam. w CBOSA). Wobec tego merytoryczne zarzuty podniesione przez skarżąca pod adresem decyzji organu I instancji również nie mogą odnieść pożądanego przez nią skutku w postaci przyznania jej statusu strony.

Zgodzić w pełni należało się z Wojewodą, że bez znaczenia jest fakt przyznania skarżącej prawa strony przez organ I instancji, gdyż stanowisko to podlega weryfikacji w postępowaniu odwoławczym w trybie trafnie zastosowanego przez Wojewodę przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.