Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2657271

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 29 kwietnia 2019 r.
II SA/Op 68/19
Opłata legalizacyjna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Janowska, Daria Sachanbińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w (...) na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 stycznia 2019 r., nr (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej

1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 9 listopada 2018 r., nr (...),

2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego A S.A.

z siedzibą w (...) kwotę 14.567 (czternaście tysięcy pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S. A. z siedzibą (...), zwanej dalej również skarżacą, jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 stycznia 2019 r., nr (...), ustalające skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł z tytułu braku pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w (...) na działce nr ewid. a, w zakresie montażu 3 anten sektorowych na wysokości 40 m (sektor 1-LTE, sektor 2- LTE, sektor 3-LTE) wraz z montażem 3 modułów RRU na wysokości 40 m.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Na skutek wniosku (...) Stowarzyszenia A - zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej (...) w (...) na dz. nr a - wniesionego dnia 22 grudnia 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zgłoszonej samowoli budowlanej. W ramach tego postępowania organ wystąpił do Burmistrza (...) i Starosty (...) o informacje oraz dokonał w dniu 1 lutego 2018 r. kontroli robót budowlanych, a w dniu 6 marca 2018 r. oględzin obiektu budowlanego.

Pismem z dnia 16 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr (...), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim nałożył na inwestora, tj. A S.A. z siedzibą w (...) obowiązek przedłożenia w terminie do 10 lipca 2018 r. zaświadczenia Burmistrza (...) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego (aktualnego na dzień opracowania projektu); wskazując, że nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że inwestor nie legitymuje się stosownym pozwoleniem na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie montażu 3 anten sektorowych na wysokości 40 m (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z montażem 3 modułów RRU na wysokości 40 m wobec czego wykonał roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Organ ustalił, że wykonane w 2016 r. roboty budowlane polegały na rozbudowie stacji bazowej, która wybudowana została na podstawie pozwolenia budowlanego i dopuszczona do użytkowania. Wykonane roboty nie ograniczały się jedynie do instalowania urządzeń i wykraczały poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na ich wykonanie, zasadnym jest przeprowadzenie procesu legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

W dniu 5 lipca 2018 r., w wykonaniu ww. postanowienia, inwestor przedłożył: zaświadczenie Burmistrza (...) z dnia 19 czerwca 2018 r. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego z 2016 r. oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, postanowieniem z dnia 20 lipca 2018 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim nałożył na inwestora - na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach, w terminie do 10 września 2018 r., poprzez:

- złożenie czterech egzemplarzy prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany winien dotyczyć legalizacji wykonanych robót budowlanych (wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr (...)), aktualny na dzień przedkładania do organu (podczas gdy dostarczony obejmuje stan projektowany z kwietnia 2016 r.);

- zapewnienie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, oraz potwierdzenie posiadanych uprawnień budowlanych przez osobę sprawdzającą wraz z zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego na dzień sporządzenia dokumentacji;

- dostarczenie planu sytuacyjnego działki wraz z przedstawieniem lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej;

- dostarczenie dokumentu potwierdzającego możliwość składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez J. P.;

- dostarczenie dokumentacji z zakresie klasyfikacji inwestycji po rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej w kwestii oddziaływania na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2015 r. poz. 71). Klasyfikacja winna dotyczyć legalizacji wykonanych robót budowlanych - stan aktualny na dzień przedkładania dokumentacji do tutejszego organu i wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Projektant winien dokonać szczegółowego odniesienia w zakresie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że analiza przedłożonej dokumentacji wykazała jej braki w ww. zakresie.

W dniu 10 września 2018 r. inwestor przedłożył dokumenty, które obejmowały: cztery egzemplarze projektu budowlanego, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt został uzupełniony w zakresie planu sytuacyjnego działki wraz z przedstawieniem lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedłożono też pełnomocnictwo dla J. P. oraz dokumentację z zakresu klasyfikacji inwestycji po rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej w kwestii oddziaływania na środowisko. W dniu 28 września 2018 r. inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany w zakresie daty sporządzenia, tj. opatrzony datą 4 maja 2018 r., zamiast datą 4 kwietnia 2016 r.

Działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 9 listopada 2018 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim ustalił dla A S. A. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł z tytułu braku uzyskania pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w (...) na działce nr ewid. a w zakresie montażu 3 anten sektorowych na wysokości 40 m (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z montażem 3 modułów RRU na wysokości 40 m. Jednocześnie wezwał inwestora do wpłacenia ustalonej opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia zaznaczając, że w przypadku nie uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nakaże w drodze decyzji rozbiórkę oraz, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, powoduje zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że przedłożony projekt oraz dokumentacja spełniają wymagania aby ustalić inwestorowi wysokość opłaty legalizacyjnej. Wskazał również sposób ustalenia tej opłaty.

Na powyższe postanowienie A S. A. wniosła zażalenie, w którym domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych polegających na modyfikacji stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w (...) zostało zrealizowane bez pozwolenia na rozbudowę i zachodzą podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej;

- art. 49 ust. 2 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej;

- art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że realizacja instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę, skoro nie doszło do zmiany parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ co do uzasadnienia przedstawionego stanowiska i nieustosunkowanie się do dokumentacji w zakresie oceny braku zmiany parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w (...).

Uzasadniając zarzuty strona wywodziła, że organ błędnie uznał wykonane roboty budowlane za rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podczas gdy zakres podjętych prac polegał na instalowaniu urządzeń, w tym anten konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Modyfikacja stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na zdemontowaniu niektórych znajdujących się na wieży anten i zamontowaniu w ich miejsce nowych, nie skutkowała zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem nie spełniała wymogów rozbudowy i nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Powołując się na orzecznictwo sądowe strona zaznaczyła, że dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń inwestora. Dalej wskazała, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej (...) wraz z linią kablową n/n zasilającą bazę, ogrodzeniem terenu oraz drogą dojazdową we wsi (...), gm. (...), działka nr a, została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 grudnia 1997 r. Inwestycja ta obejmowała budowę wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, linii kablowej n/n, drogi dojazdowej, kontenera technologicznego, ogrodzenia terenu, a także montaż sześciu anten sektorowych typu Kathrein na wieży na poziomie 40 m. Inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie dla powyższej inwestycji potwierdzone zaświadczeniem o stwierdzeniu zdatności do użytkowania z dnia 20 stycznia 2000 r. Następnie, uzyskano pozwolenie z dnia 10 października 2003 r. na rozbudowę stacji (na istniejącej wieży) o 4 anteny radiolinii na wysokości 43,4 m (2 szt o średnicy 0,6 m, na azymutach 30°i 70°) i 42 m (2 szt o średnicy 1,2 m. na azymutach 27° i 140°). W dniu 21 grudnia 2006 r. dokonano z kolei zgłoszenia rozbudowy stacji bazowej, a Starosta (...) nie wniósł sprzeciwu do powyższego zgłoszenia. Planowane prace obejmowały zamontowanie sześciu anten radiolinii, zmianę azymutu anten sektora 1, montaż jednego wspornika pod antenę radiolinii, a także montaż drabiny asekuracji Soli i doprowadzenie tras kablowych do projektowanych anten oraz dołożenie urządzeń sterujących pracą anten w kontenerze technicznym. W chwili kontroli oraz oględzin organ ustalił, iż z powyższego zakresu obejmującego rozbudowę stacji bazowej (zgłoszenie z dnia 21 grudnia 2006 r.) na wieży znajduje się tylko 1 antena radiolinii o średnicy 0,6 m na wysokości 33,5 m. Organ nie przeprowadził jednak prawidłowego postępowania wyjaśniającego, które miałoby wskazywać na charakterystykę inwestycji, to znaczy: co i kiedy zostało zrealizowane przez inwestora. Z ostrożności procesowej strona wskazała również, że opłata legalizacyjna nie powinna dotyczyć całości przedsięwzięcia, ale części i wobec tego wadliwie organ zaliczył zakres analizowanych modyfikacji do kategorii XXIX - wolno stojące kominy i maszty oraz elektrownie wiatrowe. Sformułowała także strona wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia.

Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2019 r., nr (...), Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ uznał, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i w oparciu o to pozwolenie wybudował stację bazową, a następnie dokonał w 2016 r. jej rozbudowy bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w celu instalacji nowych anten i urządzeń. W odniesieniu do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy wyjaśnił, że w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa obiektu budowlanego jest jedną z form budowy i obejmuje każde roboty budowlane powodujące zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. W niniejszej sprawie nie ma natomiast zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, według którego pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W przekonaniu organu, roboty stanowiące przedmiot postępowania nie były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podniósł organ, że w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji istniały podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wydając postanowienie z dnia 6 kwietnia 2018 r. i nakładając na inwestora obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji dał inwestorowi możliwość zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Powyższe inwestor zrealizował. Analiza akt sprawy pozwala natomiast na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne, przedłożone dokumenty pozwalają na zalegalizowanie obiektu budowlanego, a w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił, że podstawą jej naliczenia był art. 49 ust. 2 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego, a zgodnie z załącznikiem do ustawy przedmiotową rozbudowę należy zaklasyfikować do kategorii XXIX - wolno stojące kominy i maszty oraz elektrownie wiatrowe. Ustalona kwota wynika bezpośrednio z przepisów prawa i organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do jej samodzielnego określenia. Odnosząc się do złożonego łączenie z zażaleniem wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organ podkreślił, że treść art. 143 k.p.a. oznacza, że do postanowień nie ma odpowiedniego zastosowania art. 130 k.p.a. i jedynie organ, który wydał postanowienie o opłacie legalizacyjnej mógłby wydać postanowienie o wstrzymaniu. Wobec tego przedmiotowy wniosek strona winna skierować do organu szczebla powiatowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie A S. A. powtórzyła zarzuty oraz argumenty przedstawione w zażaleniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sformułowała też w skardze wniosek do organu odwoławczego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, który został przez organ uwzględniony postanowieniem z dnia 22 lutego 2019 r., nr (...).

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, po uprzednim przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżone postanowienie dotyczyło legalizacji robót budowlanych polegających według ustaleń organów na montażu 3 anten sektorowych na wysokości 40 m (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z montażem 3 modułów RRU na wysokości 40 m, wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, która wybudowana została wcześniej na podstawie pozwolenia budowlanego i dopuszczona do użytkowania zgodnie z przepisami prawa.

Zaskarżonym postanowieniem ustalono skarżącej opłatę legalizacyjną. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym lub P.b., po wykonaniu przez skarżącą obowiązków nałożonych na nią najpierw na podstawie art. 48 ust. 3, a następnie na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do zastosowanego trybu legalizacji zauważyć przyjdzie, że przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie do samowoli budowlanej polegającej na realizacji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Zastosowanie tego trybu wymaga zatem w pierwszej kolejności dokonania prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako budowy, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Do legalizacji innych robót budowlanych znajduje bowiem zastosowanie tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego procedura legalizacyjna rozpoczyna się wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (w przypadku obiektów, które są jeszcze w trakcie budowy) i nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Legalizacja jest jednak dopuszczalna w przypadku zaistnienia warunków z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w sytuacji, gdy jest możliwe doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W konsekwencji, spełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego umożliwia podjęcie przez organ działań legalizacyjnych na podstawie art. 49 Prawa budowlanego.

W ramach tych działań organ nadzoru budowlanego ustala najpierw w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną, o której mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie, po jej uiszczeniu, wydaje decyzję na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.

Przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ zobowiązany jest jednak dokonać oceny w zakresie wskazanym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Powinien zatem zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2) oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3). W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązany jest też nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie.

Uwzględniając wskazane regulacje stwierdzić przyjdzie, że ustalenie opłaty legalizacyjnej powinno być poprzedzone weryfikacją budowy jako mogącej podlegać legalizacji, w zakresie o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ powinien także uwzględniać okoliczności, które wykluczają dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Ich stwierdzenie na jakimkolwiek etapie postępowania powinno skutkować zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest natomiast wyrazem zajęcia przez organ stanowiska, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, inwestor przedstawił wszystkie wymagane dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i zostały spełnione wymogi z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego pozwalające w dalszej kolejności na wydanie decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym na zatwierdzenie samowoli budowlanej.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca zrealizowała obowiązki nałożone na nią na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ustalając opłatę legalizacyjną zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały jednak wymaganych ustaleń, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, a także koniecznej oceny pozwalającej na przyjęcie, że istnieją podstawy do legalizacji samowoli budowlanej.

Zasadnicza analiza organów dotyczyła kwalifikacji spornej budowy jako rozbudowy, przy czym dostrzec trzeba, że dokonana została bez ustalenia, na czym konkretnie polegały wykonane roboty budowlane.

Ustalając, że rodzaj i charakter wykonanych robót oraz prac instalacyjnych wykracza poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, organy nie wskazały konkretnego zakresu robót wykonanych na istniejącej stacji bazowej w warunkach samowoli budowlanej. Z kontrolowanych postanowień nie wynika też, jakie parametry istniejącej stacji bazowej miały ulec zmianie w wyniku zrealizowanych robót (np. powierzchni zabudowy czy szerokości), w tym czy doszło do zmiany emitowanego przez stację pola elektromagnetycznego i zwiększenia oddziaływania inwestycji na środowisko. Organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że doszło do zamontowania nowych anten, przy czym nie wiadomo o jakiej mocy, jakiej wielkości i jakim ciężarze, a ponadto czy w związku z tym wykonywane były inne roboty np. związane z wymianą elementów wsporczych oraz przewodów i modułów radiowych. W kontrolowanych postanowieniach nie powołano się na wymaganą dokumentację techniczną, która opisywałaby zakres wykonanych prac. Dokonanie oceny na tej podstawie było natomiast konieczne dla prawidłowej kwalifikacji robót, która powinna odnosić się do okoliczności faktycznych. Należy podkreślić, że w kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm oparty na ogólnych stwierdzeniach wyprowadzonych z poglądów orzecznictwa i bez odwołania się do stanu faktycznego. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2058/16, wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2451/16, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Wnosząc zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, strona skarżąca wskazała, że zdemontowanie niektórych anten znajdujących się na wieży i zamontowanie w ich miejsce nowych, nie spełnia wymogów rozbudowy. Podniosła też, że z przedłożonych przez nią dokumentów wynika, iż poczynione modyfikacje stacji bazowej nie skutkowały zmianą jej dotychczasowych paramentów, a zatem zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, a wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wydając natomiast zaskarżone postanowienie, podobnie jak organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie ustalił, aby zakres wykonanych robót przekraczał czynności polegające tylko na instalowaniu konstrukcji wsporczych i anten sektorowych na istniejącym maszcie. Organy nie rozważyły, czy zamontowanie na istniejącej stacji bazowej dodatkowych anten prowadziło do zmiany parametrów obiektu, nie wskazały jakie konkretnie parametry uległy zmianie, a także nie wyjaśniły kwestii zmiany mocy dotychczas funkcjonujących anten i oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Nie zbadały również, czy doszło do zwiększenia obciążenia samego masztu oraz zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego.

Zauważyć natomiast trzeba, że w sytuacji, w której już istniejąca antena (uprzednio zamontowana na stacji bazowej) jest wymieniana na inną, to taki zakres robót budowlanych nie musi być traktowany automatycznie jako rozbudowa, lecz może stanowić przebudowę, w zależności od tego, czy nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji. Do rozbudowy zastosowanie jednak znajduje tryb postępowania uregulowany przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego, kwalifikacji robót budowlanych należy dokonywać przy uwzględnieniu parametrów technicznych inwestycji, na podstawie ustalonego stanu faktycznego i przedłożonej dokumentacji budowlanej.

W postępowaniu legalizacyjnym, którego postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną stanowi jeden z kolejnych jego etapów, to na organie administracji ciąży obowiązek dokonania w dużej mierze powtórnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza jego kompletności w aspekcie możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że w postępowaniu legalizacyjnym inwestor ma obowiązek przedstawienia w zasadzie takich samych dokumentów jak inwestor, który zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przed rozpoczęciem robót budowlanych wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. art. 32, art. 33, art. 33 P.b.). Dodać należy nadto, że przepis art. 49 ust. 1 P.b. jest w pewnym zakresie odpowiednikiem regulacji zawartej w art. 35 ust. 1 P.b., określającej, jakich czynności sprawdzających powinien dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji nie dokonały analizy i oceny dokumentacji projektowej, o czym świadczy brak dania temu wyrazu w uzasadnieniach zapadłych decyzji. Z treści kontrolowanych postanowień wynika, że ocena organów w tym zakresie sprowadzała się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany oraz dokumentacja, pozwalają na ustalenie opłaty legalizacyjnej i zalegalizowanie budowy. Powyższe stwierdzenie nie odnosiło się w ogóle do okoliczności faktycznych wskazujących na spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego i potwierdzających możliwość legalizacji.

Organy nie ustaliły zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czy projekt jest kompletny, a więc czy spełnia wszystkie konieczne wymogi wynikające z art. 34 ust. 3 P.b. i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 34 ust. 6 P.b. oraz, czy posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Ponadto, nie zbadały organy, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiada wymogom z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i czy stosownie do art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie dokonano też oceny, czy strona dostarczyła prawidłową dokumentację z zakresu oddziaływania na środowisko, do złożenia której została zobowiązana postanowieniem z dnia 20 lipca 2018 r. Ocena taka winna być zaś dokonana przez organ prowadzący postępowanie przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Co więcej powinna być ona dokonana samodzielnie przez organ na podstawie przedłożonej dokumentacji, w tym co do zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami planu miejscowego, nie powinna opierać się wyłącznie na zaświadczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej organy powinny również ustalić i ocenić, w jakim zakresie zrealizowana inwestycja oddziałuje na środowisko, których to ustaleń także w niniejszej sprawie zabrakło. Organ odwoławczy bez wskazania podstaw faktycznych i prawnych, w tym bez odniesienia się do dokumentacji projektowej, ogólnie stwierdził jedynie w zaskarżonym postanowieniu, że stację bazową należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie zaliczające się do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. Nie dokonał jednak jednoznacznej kwalifikacji i nie rozważył, czy inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, nie sposób uznać za prawidłowe postępowania, w którym badanie przesłanki przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko miałoby miejsce dopiero przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, a więc dopiero po uiszczeniu opłaty. Dostrzec trzeba, że zapłata ustalonej opłaty legalizacyjnej jest warunkiem dalszej procedury naprawczej i wydania na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji legalizującej samowolę. Wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej rodzi zatem po stronie jego adresata przeświadczenie, że po jej uiszczeniu wydana zostanie decyzja na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Z treści art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego wynika zresztą, że wydanie takiej decyzji warunkowane jest jedynie spełnieniem wymagań określonych w ust. 1. Dlatego przyjąć należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej oznacza, iż organ nie stwierdził żadnych przeszkód uniemożliwiających wydanie decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Dla dokonania takiej oceny konieczne jest natomiast ustalenie, że spełnione zostały wszelkie wymogi do ostatecznej legalizacji samowoli, w tym wymóg z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 53/18, M. Rypina w: (red.) M. Wierzbowski i A. Plucińska-Filipowicz, "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 614).

Podkreślić należy również, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest odrębną sprawą, lecz następuje w granicach sprawy dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie, na każdym z jego etapów organ powinien dokonać oceny okoliczności przemawiających za legalizacją. Opłata nie może być natomiast ustalona, jeśli strona miałaby pozostawać w niepewności odnośnie do pozytywnego wyniku postępowania legalizacyjnego. Od momentu wydania postanowienia ustalającego opłatę możliwość wydania jednej z decyzji legalizujących samowolę budowlaną zależy wyłącznie od strony, tj. od tego czy uiści ona opłatę w wysokości ustalonej przez organ.

Rozstrzygając o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ powinien więc zbadać nie tylko spełnienie wymogów z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, ale także dokonać ustaleń i oceny - stosownie do art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego - co do konieczności przeprowadzenia wymaganej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W sprawie organy zaniechały przeprowadzenia wnikliwej analizy kompletności przedstawionej dokumentacji przez skarżącego i z tego względu Sąd uznał, że sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w całości, a przedstawiona przez organy argumentacja uzasadniająca wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie jest wystarczająca do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak wyjaśnienia podstaw faktycznych przyjętego rozstrzygnięcia należy też stwierdzić, że kwota opłaty nie została prawidłowo ustalona. W szczególności organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego wadliwie ustalonej wysokości opłaty legalizacyjnej od całego obiektu budowlanego, a nie jedynie tej części, która objęta jest postępowaniem legalizacyjnym.

W kontekście powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych oraz zmiana określonych parametrów obiektu, w tym zmiana bądź nie sumarycznej mocy zamontowanych anten oraz emitowanego przez nie pola elektromagnetycznego, jako podstaw faktycznych przyjętego rozstrzygnięcia, wymagała wnikliwego ustalenia i uzasadnienia, czego zabrakło w zaskarżonym postanowieniu.

W konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się: wpis od skargi uiszczony na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.) w kwocie 3750 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w wysokości 10800 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy we wskazanym powyżej zakresie. Przy rozpoznaniu sprawy należy przeprowadzić wnikliwą kwalifikację wykonanych robót budowlanych, ich zakresu oraz sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem w zakresie przedłożenia dokumentów, ich kompletności oraz spełnienia wymogów z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 4a Prawa budowlanego. Uzasadnienie zapadłych decyzji winno zaś odzwierciedlać ustalenia stanu faktycznego, przeprowadzony proces dedukcji, w tym odniesienie się do zasad ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.