Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205193

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 20 grudnia 2016 r.
II SA/Op 579/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz.

Sędziowie: WSA Grażyna Jeżewska (spr.), NSA Jerzy Krupiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg R. D., L. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 września 2015 r., nr (...) w przedmiocie odmowy nałożenia nakazu w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. D., L. G. i C. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 września 2015 r., nr (...), którą uchylono decyzję Wójta Gminy Lubsza z dnia 23 marca 2015 r. w całości i odmówiono nakazania K. K., K. K. i K. (omyłka - powinno być K.- dopisek Sądu) K. przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomościach oznaczonych jako: działka nr a (po podziale nr: b, c i d), stanowiącej własność K. i K. K. oraz działki nr e i nr f, stanowiących własność K. K., obręb (...).

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Sprawa została zainicjowana podaniem C. G. i J. W., złożonym w Urzędzie Gminy Lubszy w dniu 8 września 2011 r., w którym przedstawili dowody "potwierdzające negatywny wpływ zasypania zbiorników przez K. na działki nr g i nr h, obręb (...)", tj.: decyzje (...) przyznające im odszkodowania za szkody w mieniu spowodowane podtopieniami, fotografie ukazujące próby "maskowania negatywnego wpływu na środowisko" oraz decyzje w sprawie umorzenia podatku w 2009 r., będące rekompensatą za poniesione szkody w wyniku podtopienia ich mienia. W ocenie C. G. i J. W., poprzez "zagruzowanie zbiorników odpadami przemysłowo-sanitarnymi (...) i podwyższenie poziomu w sposób naturalny pozbawił możliwości gromadzenia wody opadowej a jej nadmiar nie posiada żadnego odpływu i zalewa nasze działki."

Pismem datowanym na dzień 8 października 2011 r. Wójt Gminy Lubsza wszczął postępowanie w sprawie "zasypania zbiorników przez K. K. na działkach: nr a, nr e i i obręb (...)".

W trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się przed organem I instancji w dniu 10 września 2012 r. świadkowie: Z. S., A. P. i J. P. podnieśli, że na przełomie 2008/2009 r. "staw wodny retencyjny" na działkach nr a, nr i i nr e został zasypany odpadami niewiadomego pochodzenia, zaś nawalne deszcze na przełomie czerwca i lipca 2009 r. spowodowały zalanie ich działek oraz działki C. G., jak też okolicznych pól.

Wójt Gminy Lubsza decyzją z dnia 9 października 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie zasypania zbiorników wodnych przez K. K. na działkach nr a, nr e i nr i.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku złożonego odwołania przez małżonków W., D. i G., decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Pismem z 28 kwietnia 2013 r. L. G. i C. G. poinformowali organ I instancji, że wnoszą o prowadzenie postępowania w trybie art. 29 Prawa wodnego i o wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów z zasypanych zbiorników wodnych.

A. G. w skardze skierowanej do Wójta Gminy Lubsza z dnia 2 maja 2013 r. wskazał na podtopienia w budynku nr (...)-(...), piwnicy i mieszkaniu (...), powodujące wilgoć, jak też na zalewanie parkingu przed budynkiem, podając, że woda nie ma gdzie spływać, bo teren działek nr a, nr e i nr i, stanowiący dawniej stawy, został zasypany przez właściciela K. K.

Wójt Gminy Lubsza postanowieniem z 23 maja 2013 r., nr (...), połączył sprawę z wniosku A. G. i z wniosku C. G. oraz J. W. w przedmiocie naruszenia stanu wody na działkach nr a, nr e i nr i z powodu zasypania przez K. K. zbiorników wodnych na wymienionych nieruchomościach. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Lubsza decyzją z dnia 4 lipca 2014 r. odmówił przywrócenia stosunków wodnych na działkach nr a, nr e i nr i, stanowiących własność K. K.

W wyniku odwołania złożonego przez R. D., A. G. oraz małżonków G. decyzją z dnia 24 września 2014 r. Kolegium ponownie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 23 marca 2015 r., nr (...), Wójt Gminy Lubsza, działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), odmówił nakazania "przywrócenia stosunków wodnych" na nieruchomościach oznaczonych jako działka a (po podziale nr: b i c i d) obręb (...) Gmina (...), stanowiącej własność K. i K. K. oraz działki e i f, stanowiących własność K. K. W uzasadnieniu, wskazując na zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie, w tym na: oględziny działek o nr a, nr e i nr i obręb (...), przeprowadzone z udziałem stron postępowania; pismo z dnia 16 lipca 2012 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w (...), w którym poinformowano organ, że zgodnie z posiadaną ewidencją na działkach nr a, nr e i nr i obręb (...) nie znajduje się sieć drenarska i nie są zlokalizowane zbiorniki wodne, jak i rozprawę administracyjną przeprowadzoną w dniu 10 września 2012 r. uznał, że zbiorniki wodne znajdujące się na działce dawniej oznaczonej jako działka o nr j (obecnie działki nr: i, k, I, ł) były zbiornikami o nieustalonym jednoznacznie pochodzeniu, niestanowiącymi tym samym urządzeń wodnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stąd nie stosuje się do nich przepisów tej ustawy dotyczących urządzeń wodnych. Odnotował, że pomimo wezwania L. i C. G. oraz B. i J. W. do przedłożenia dziennika budowy oraz projektu budowlanego, strony nie przedłożyły wskazanej dokumentacji. Z kolei, powołując się na opinię hydrogeologiczną, uzupełnioną następnie w dniu 8 sierpnia 2013 r. i przesłaną stronom w dniu 26 sierpnia 2013 r. podał, że z jej treści wynika, iż "poziom stabilizacji lustra wody czwartorzędowej w tym rejonie jest szczególnie podatny na okresowe wahania wynikające z braku obfitości opadów atmosferycznych (...)" i "zasypywanie jakimkolwiek materiałem wyrobisk pożwirowych nie spowoduje podniesienia poziomu stabilizacji lustra wody czwartorzędowej. (...)". Wyjaśnił, że - według opinii - przyczyn podnoszenia się zwierciadła wody czwartorzędowej w obrębie niektórych zagospodarowanych działek należy dopatrywać się w sposobie rozwiązania odprowadzania wody opadowej z połaci dachowych stojących tam budynków przy braku skutecznego systemu kanalizacji deszczowej, co - w ocenie organu - potwierdziły złożone na rozprawie administracyjnej zeznania świadka Z. S. i T. K., którzy wyjaśnili, że poziom wody na działkach nr h oraz nr g uzależniony był od intensywności opadów atmosferycznych, a przed zasypaniem zbiorników był to również teren podmokły, w którego zagłębieniach zbierała się woda. Zdaniem organu I instancji, powyższych zeznań nie podważa przedłożony przez C. G. operat szacunkowy z dnia 16 października 2002 r., z którego wynika jedynie, że teren działki nr h jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową-siedliskową wsi, nadto ww. operat nie zawiera oceny hydrogeologicznej działki. Biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oceniając jako wiarygodną treść opinii hydrologicznej, której wnioski pozostają w zgodzie z zeznaniami świadków Z. S. i T. K., organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zatem nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na nieruchomości nr a, stanowiącej własność K. i K. K. oraz nr e i nr i obręb (...), stanowiące własność K. K.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli L. i C. G. Podnieśli, że stawy na działkach nr a, nr e i nr i na mapach Starostwa (...) i poniemieckich z 1932 r. (będących w posiadaniu Wydziału Pomiarów Urzędu Wojewódzkiego we (...)) oraz folderach (...) Parku Krajobrazowego oznaczone są jako stawy. Zbiorniki te zostały samowolnie zasypane gruzem, odpadami sanitarnymi, oponami, złomem oraz materiałami pobudowalnymi, co doprowadziło do podwyższenia terenu o około 50 cm i tym samym do zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Podali, że stawy te były poniemieckimi zbiornikami do magazynowania nadmiaru wody opadowej i roztopowej o głębokości do 3 m i powierzchni kilkuset m2. Zakwestionowali wiarygodność zeznań T. K., ponieważ była związana stosunkiem pracy i umową sprzedaży ziemi z firmą prowadzoną przez K. K. Argumentowali, że należący do nich budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z prawem, projekt budowlany zakładał m.in. kanalizację odpływu wody deszczowej, co zostało wykonane zgodnie z dokumentacją. Odwołujący zauważyli, że po niewielkich opadach na ich działce tworzą się zastoje wody, następują wyrzuty kamieni i innych materiałów z zasypanych miejsc.

Z kolei R. D. zaskarżył zażaleniem sprawę ze względu na przewlekłość postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 15 września 2015 r., nr (...), uznało zażalenie R. D. za uzasadnione.

Omówioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 15 września 2015 r., uchyliło decyzję Wójta Gminy Lubsza z dnia 23 marca 2015 r. i odmówiło nakazania przywrócenia stosunków wodnych na nieruchomościach oznaczonych jako: działka nr a (po podziale nr: b i c i d) obręb (...) Gmina (...), stanowiącej własność K. (omyłka: powinno być K. - dopisek Sądu) i K. K. oraz działki nr e i nr f, stanowiących własność K. K. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowej decyzji jest ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 - zwana dalej Prawem wodnym), według której postępowanie oparte na treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ma doprowadzić, w zależności od wyniku ustaleń, bądź do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności, bądź też - w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek - do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, w tym przeprowadzoną w dniu 10 września 2012 r. rozprawę administracyjną oraz na opinię hydrologiczną sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy Lubsza w sierpniu 2012 r. przez F. S. i J. G., Kolegium zauważyło, że w opinii hydrologicznej, dotyczącej ustalenia wpływu zasypanych zbiorników wodnych na działkach nr: a, e, m, i, k, I oraz nr: n, o, g, h, p i r., stwierdzono, iż w rejonie (...) występuje czwartorzędowy poziom wodonośny, który jest szczególnie podatny na okresowe wahania wynikające z braku lub obfitości opadów atmosferycznych. W ocenie autorów opinii, istotnym czynnikiem jest również sąsiedztwo koryta rzeki Odry, ponieważ osady wodonośne czwartorzędowe są zasilane lub drenowane przez wody koryta rzeki Odry. Dlatego wysoki poziom w korycie tej rzeki powoduje wypełnianie wodą utworów piaszczysto-żwirowych pradoliny Odry, w tym w najbliższym sąsiedztwie zabudowań wsi (...), który to teren w przeszłości wykorzystywany był do pozyskiwania piasku i żwiru. Biegli wyjaśnili, że przedmiotowe wyrobiska powstały w wyniku zaprzestania eksploatacji żwiru i piasku ze względu na wysoki poziom wody gruntowej, przy czym mogły być one w przeszłości samowolnie wykorzystywane do zrzutu wód deszczowych. Podnieśli, że wydobywanie utworów ziarnistych w nielicznych wyrobiskach w obrębie doliny rzeki Odry i ich wypełnienie po zaprzestaniu eksploatacji niekontrolowanym materiałem nasypowym stanowi znikomy ułamek pojemności doliny rzeki i nie rzutuje na poziom stabilizacji lustra wody w tej dolinie. Eksperci uznali, że zasypywanie jakimikolwiek materiałem wyrobisk pożwirowych nie spowoduje podniesienia poziomu stabilizacji lustra wody czwartorzędowej. W obrębie wielokilometrowej szerokości pradoliny rzeki Odry spływ zawsze będzie odbywać się w kierunku koryta rzeki Odry. Stąd niemożliwe jest podniesienie się poziomu wody tylko na niektórych działkach. Równocześnie biegli uznali, że przyczyn podnoszenia wody w obrębie niektórych zagospodarowanych działek należy szukać w sposobie rozwiązywania odprowadzania wody deszczowej z połaci dachowych stojących tam budynków, przy braku skutecznego systemu kanalizacji deszczowej. Poza tym Kolegium zauważyło, że organ I instancji zwrócił się do L. i C. G. o przedłożenie dziennika budowy oraz projektu budowy dotyczącego budynku na działce nr h, aby zweryfikować twierdzenie biegłych, lecz zainteresowani nie przedłożyli do akt żądanych dowodów. C. G. złożył jedynie oświadczenie, iż wodę deszczową z połaci dachowych odprowadza do kanalizacji zakończonej zbiornikiem. Kolegium odnotowało również, że z informacji meteorologicznej Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej we (...) Oddział w (...) (bez daty) wynika, iż na obszarze gminy Lubsza od 20 czerwca 2009 r. do 15 lipca 2009 r. występowały opady przybierające lokalnie charakter nawalny, znacznie przekraczające przeciętne normy. Według organu odwoławczego, dla oceny analizowanej sytuacji znaczenie ma także oświadczenie T. K., złożone podczas rozprawy administracyjnej wskazujące, że działkę należącą obecnie do małżonków G. sprzedała "panu G." w 1992 r. Teren ten stanowił pastwisko, gdyż nie nadawał się do uprawy z uwagi na fakt, że "cały czas tam stała woda". W ocenie świadka, dom L. i C. G. został wybudowany w najniższym punkcie tej działki, w miejscu, gdzie zawsze stała woda. Kolegium wywiodło, że dało wiarę powyższemu oświadczeniu, ponieważ T. K., jako wieloletnia właścicielka tej działki, przebywała "na niej na co dzień". Następnie nie podzieliło twierdzeń zainteresowanych stron, iż omawiane "zbiorniki" na działkach nr a, nr e i nr i stanowiły "staw" bądź pełniły rolę retencyjną. W tej kwestii Kolegium powołało się na pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w (...) Oddziału w (...) z 16 lipca 2012 r., w którym stwierdzono na podstawie ewidencji gruntów, iż na działkach nr: a, nr e i nr i nie są zlokalizowane zbiorniki wodne, zaś na działkach nr: a, i, e, m, k, I, h i g nie znajduje się sieć drenarska oraz wypisy z rejestru gruntów z 19 stycznia 2015 r. dla działek nr d, nr i i nr e, z których wynika, że są to grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (Ws). Zdaniem Kolegium, pośrednie znaczenie w przedmiotowej sprawie miała również okoliczność wskazana w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we (...) Zarządu Zlewni Środkowej Odry - Odcinek Opolski, że bezpośrednią przyczyną podtopień gruntów rolnych w (...) była niedrożność rowu (...) i zarurowanie rowu (...).

Jednocześnie Kolegium, podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2512/11 (opubl. Lex nr 1337381), po myśli którego legitymacja procesowa w sprawie toczącej się w trybie art. 29 ustawy przysługuje, co do zasady, właścicielowi działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właścicielom działek sąsiednich, na które te zmiany oddziałują, uznało, że mimo iż przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do stwierdzenia zmiany stanu wody na gruncie należało wydane w sprawie rozstrzygnięcie doręczyć: L. G. i C. G., B. W. i J. W., D. D., R. D., Z. S. i A. G., ponieważ wymienione osoby dochodziły realizacji swych roszczeń zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego. W ocenie Kolegium, przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że zasypanie wyrobisk na działkach nr a (obecnie nr b, nr c i nr d), nr e i nr i nie spowodowało zmiany stanu wody na tym gruncie. Z tego powodu brak było podstaw do zastosowania wobec K. K., K. K. i K. K. sankcji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Końcowo, odnosząc się do faktu uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenia w sprawie co do jej istoty, organ odwoławczy wyjaśnił, że w sentencji rozstrzygnięcia z 23 marca 2015 r. organ I instancji orzekł o odmowie nakazania "przywrócenia stosunków wodnych" na przedmiotowych nieruchomościach, podczas gdy dyspozycja art. 29 ust. 3 Prawa wodnego pozwala na wydanie decyzji w przedmiocie "nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom."

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez: R. D., L. i C. G. oraz przez A. G., w stosunku do którego Sąd postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r., nr II SA/Op 580/15, odrzucił skargę ze względu na nieuiszczenie wpisu od skargi.

R. D. w skardze zarzucił organom niereagowanie na zaśmiecanie i trucie środowiska różnymi toksycznymi substancjami przez firmę K. Stwierdził, iż w wyniku powyższych działań doszło do licznych stanów chorobowych, zgonów, samobójstw i amputacji kończyn wśród pracowników tej firmy i nie tylko. Zarzucił SKO ignorowanie obowiązujących w Polsce dyrektyw i norm Unii Europejskiej. Dalej wskazał na brak w opinii biegłego wskazań w zakresie źródeł pochodzenia i składu śmieci oraz pomijanie potencjalnego zagrożenia chorobowego dla całego rejonu sąsiedzkiego firmy K. W tej kwestii skarżący zawnioskował o złożenie do Prokuratury "w trybie pilnym wniosku o sprowadzenia przez firmę K. niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi". Wskazał, że bezsporne w sprawie jest zwożenie i zaleganie śmieci na terenie firmy K., co Kolegium w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu celowo pominęło. Skarżący zauważył, że 90% jego gruntów i mienia zostało trwale zabagnione i stanowi nieużytki, tymczasem Kolegium nie wzięło pod uwagę wynikłej stąd szkody. Stwierdził, że zasypanie każdego zbiornika wodnego powoduje wypór wody. Zarzucił Kolegium brak obiektywizmu i przewlekłe prowadzenie sprawy, jak też pominięcie części sąsiadów jako stron postępowania. W ocenie skarżącego, mało istotne jest czy powstałe doły były wypełnione wodą czy też nie, gdyż w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że wskutek podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przyczynia się do "jeszcze liczniejszych zgonów". Skarżący zauważył przy tym, że w kwestii uprzywilejowanego traktowania i rozpatrywania spraw K., K. i K. K. bardziej właściwym do rozpoznania sprawy byłaby Delegatura CBA oraz Prokuratura Okręgowa w Opolu, niż Sąd Administracyjny.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2016 r., skarżący wskazał na kolejne zgony osób, w tym Z. S.

Z kolei, L. i C. G. w skardze na ww. decyzję wskazali, że - ich zdaniem - umorzenie podatku od ich nieruchomości przesądza o uznaniu przez organ szkody, a tym samym jest potwierdzeniem zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu. Zauważyli, iż bez zgody organu nie można zasypywać dołów, wód stojących oraz cieków wodnych, albowiem będzie to traktowane jako nielegalne składowanie odpadów. W przedmiotowej sprawie fakt zasypania dołów przez K. K. potwierdza protokół z rozprawy administracyjnej. Argumentowali, iż od daty zasypania "stawów", tj. od roku 2009 r. na ich posesji przy większych opadach bądź wiosennych roztopach regularnie występują lokalne podtopienia, których wcześniej nie notowali. Poza tym stwierdzili, że organ I instancji nigdy nie zażądał od nich projektu budowlanego domu wraz z określeniem jaki rodzaj i klasę mają grunty "na nieruchomości". Skarżący wywodzili, że dla pełnego zobrazowania całokształtu sprawy konieczne byłoby przedstawienie tabeli opadów od roku 2002 r. Nadto, sprawy zasypania stawów nie można łączyć i rozpatrywać z niedrożnością rowu (...). Na koniec podkreślili, iż wybudowali dom legalnie i chcą się czuć w nim bezpiecznie, być pewni, że nie będzie dochodziło do podtopień, które powodują pękanie ścian budynku, co może skończyć się katastrofą budowlaną.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

K. K. za pismem z dnia 8 marca 2016 r. przesłał do Sądu decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we (...) z dnia 29 stycznia 2016 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 7 września 2015 r. w przedmiocie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie likwidacji zbiorników wodnych na działce nr e i nr i w (...), gm. (...). Jednocześnie przesłał plik pism kierowanych do niego przez R. D.

Skarga R. D. została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Op 579/15, a skarga L. G. i C. G. pod sygnaturą akt II SA/Op 581/15. Sąd postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. połączył sprawy z obu skarg do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Op 579/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Opolu postanowieniem z dnia 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 579/15, zawiesił postępowanie. Następnie po doręczeniu przez R. D. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. S., Sąd postanowieniem z dnia 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 579/15, podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie R. D. podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. C. G. podtrzymał skargę i zakwestionował rzetelność opinii hydrologicznej, wskazując, że do 2009 r., tj. do czasu zasypania dołów podtopienia nie występowały. Zarzucił organom naruszenie art. 34 ustawy o ochronie środowiska.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skarg i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego.

Przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 września 2015 r., nr (...), którą uchylono decyzję Wójta Gminy Lubsza z dnia 23 marca 2015 r. w całości i odmówiono nakazania K. K., K. K. i K. (omyłka: powinno być K. - dopisek Sądu) K. przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr a (po podziale nr: b, c i d) obręb (...) Gmina (...), stanowiącej własność K. i K. K. oraz działki nr e i nr f, będących własnością K. K.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm. - zwanej dalej także Prawem wodnym). Mając na uwadze podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego przez organ wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Uwzględniając treść regulacji art. 29 Prawa wodnego dostrzec trzeba, że ewentualne wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wymaga uprzedniego ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym stanu wody na gruncie, a następnie wykazania, że doszło do jego zmiany w wyniku działań właściciela gruntu oraz, że zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 Prawa wodnego ma zatem wykazać zasadność wydania nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 tej ustawy. Sam fakt określonej zmiany stanu wody na gruncie nie jest przy tym wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zmiana ta musi bowiem być spowodowana działaniami właściciela gruntu, które może być różnego rodzaju i polegać np. na zmianie ukształtowania terenu, czy wykonaniu prac budowlanych. W każdym przypadku działanie takie musi przy tym ingerować w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Dla podjęcia rozstrzygniecie niezbędne jest ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działaniem w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie, a szkodą powstałą na gruntach sąsiednich.

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga zatem, co trafnie odnotowało Kolegium, przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie - w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy - że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty, umożliwia nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 224/09). Stosownie do wymogów określonych w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej podjęcia szeregu czynności procesowych mających na celu zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie jego rozpatrzenie w całości. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie zaś do art. 80 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarg, organy - dokonując ustaleń odnośnie stanu faktycznego istniejącego na działkach nr a (po podziale nr: b i c i d), nr e i nr f obręb (...) Gmina (...), stanowiących własność K. i K. K. oraz K. K. - spełniły wymogi wynikające z wszystkich wyżej przytoczonych przepisów. Organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, trafnie uznając, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie oznaczonym nr a (po podziale nr: b i c i d), nr e i nr f obręb (...) Gmina (...) lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Pełen materiał dowodowy zgromadzony pod kątem wymogów do wydania przedmiotowej decyzji został wyczerpująco omówiony i prawidłowo oceniony przez Kolegium, czego dowodem jest uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Jak wynika z lektury akt administracyjnych, w toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji dokonał z udziałem stron oględzin terenu spornych działek, przeprowadził rozprawę administracyjną, jak również w pełni zasadnie przeprowadził dowód z opinii biegłych, celem której było zbadanie zmiany stosunków wody na gruncie i ich wpływu na grunty sąsiednie, tj. na działki nr: I, m, k, g, h, n, o, p, r. Przyjdzie podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż stwierdzenie zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy, a zatem konieczność powoływania biegłego w sprawach z zakresu art. 29 Prawa wodnego jest niezbędne (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1198/13).

Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy, w tym ustaleń zawartych w ekspertyzie z sierpnia 2012 r. uzupełnionej dalszymi wyjaśnieniami (w dniu 8 sierpnia 2013 r. i 19 września 2013 r.), sporządzonej na zlecenie Wójta Gminy Lubsza przez mgr inż. F. S. i mgr inż. J. G., posiadających uprawnienia z zakresu geologii nr uprawnienia (...) i (...), prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż brak jest podstaw do wydania wobec K. i K. K. oraz K. K. nakazów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jak wynika z treści przedmiotowej opinii, dotyczącej wpływu zasypanych zbiorników wodnych na działkach nr: a, i, e na działki nr: I, m, k, g, h, n, o, p, r., w rejonie (...) występuje czwartorzędowy poziom wodonośny. W tym zakresie eksperci powołali się na analizę archiwalnych materiałów hydrogeologicznych, przekroju hydrologicznego oraz pomiarów położenia zwierciadła w studniach kopanych. Jak stwierdzili, w rejonie tym dokonano szeregu wierceń hydrogeologicznych i geotechnicznych, które dają obraz budowy geologicznej tego terenu oraz pozwalają zobrazować występujące na nim warunki hydrologiczne. Obszar ten budują utwory ziarniste - piaski różnoziarniste ze żwirem i otoczakami, zalegające bezpośrednio pod warstwą gleby. Miąższość wodonośnych utworów czwartorzędowych wynosi 11-12 m, a poziom zwierciadła wody stabilizuje się na poziomie 2,5 m p.p.t. Autorzy opinii podali, że na przedmiotowym terenie poziom stabilizacji lustra wody czwartorzędowej jest szczególnie podatny na okresowe wahania wynikające z braku lub obfitości opadów atmosferycznych. Istotnym czynnikiem jest również sąsiedztwo koryta rzeki Odry. Osady wodonośne czwartorzędowe są bowiem zasilane lub drenowane przez wody koryta rzeki Odry, stąd wysoki poziom wody w korycie tej rzeki powoduje wypełniane utworów piaszczysto-żwirowych pradoliny Odry, w tym oddziaływuje na najbliższe sąsiedztwo zabudowań wsi (...), który to teren w przeszłości wykorzystywany był do pozyskiwania piasku i żwiru. Biegli odnotowali, że eksploatacja ta odbywała się do poziomu stabilizacji lustra wody czwartorzędowej - średnio do 2,6 m p.p.t., a przedmiotowe wyrobiska powstały w wyniku zaprzestania eksploatacji żwiru i piasku ze względu na wysoki poziom wody gruntowej, przy czym mogły być one w przeszłości samowolnie wykorzystywane do zrzutu wód deszczowych. Nadto według opiniujących, wydobywanie utworów ziarnistych w nielicznych wyrobiskach w obrębie doliny rzeki Odry do głębokości około 2,5 m p.p.t., tj. do głębokości uzależnionej od stanu stabilizacji lustra wody czwartorzędowej i ich wypełnienie po zaprzestaniu eksploatacji niekontrolowanym materiałem nasypowym, stanowi znikomy ułamek pojemności doliny rzeki i nie rzutuje na poziom stabilizacji lustra wody w tej dolinie. W konsekwencji uznali, że miąższość czwartorzędowych utworów wodonośnych dochodzi na tym terenie do 12 m, stąd zasypywanie jakimikolwiek materiałem wyrobisk pożwirowych nie spowoduje podniesienia poziomu stabilizacji lustra wody czwartorzędowej. Dalej wyjaśnili, że w obrębie wielokilometrowej szerokości pradoliny rzeki Odry wypełnionej do głębokości 12 m p.p.t. utworami ziarnistymi - co wynika z załączonego do opinii przekroju hydrologicznego - spływ zawsze będzie odbywać się w kierunku koryta rzeki Odry, więc niemożliwe jest podniesienie się poziomu wody tylko na niektórych działkach, a nie w obrębie całej pradoliny. W ocenie biegłych, przyczyn podnoszenia się zwierciadła wody czwartorzędowej w obrębie niektórych zagospodarowanych działek należy szukać w sposobie rozwiązywania odprowadzania wody deszczowej z połaci dachowych stojących tam budynków przy braku skutecznego systemu kanalizacji deszczowej.

Dostrzec należy, że omawiana ekspertyza została - wobec składnych zastrzeżeń - dwukrotnie (8 sierpnia i 19 września 2013 r.) uzupełniona przez biegłych w ramach postępowania wyjaśniającego, ponieważ należało wyjaśnić wszelkie niejasności i wątpliwości z ich udziałem. Opinia ta podlega bowiem ocenie organu zgodnie z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Przy czym podkreślić trzeba, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, bowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ zobowiązany jest również ocenić, czy dowód nie zawiera niejasności, braków lub pomyłek (por. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., s. 583 i powołane tam orzecznictwo). Stosownie do powyższych obowiązków Kolegium dokonało oceny opinii biegłych i trafnie uznało ją za prawidłową. Biegli w ekspertyzie wskazali na archiwalne materiały hydrogeologiczne, przekrój hydrogeologiczny oraz pomiary położenia zwierciadła wody w okolicznych studniach kopanych, w tym materiały mapowe, które stanowiły podstawę do przyjęcia stosownych ustaleń.

W ocenie Sądu, omawiana opinia odnosi się w sposób kompleksowy i wyczerpujący do problemu ustalenia wpływu zasypanych zbiorników wodnych w rejonie działek nr: a, e-I, n-r na poziom stabilizacji statycznego lustra wody czwartorzędowego poziomu wodnośnego we wsi (...), gm. (...), spływu wód na badanych nieruchomościach, a w złożonych przez biegłych dodatkowych wyjaśnieniach znajduje się szczegółowa analiza wszystkich zastrzeżeń skarżących, poparta wnikliwą argumentacją w tym zakresie. Jeśli natomiast zamiarem skarżących było skuteczne zakwestionowanie przedmiotowej opinii w zakresie przyjętych w niej wniosków końcowych, to nie było żadnych przeszkód aby przedstawili opinię innego, wskazanego przez siebie biegłego, czy też przedłożyli dowody, na które powoływali się w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Takiej jednak kontrekspertyzy, która podważałaby ustalenia omówionej opinii biegłych F. S. i J. G., skarżący w toku postępowania przed organami obu instancji nie przedłożyli. Nie ujawnili także innych dowodów, które miały potwierdzić ich racje. Tymczasem obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego. W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. H. Knysiak-Molczyk, op. cit., str. 70 i powołane tam orzecznictwo). Zatem, w sytuacji uznania przez organ, że sporządzona opinia biegłego jest wystarczająca dla dokonania ustaleń faktycznych koniecznych dla możliwości zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nie miał on obowiązku pouczania stron, z jakich środków dowodowych mają korzystać, aby zwalczać przyjęte ustalenia biegłego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący wykazali inicjatywę w tym zakresie i zwracali się do organu z zapytaniem, jaki dowód mogą przedstawić w celu podważenia opinii biegłego. Wręcz przeciwnie, gdy organ I instancji zwrócił się do L. i C. G. o przedłożenie dziennika budowy oraz projektu budowy dotyczącego budynku na działce nr h, odpowiedzieli, że dziennik budowy zaginął w czasie powodzi w 1997 r., równocześnie podając, że zachował się projekt domu wykonany przez uprawnionego architekta, którego jednakże nie przedłożyli do akt. Natomiast 17 września 2012 r. przedstawili operat szacunkowy dotyczący ich nieruchomości gruntowej i usytuowanego na niej budynku mieszkalnego. Jedynym dowodem mającym zakwestionować ustalenia opinii, jest oświadczenie C. G., iż wodę deszczową z połaci dachowych odprowadza do kanalizacji zakończonej zbiornikiem.

Zdaniem Sądu, rację mają więc organy, że z uwagi na zakres wiadomości specjalnych potrzebnych do wyjaśnienia kwestii dotyczących stanu wód, brak było podstaw do uwzględnienia operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości gruntowej i usytuowanego na niej budynku mieszkalnego skarżących, gdyż nie zawiera ona oceny hydrogeologicznej działki. Podkreślenia wymaga, że Sąd również nie może wkraczać w treść merytoryczną opinii biegłego, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych. Z tych względów kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że przedmiotowa opinia jest kompletna, spójna i pozbawiona wadliwości, które mogłyby podważyć rzetelność tego dokumentu. Tym samym, jako dowód wiarygodny mogła ona stanowić podstawę przyjętych przez organ ustaleń faktycznych.

Trafnie również dostrzegło Kolegium, że dla oceny analizowanej sytuacji znaczenie ma złożone podczas rozprawy w dniu 10 września 2012 r. oświadczenie T. K. - wieloletniej właścicielki działki nr h - wskazujące, że należąca obecnie do małżonków G. omówiona działka stanowiła pastwisko, ponieważ "cały czas tam stała woda", a dom skarżących został wybudowany w najniższym punkcie tej działki.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zebrane dowody nie potwierdziły twierdzeń zainteresowanych stron, iż sporne "doły" na działkach nr a, nr e i nr i stanowiły "stawy, zbiorniki", bądź pełniły rolę retencyjną, bowiem Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w (...) Oddział w (...) w piśmie z 16 lipca 2012 r. jednoznacznie podał, na podstawie posiadanej ewidencji, iż na działkach nr a, nr e i nr i nie są zlokalizowane zbiorniki wodne, zaś na działkach o numerach: a, i, e, m, k, I, h i g nie znajduje się sieć drenarska. Nadto w wypisach z rejestru gruntów z 19 stycznia 2015 r. dla działek nr d, nr i i nr e stwierdzono, że są to grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (Ws).

Stosownie do powyższych konstatacji Sąd uznał, że prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne jednoznacznie wykazało, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zatem nie zaistniały przesłanki wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na opisanych nieruchomościach stanowiących własność K. i K. K. oraz K. K., co z racji regulacji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uniemożliwia nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Tak więc nie doszło do zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób kompletny, a dodatkowo uzupełniony w postępowaniu odwoławczym - został przez Kolegium poprawnie oceniony, czego wyrazem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kwestii, prezentując w tym zakresie prawidłowe stanowisko. Pozostałe podniesione w skargach zarzuty o charakterze słusznościowym także nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Skoro brak jest również okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.