Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 754185

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 18 listopada 2010 r.
II SA/Op 420/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska.

Sędziowie WSA: Elżbieta Kmiecik, Elżbieta Naumowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych

1)

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia (...), nr (...),

2)

określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości,

3)

zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla A. B., na inwestycję polegającą na: wykonaniu robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na działce nr A przy ul. (...) w L. Określając warunki, na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektów, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje nieruchomości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na działce nr A przy ul. (...) w L.

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji wystąpiła A. W. Wnosząc o uchylenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w oparciu o art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wnioskodawczyni podniosła, że A. B., składając oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczyła nieprawdę, gdyż faktycznie prawo do dysponowania nieruchomością nr A posiada ona we współwłasności z R. W. oraz A. W. Ta okoliczność skutkowała zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała, że skoro A. B. nie posiada wynikającego z tytułu własności, prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, oznaczoną jako działka nr A, to nie budzi wątpliwości fakt, że dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazał się fałszywy. Odnosząc się do warunku wznowienia postępowania z tego powodu, związanego z koniecznością uprzedniego stwierdzenia fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ podniosła, że w sprawie zachodzi wyjątek od tej zasady określony w art. 145 § 2 k.p.a. W tym zakresie wskazała, iż wątpliwości nie budzi fałszywość oświadczenia, jak również poważne zagrożenie interesu społecznego. Zaznaczyła, że A. B. podając nieprawdę w oświadczeniu, uzyskała korzystną dla siebie decyzję pozbawiając jednocześnie inne strony należnych im praw. Wskazując na istotę postępowania wznowieniowego, jako dającego możliwość do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, wnioskodawczyni podała, że zachowała termin do złożenia wniosku określony w art. 148 k.p.a., gdyż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedziała się w dniu 10 stycznia 2010 r., kiedy to miała możliwość zapoznania się z treścią dokumentu, na podstawie którego A. B. uzyskała korzystną dla siebie decyzję.

Pismem z dnia 11 lutego 2010 r. Starosta Brzeski złożył do Prokuratury Rejonowej w B. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, polegającego na złożeniu przez A. B. nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączonego do jej wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku czego postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. wszczęte zostało dochodzenie w sprawie złożenia przez A. B. fałszywego oświadczenia we wniosku o pozwolenie na budowę.

W wyniku podjęcia czynności w celu wyjaśnienia daty, w której A. W. dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania poprzez wezwanie strony do usunięcia braków wniosku w tym zakresie, Starosta Brzeski - poza wyjaśnieniami strony - uzyskał też oświadczenie R. W. potwierdzające, że A. W. powzięła informację o okolicznościach stanowiących podstawę wniosku w styczniu 2010 r.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r., nr (...), Starosta Brzeski, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 147 i art. 148 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne, określając jako jego cel przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia (...). W uzasadnieniu, odnosząc się do treści wniosku o wznowienie postępowania wskazał, że wznowienie nastąpiło wobec wskazania we wniosku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 k.p.a. jako podstawy do weryfikacji decyzji.

Następnie, decyzją z dnia (...), nr (...), Starosta Brzeski umorzył postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a., do wznowienia postępowania konieczne jest jednoczesne i łączne wystąpienie dwóch przesłanek. Badając ich wystąpienie w sprawie stwierdził, iż przyjmując nawet oczywistość fałszywego oświadczenia złożonego przez A. B., to nie wystąpił równocześnie drugi konieczny warunek, gdyż wydanie A. B. decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane oraz wykonanie tej decyzji nie powoduje powstania przesłanek stwarzających niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zdaniem organu, zbadanie powyższych przesłanek wykazało tym samym, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało konieczność orzeczenia o jego umorzeniu.

Z decyzją tą nie zgodziła się A. W., która wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na wydaniu decyzji umarzającej postępowanie. Z "ostrożności procesowej" zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie art. 145 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że sfałszowanie dokumentu, na podstawie którego wydano decyzję, nie stanowi poważnej szkody dla interesu społecznego. Uzasadniając podniesione zarzuty strona wywiodła, że stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. organ może zakończyć wznowione postępowanie bądź odmawiając uchylenia weryfikowanej decyzji, z uwagi na brak podstaw wznowienia z art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź stwierdzając istnienie tych podstaw, może uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Umorzenie wznowionego postępowania może nastąpić powodu stwierdzenia, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną lub z powodu stwierdzenia, że decyzja wydana w zwykłym postępowaniu jest zgodna z prawem; nie jest zaś możliwe bez cofnięcia żądania wznowienia. Skoro zatem Starosta Brzeski wznowił postępowanie, to w zaistniałym stanie faktycznym nie mógł tego postępowania umorzyć. Dalej odwołująca podniosła, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i na poparcie swojego stanowiska przywołała argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Opolski, decyzją z dnia (...), nr (...), utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest dwoma warunkami, tj. wystąpieniem fałszywego dowodu oraz stwierdzenia sfałszowania dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został w art. 145 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wznowienia postępowania. Powołując treść tego przepisu organ wywiódł, że wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu jest możliwe, gdy łącznie spełnione zostaną obydwa określone w nim warunki tj. fałsz dowodu jest oczywisty, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wyjaśnił organ, że do oczywistych fałszerstw dowodów zaliczyć można m.in. widoczne przerobienie dokumentu, czy oparcie się na nieuwierzytelnionej kserokopii dokumentu, którego porównanie z oryginałem wskazuje na dokonanie fałszerstwa. Drugi warunek oparty jest natomiast na ocenie organu, która musi być poprzedzona ustaleniem wystąpienia tych wartości, podlegającej szczególnej ochronie. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 151 § 1 k.p.a. organ uznał, że skoro dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego stwierdzono zaistnienie jednej z przeszkód do jego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, winno zostać ono umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1978/06, wskazujący, że w przypadku, gdy organ wszczął na podstawie postanowienia postępowanie wznowieniowe mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien postępowanie to umorzyć. Stosownie do tego, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą łącznie przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a., uznał za słuszne umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Dostrzegając przy tym, że organ pierwszej instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu wznowieniowym wszystkim stronom, w tym także inwestorowi, organ odwoławczy stwierdził, że skoro strony te nie poniosły żadnej szkody z tego tytułu, gdyż postępowanie zostało umorzone, okoliczność ta nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Na powyższą decyzją A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagała się uchylenia decyzji odwoławczej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutu odwołania dotyczącego dokonania błędnej oceny znamienia "poważnej szkody dla interesu społecznego", naruszenie art. 151 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że w realiach sprawy Starosta Brzeski mógł zakończyć wznowione postępowanie umorzeniem, podczas gdy po wznowieniu postępowania winien wydać decyzję, w której odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji lub uchyla decyzję dotychczasową stwierdzając istnienie podstaw z art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., a także naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty i stojąc na stanowisku, że w sprawie zachodzi okoliczność określona w art. 145 § 2 k.p.a., skarżąca powołała argumenty przedstawiane we wniosku o wznowienie postępowania oraz odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo wyraziła również pogląd, że nie w każdej sytuacji organ może umorzyć wznowione postępowanie, ale tylko gdy stwierdza, że z przyczyn natury formalnej doszło do niezasadnego wydania postanowienia o wznowieniu. W momencie jednak, kiedy organ dokonuje już oceny merytorycznej podanych we wniosku przesłanek, może zakończyć wznowione postępowanie tylko w jeden z dwóch sposobów opisanych w art. 151 § 1 k.p.a., natomiast w przeciwnym razie przepis ten będzie zapisem martwym, gdyż stwierdzenie braku podstaw wznowienia z art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. prowadzić będzie do umorzenia postępowania, zamiast do odmowy uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi. Poinformował przy tym, że na wniosek R. W. prowadzone jest odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 lipca 2008 r., objętej postępowaniem wznowieniowym, w którym A. W. również jest stroną.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik A. B., wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że obecnie nosi ona nazwisko T.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że sądy te, dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających sądowej ocenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje tym samym przejęciem sprawy administracyjnej i wydaniem końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, przez sąd. Funkcja tego Sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, objęta badaniem Sądu z mocy art. 135 p.p.s.a., wydane zostały z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., co uzasadniało uchylenie obydwu aktów. Zaistniała wadliwość wyłączyła przy tym możliwość dokonania oceny w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w procesie decyzyjnym Sąd w pierwszej kolejności ocenia wszak ich zgodność z zasadami postępowania administracyjnego. Naruszenie przez organy administracji przepisów proceduralnych w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy oraz podejmowania rozstrzygnięcia, wyłącza możliwość sądowej weryfikacji kwestii merytorycznych.

W zakresie dokonanej oceny zaznaczyć trzeba, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wobec czego, przepisy dotyczące tego postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego przestrzegania.

Zaakcentować również trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Z tego względu granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji podlegającej weryfikacji. Celem tego postępowania jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania i następnie - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

Stosownie art. 149 § 1 k.p.a., wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to jest aktem procesowym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz wszczyna postępowanie w tym zakresie. Z tego też względu, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie może zawierać ich ocen. Dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie - w razie ich wystąpienia - w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia w pierwszym etapie wszczętego już postępowania wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy następuje bowiem jedynie w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw uchylenia z art. 145 § 1 i art. 145a, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 146 k.p.a., co w myśl art. 151 § 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Uwzględniając powyższe zauważyć trzeba, że w przypadku dopuszczalności wznowienia postępowania i dokonania przez organ oceny w zakresie badania zaistnienia podstaw wznowienia organ winien zakończyć postępowanie w jeden ze sposobów określonych w art. 151 k.p.a. Przepis ten określa bowiem wyczerpująco sposoby zakończenia postępowania wznowieniowego, w zakresie którego dochodzi do badania rzeczywistego zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. i niedopuszczalne jest podjęcie innego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu wznowionym na podstawie postanowienia z dnia 8 kwietnia 2010 r., organ pierwszej instancji badał, czy zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również - z uwagi na wznowienie postępowania z tej przyczyny - w oparciu o art. 145 § 2 k.p.a. badał, czy zachodzą wskazane w tym przepisie okoliczności. Mając na uwadze zakres postępowania, w ocenie Sądu, jako naruszające regulację art. 151 k.p.a., uznać należało rozstrzygniecie w niniejszej sprawie o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Co do zasady zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w postaci ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie fałszywych dowodów, wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 2 k.p.a. (tj. przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu), wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków w postaci oczywistości fałszu dowodu i niezbędności wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Niemniej jednak nie można pomijać, że przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny przesądza, iż w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie zostanie ustalona przesłanka wznowienia, organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. O ile zatem, w myśl art. 145 § 2 k.p.a., przyjąć przyjdzie, że brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wówczas, gdy nie zostanie spełniony jeden z warunków określonych w art. 145 § 2 k.p.a., to uznać jednocześnie należy, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ obowiązany jest orzec o odmowie uchylenia weryfikowanej decyzji w każdym przypadku, gdy we wznowionym postępowaniu stwierdzi brak podstaw do uznania, że zaistniała przesłanka wznowienia. Tym samym, skoro niespełnienie warunków z art. 145 § 2 k.p.a. wyłącza uznanie, że zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku, gdy przesłanki te nie zostaną potwierdzone, organ winien podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie może natomiast umorzyć postępowania, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości takiego zakończenia postępowania w przypadku, gdy nie można ustalić podstaw wznowienia. Zaakcentować należy, że okoliczności z art. 145 § 2 k.p.a. podlegają zbadaniu dopiero po wszczęciu postępowania, a ich brak przesądza o stwierdzeniu braku postaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem, że przyjęcie poglądu, że dokonując we wznowionym postępowaniu oceny podanych we wniosku przesłanek wznowienia organ może zakończyć postępowanie umorzeniem postępowania w razie braku podstaw do stwierdzenia ich zaistnienia, prowadziłoby do tego, że przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie znajdowałby zastosowania i byłby zbędny, co jest prawnie niedopuszczalne.

W tym miejscu dostrzec trzeba, że powyższe nie oznacza bezwzględnego wyłączenia możliwości umorzenia wznowionego postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może być bowiem zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, jednakże podjęcie takiego rozstrzygnięcia należy rozważać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ograniczenie swobody organu w wyborze tego rodzaju rozstrzygnięcia wypływa zatem z kryterium, którego przesłankę, w świetle art. 105 k.p.a., stanowi bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza z kolei brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, przy czym bez znaczenia jest ich ujawnienie się dopiero w toku prowadzonego postępowania. Od przypadków bezprzedmiotowości odróżnić jednak należy brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Umorzenie postępowania w przypadku bezzasadności żądania prowadzi bowiem do niezgodnego z prawem uchylenia się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Niespełnienie warunku z art. 145 § 2 k.p.a. podlegającego ocenie w postępowaniu wznowieniowym jako podstawy do uznania zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w braku stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, nie powoduje bowiem bezprzedmiotowości postępowania wznowionego przed właściwym organem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Dokonanie takich ustaleń nie powoduje, że nie można podjąć rozstrzygnięcia w zakresie oceny co do zaistnienia przesłanek wznowienia. Dostrzec przy tym należy, że organ w zakresie prowadzonego postępowania uprawniony jest do badania także innych przesłanek wznowienia, o ile nie stanowią one przyczyn wznowienia postępowania z wniosku strony. Postępowanie nie staje się zatem bezprzedmiotowe, ponieważ wobec skuteczności wniosku o wznowienie, istnieje możliwość dokonania oceny w zakresie wystąpienia okoliczności uzasadniających dokonanie weryfikacji ostatecznej decyzji Umarzając postępowanie z uwagi na dokonanie oceny w zakresie braku spełnienia warunku z art. 145 § 2 k.p.a., a przez to także braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., organy uchyliły się zatem od załatwienia sprawy, czym naruszyły art. 151 k.p.a.

Wskazane uchybienie nie było jednak jedynym dostrzeżonym przez Sąd, jakiego organy dopuściły się w niniejszej sprawie.

Ocenę w zakresie naruszenia także innych przepisów postępowania poprzedzić należy wyjaśnieniem, że chociaż postępowanie wznowieniowe stanowi tryb nadzwyczajny, to jako postępowanie administracyjne winno być prowadzone z poszanowaniem zasad odnoszących się do zwykłego trybu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zatem organ powinien samodzielnie ustalić strony postępowania, mając na uwadze, że są nimi nie tylko podmioty uznane za stronę postępowania zwykłego, lecz każdy kto posiada legitymację stosownie do art. 28 k.p.a., bądź w oparciu o przepis szczególny. Stanowi to konsekwencję tego, że w trybie nadzwyczajnym organ rozpoznaje sprawę nową w stosunku do sprawy załatwionej weryfikowaną decyzją. Dostrzec przy tym trzeba, że związek przedmiotowy postępowania nadzwyczajnego z postępowaniem zwykłym powoduje, że przymiot strony w tym postępowaniu posiadają wszystkie podmioty, które były stronami w postępowaniu zwykłym. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego rzeczywiście lub tylko formalnie - poprzez uznanie określonej osoby za stronę postępowania, to wpływ na nią będzie miało wszak wyeliminowanie decyzji obrotu prawnego i wydanie nowej decyzji, o czym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest przy tym także podstaw do pomijania jako stron we wznowionym postępowaniu tych podmiotów, które w postępowaniu zwykłym nie brały udziału w charakterze stron, chociaż przymiot ten im przysługiwał. Krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie determinuje bowiem w sposób bezwzględny zakresu podmiotowego postępowania o wznowienie. Określając strony postępowania organ obowiązany jest jednak wziąć pod uwagę przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W trybie nadzwyczajnym nie dochodzi bowiem do zmiany zasadniczego przedmiotu postępowania.

W realiach rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że postępowanie wznowione zostało w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Bez wątpienia zatem organy prowadzące postępowanie, tak w pierwszej jak i drugiej instancji, obowiązane były ocenić legitymację skarżącej - której wniosek stanowił podstawę do wszczęcia postępowania - a także ustalić strony tego postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten, jako stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., określa bowiem podmioty posiadające interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę stanowiąc, że stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Oceniając zatem legalność działań organów we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, uznając za stronę postępowania jedynie skarżącą, organy nie tylko nie zbadały jej legitymacji, ale również nie ustaliły w sposób prawidłowy stron postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu decyzji brak jest oceny odnośnie dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o wznowienie przez skarżącą pomimo, iż nie brała ona udziału w postępowaniu zwykłym. Ponadto ograny nie uznały za stronę postępowania wznowieniowego inwestorki - A. T. (wcześniej B.), będącej stroną postępowania zwykłego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dostrzegł fakt niezapewnienia przez organ pierwszej instancji udziału w postępowaniu wszystkim stronom, niemniej jednak nie podjął działań w zmierzających do samodzielnego ustalenia zakresu podmiotowego postępowania i dokonał zupełnie nieuprawnionej oceny, że wobec braku poniesienia szkody z tego powodu, na skutek umorzenia postępowania, wadliwość ta nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy nie ustrzegł się zatem przed zarzutem wadliwości postępowania, powstałej wskutek nieustalenia kręgu jego stron. Nawet przy założeniu, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z pominięciem wszystkich stron, to obowiązkiem organu odwoławczego, rozpoznającego ponownie sprawę, było prawidłowe ustalenie ich kręgu w postępowaniu odwoławczym. Co prawda, organ nie mógł wady postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie konwalidować, jednakże dostrzeżone przez niego błędy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji winny skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalenie stron postępowania wymaga bowiem przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę przez organ odwoławczy w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne było wadliwe z uwagi na nieustalenie stron postępowania, narusza wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do jej istoty należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, przy czym należy podkreślić konieczność utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji, która przejawia się tożsamością przedmiotu oraz podmiotów postępowania.

Niespełnienie przez organy w niniejszej sprawie obowiązku w zakresie podjęcia działań zmierzających do prawidłowego ustalenia zakresu podmiotowego postępowania, a przez to także obowiązku zapewnienia w tym postępowaniu udziału wszystkim stronom, spowodowało naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, będącej jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Sformułowana została ona w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dostrzec można, iż zasada ta realizowana jest poprzez inne przepisy regulujące postępowanie administracyjne, które stanowią jej konkretyzację. Stosownie do przepisu art. 10 § 1 k.p.a. na organie prowadzącym postępowanie, ciąży zatem obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 k.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 k.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.) oraz doręczenia im decyzji (art. 109 k.p.a.). Przypadki, w których organ może odstąpić od realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a., przy czym w myśl § 3 zobowiązany jest on utrwalić przyczyny odstąpienia od tego obowiązku w formie notatki.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby zaistniała któraś z okoliczności wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a. Uznać tym samym należało, że organy naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. oraz przepisy stanowiące wyraz realizacji określonej w nim zasady, w szczególności art. 61 § 4 k.p.a. i art. 109 k.p.a. Jak wynika z zapisów w rozdzielnikach wydanych aktów, zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania, jak i decyzja organu pierwszej instancji, doręczone były tylko skarżącej i przekazane do wiadomości organowi nadzoru budowlanego, a decyzja odwoławcza - dodatkowo organowi orzekającemu w trybie zwykłym.

Omówione wyżej uchybienie przesądzało o konieczności stwierdzenia, że do wydania decyzji w niniejszej sprawie doszło z naruszeniem przepisów prawa określających podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. niezawiniony przez stronę brak jej udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Według natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla obligatoryjnego uchylenia przez Sąd aktu administracyjnego pozostaje przy tym okoliczność, że w przypadku określonym w art. 154 § 1 k.p.a., wznowienie - stosownie do art. 147 k.p.a. - może nastąpić tylko na żądanie strony. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a nie uzależnia przy tym także uchylenia zaskarżonego aktu od tego, czy stwierdzone w tym zakresie naruszenie prawa miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, jak również z uwagi na wskazane wcześniej uchybienie regulacji art. 151 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach, w punkcie 3, uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do obowiązku ustalenia w sposób prawidłowy stron postępowania oraz rozpoznania wniosku i wydania stosownych rozstrzygnięć.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.