II SA/Op 37/18, Uzasadniona przyczyna w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2499617

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r. II SA/Op 37/18 Uzasadniona przyczyna w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. K. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 3 listopada 2017 r., nr (...), działający z upoważnienia (...) - Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w (...) orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 25 października 2017 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3a, ust. 4ca i 4 h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że strona odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, a w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podniósł, że pozbawiono go ewentualnej pracy, środków do życia oraz prawa do ubezpieczenia zdrowotnego. Wyjaśnił, że prowadził zarejestrowaną jednoosobową działalność gospodarczą, którą zmuszony był zawiesić. Po uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej, poszukiwał samodzielnie zatrudnienia oraz korzystał w tym zakresie z pomocy Urzędu Pracy w (...). W tym czasie bardzo poważnie rozchorowała się jego (...), przez co perspektywa powrotu do prowadzonej wcześniej działalności odsunęła się w czasie. A. K. podkreślił, że jest gotowy do podjęcia pracy, współpracuje z Urzędem Pracy, wielokrotnie wychodził z propozycją organizowania szkoleń dla osób bezrobotnych, każdą wolną chwilę przeznacza na zdobywanie wiedzy w celu lepszego funkcjonowania na rynku pracy. Starał się bezskutecznie o zatrudnienie w (...), które nie spełnia swojej roli. O nieprawidłowościach w działaniu tej instytucji zawiadamiał pracowników, kierowników i dyrektora Urzędu. Wskazał na zawarcie w decyzji błędnych informacji, bo nikt nie skierował go na badania lekarskie lub psychologiczne. Nie jest też prawdą, że odmawia bez powodu przyjęcia propozycji pracy. Wprawdzie otrzymywał takie propozycje z Urzędu Pracy, ale zupełnie niezgodne z jego wykształceniem oraz nieadekwatne do jego stanu zdrowia, bo przykładowo związane z (...). Odwołujący podejrzewa, że ktoś celowo chce pozbawić go statusu osoby bezrobotnej, ponieważ jest osobą, która dostrzega nieprawidłowości w działaniu Urzędu Pracy. Dotychczas nie otrzymał odpowiedniej oferty pracy i nie zgadza się z twierdzeniem, że nie podał rzeczowych argumentów odmowy jej przyjęcia. Został skierowany do firmy, choć pracownicy Urzędu Pracy nie posiadali żadnych dodatkowych informacji na temat zasad zatrudnienia. Tymczasem jest to firma z podejrzeniami o działania korupcyjne, mobbing wobec pracowników oraz (...). W zaskarżonej decyzji nie wspomniano, że skarżący prosił o inną propozycję pracy lub inną formę pomocy, której mu jednak odmówiono. A. K. wyjaśnił, że podczas ostatniej rozmowy w sprawie pracy był źle traktowany i obrażany, lecz w Urzędzie Pracy nikt go nie wysłuchał. Nie jest prawdą, że odmówił przyjęcia propozycji pracy bez uzasadnionej przyczyny, ponieważ opisał naganne zachowanie pracodawcy. Nikt nie poczynił żadnych kroków, aby sprawdzić, czy jest to prawda. Nadmienił, że bezrobotnych kieruje się do pracodawcy, bez wcześniejszej weryfikacji warunków pracy. Poza tym Urząd nie bada przyczyn braku możliwości przyjęcia ofert pracy i ogranicza się tylko do wydania decyzji pozbawiających statusu osoby bezrobotnej i to ze skutkiem natychmiastowym. Ponadto odwołujący za nieprawidłowe uznał pouczenie w treści decyzji o możliwości złożenia środka zaskarżenia za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w (...), jak i sugestię o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. W konsekwencji zażądał przywrócenia statusu osoby bezrobotnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu przypomniał, że A. K. zarejestrował się (...) 2016 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w (...) jako osoba bezrobotna, zaś zaskarżoną decyzją z dnia 3 listopada 2017 r. strona utraciła status osoby bezrobotnej z dniem 25 listopada 2017 r. na okres 120 dni, z powodu odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz wyjaśnił, że bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd, lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Natomiast starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił - bez uzasadnionej przyczyny - przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Z kolei definicję "odpowiedniej pracy" zawiera art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy. Na podstawie akt sprawy Wojewoda ustalił, że A. K. posiada wykształcenie średnie, ukończył liceum ogólnokształcące i policealne studium zawodowe, jest specjalistą (...) i (...). Posiada też uprawnienia zawodowe do obsługi wózków widłowych oraz do obsługi (...). Strona prowadziła własną działalność gospodarczą w okresie od 24 stycznia 2014 r. do dnia 28 sierpnia 2017 r. W dniu 23 października 2017 r. wydano A. K. skierowanie do pracy na stanowisko kasjer-sprzedawca w firmie A Sp. z o.o. Miejscem wykonywania pracy miał być sklep (...) w (...), w pełnym wymiarze czasu pracy, w godzinach od 6.00 do 21.00, z ośmiogodzinnym dniem pracy, w systemie dwuzmianowym. Do obowiązków strony miała należeć obsługa kasy fiskalnej i obsługa klienta indywidualnego. W dniu 23 października 2017 r. A. K. odmówił podjęcia pracy w ww. firmie z uwagi na negatywny do niego stosunek pracodawcy, oraz posiadanie wyuczonych umiejętności, które mógłby wykorzystać w innym zawodzie, na innym stanowisku pracy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono również, że A. K. w dniu 25 października 2017 r. stawił się u pracodawcy celem zapoznania z warunkami pracy, jednakże z uwagi - jak określił - na "agresywne zachowanie pracodawcy" odmówił jej podjęcia. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy uznał, że strona posiada wystarczające kwalifikacje, by wykonywać zaproponowaną pracę po uprzednim przeszkoleniu, stan zdrowia A. K. pozwala na jej wykonywanie, a łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin. Natomiast subiektywna opinia o pracodawcy, czy też polityka firmy - w świetle ustawowej definicji "odpowiedniej pracy" - nie stanowią podstawy do uznania odmowy za zasadną. Ponadto PUP nie jest instytucją powołaną do kontrolowania warunków pracy, a wszelkie ewentualne naruszenia prawa dotyczące warunków pracy powinny być zgłaszane odpowiednim organom (np. Państwowej Inspekcji Pracy). Dalej Wojewoda zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.), zaś z akt sprawy nie wynika, aby PUP w (...) odniósł się do twierdzeń strony o niewłaściwym zachowaniu pracodawcy w trakcie rozmowy o pracę; brak jest również odniesienia się pracodawcy do przeprowadzonej ze stroną rozmowy, jak i stanowiska co do ewentualnego jej zatrudnienia, co oznacza niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego i niepełne zebranie materiału dowodowego. Zdaniem Wojewody, braki te powinny być uzupełnione w postępowaniu wyjaśniającym. Dopiero po ustaleniu stanowiska pracodawcy i weryfikacji twierdzeń strony, możliwe będzie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że procedura przekazywania odwołania uregulowana jest w art. 132 i następnych k.p.a. Podał nadto, że zrzeczenie się wniesienia odwołania jest prawem strony, a nie obowiązkiem, i wynika z art. 127a § 1 k.p.a.

A. K. wniósł sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, zarzucając, że nie czyni ona zadość stratom moralnym, jakie poniósł w związku ze skierowaniem do pracy w firmie A Sp. z o.o. Zdaniem skarżącego, decyzja ta jest niezrozumiała, nie służy jego dobru i nie rozwiązuje problemu braku zatrudnienia. Uważa się za osobę pokrzywdzoną, tymczasem ma się tłumaczyć Dyrektorowi PUP w (...), choć na poparcie swoich twierdzeń nie posiada żadnych dowodów. W przekonaniu skarżącego, organy obu instancji nie wykazują właściwej postawy i nie działają dla dobra bezrobotnych. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego, że skarżący został pokrzywdzony, pozbawiony możliwości poszukiwania pracy, szkoleń i kursów, jak i w konsekwencji ubezpieczenia. Z kolei Dyrektor PUP w (...) napisała nieprawdę w kwestii zapewnienia skarżącemu innej pomocy i nie uwzględniła jego prośby dotyczącej "niewykreślania" z listy osób bezrobotnych. A. K. stwierdził, że orzekające w sprawie organy są niekompetentne, oderwane od rzeczywistości i stosują nieżyciowe przepisy, które nie rozwiązują realnych problemów osób bezrobotnych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Opolski wniósł o jego oddalenie, podkreślając, że przed wydaniem decyzji o utracie statusu bezrobotnego, PUP w (...) nie ustosunkował się do twierdzeń strony o niewłaściwym zachowaniu pracodawcy w trakcie rozmowy o pracę ze skarżącym. Ponadto w aktach sprawy brak jest odniesienia się pracodawcy do przeprowadzonej ze stroną rozmowy w kwestii zatrudnienia, nie została również wypełniona karta kandydata w zakresie dotyczącym przyczyn jego niezatrudnienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, którą pozbawiono A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 25 października 2017 r. z powodu odmówienia, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 33 ust. 4 pkt 3 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nadal zwanej w skrócie "ustawą", wedle którego starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy (lit. a). Z przytoczonej regulacji wynika, że dla jej zastosowania konieczne jest między innymi wystąpienie okoliczności nieuzasadnionej odmowy przyjęcia zaoferowanej pracy. Trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że "uzasadniona przyczyna", o jakiej mowa w ww. przepisie, to taka, na którą składają się nagłe, wyjątkowe i obiektywne, tj. niezależne od bezrobotnego przyczyny, których nie mógł przewidzieć i im zapobiec, a które uzasadniają z jego strony odmowę przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, np. choroba, wypadek lub inne nagłe zdarzenie. Podkreśla się też, że za uzasadnioną przyczynę uzasadniającą odmowę nie mogą być uznane odmienne oczekiwania osoby bezrobotnej co do warunków pracy, w tym przykładowo co do wysokości wynagrodzenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 432/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 545/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1538/16). Zatem, nie każdy powód podawany przez bezrobotnego może być za taką "uzasadnioną przyczynę" uznany, a ocenę w tym zakresie pozostawiono organowi, który obowiązany jest odnieść się do okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Badając kwestię wystąpienia przesłanek do zastosowania powyższego przepisu, słusznie Wojewoda Opolski uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, ponieważ Dyrektor PUP w (...) w ogóle nie zbadał wskazanych przez skarżącego przyczyn odmowy przyjęcia odpowiedniej pracy. I tak, nie odniósł się do twierdzeń strony o niewłaściwym zachowaniu pracodawcy w trakcie rozmowy o pracę i nie uzyskał w tym zakresie stanowiska pracodawcy. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że powyższe braki świadczą o istotnych brakach postępowania dowodowego, co uniemożliwia wydanie merytorycznej decyzji, w tym przez organ odwoławczy, i ze stanowiskiem tym - w przekonaniu Sądu - należy się zgodzić. Zasadnie bowiem zarzucono w zaskarżonej do Sądu decyzji, że organ pierwszej instancji pobieżnie przeprowadził postępowanie w sprawie, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Zgodnie zaś z zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 k.p.a., organy administracji w toku postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W szczególności wiąże się to z obowiązkiem wyjaśnienia wszelkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. Zasada ta związana jest z art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ dokonuje oceny na podstawie całego materiału dowodowego. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w dokonaniu wyczerpującej oceny. Wskazana zasada wiąże się z kolei z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i nie powinno być sformułowane ogólnikowo. Z woli ustawodawcy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno tym samym dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wyczerpująco rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją i znajduje umocowanie prawne. W uzasadnieniu decyzji powinna zostać wyjaśniona jej podstawa prawna, a także powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny i logiczny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można też pominąć, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia.

Pamiętając o tych ogólnych regułach, powtórzyć przyjdzie, że z akt sprawy nie wynika, by Dyrektor PUP w (...) przeprowadził postępowanie wyjaśniające pod kątem zaktualizowania się określonej w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy przesłanki, jaką jest brak uzasadnionych przyczyn odmowy przyjęcia przez stronę propozycji odpowiedniej pracy. Tymczasem A. K. tłumaczył powody, dla których nie skorzystał z oferty pracy. Akcentował, że został niewłaściwe potraktowany przez pracodawcę, opisując szczegółowo przebieg rozmowy w sprawie pracy. Jak słusznie zauważył Wojewoda Opolski, informacje te nie zostały jednak w żaden sposób zweryfikowane, nie uzyskano też stanowiska pracodawcy. Ponadto nie została wypełniona przez pracodawcę karta kandydata w zakresie przyczyn nieprzyjęcia go na proponowane stanowisko. Organ pierwszej instancji kompletnie zatem pominął tę kwestię, choć ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie determinowało ocenę co do możliwości pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Takie działanie organu pierwszej instancji świadczy dodatkowo o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, jakie fakty uznał za udowodnione i na jakiej podstawie, a także jakie i na jakiej podstawie wnioski wywiedziono z ustalonego stanu faktycznego. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także oceny ich skutków, stwarza natomiast przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Raz jeszcze powiedzieć trzeba, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ w bardzo lakonicznym, trzyzdaniowym uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji skupił się głównie na przytoczeniu regulacji prawnych i praktycznie zrezygnował z uzasadnienia swojego stanowiska, w tym między innymi odnośnie do wystąpienia przesłanki bezzasadności odmowy przyjęcia przez stronę propozycji odpowiedniej pracy, co w efekcie świadczy o naruszeniu przede wszystkim art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie Sąd miał również na uwadze to, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mógł sanować Wojewoda Opolski we własnym zakresie, gdyż naruszyłby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy jest zobowiązany - w pierwszym rzędzie - do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 k.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów", wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, zatem nie dawał podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 k.p.a. Sąd dostrzega, że stanowisko Wojewody Opolskiego w tej mierze nie zostało dostatecznie wyeksponowane i uzasadnione, zważywszy jednak na niewątpliwe braki postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji i niewyświetlenie całości stanu faktycznego sprawy oraz konieczność dokonania wielu ustaleń we wskazanym już wcześniej zakresie, a także wobec braku w uzasadnieniu decyzji wyraźnego stanowiska Kierownika PUP w (...) w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, powyższa wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogła wpłynąć na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. W przekonaniu Sądu, przeprowadzenie uzupełniających dowodów oraz dokonanie potrzebnych ustaleń i kwalifikacji prawnej dopiero w postępowaniu odwoławczym, spowodowałoby pozbawienie strony prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).

W podsumowaniu stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę motywy odstąpienia od merytorycznego orzekania uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał bowiem, że decyzja pierwszoinstancyjna została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać jeszcze trzeba, że w sprzeciwie skarżący nie zarzucił, iż doszło do naruszenia tej regulacji. Przede wszystkim zakwestionował prawidłowość działania organów, zwłaszcza Kierownika PUP w (...). Zasadności tych zarzutów Sąd nie badał, gdyż - jak wyjaśniono wyżej - w niniejszym postępowaniu Sąd uprawniony był jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, argumentacja sprzeciwu dotycząca pominięcia wskazywanych powodów nieprzyjęcia propozycji pracy została przez Wojewodę Opolskiego uwzględniona, co skutkowało uchyleniem decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.