Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547112

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 9 października 2014 r.
II SA/Op 336/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński.

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz (spr.), Elżbieta Kmiecik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 26 lutego 2014 r., Nr L/571/14 w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2,

2)

określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części w jakiej stwierdzono jej nieważność.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej też jako "u.s.g." złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 lutego 2014 r., nr L/571/14, zmieniającą uchwałę w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa.

Wojewoda wywodził, że w podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej też jako "u.g.n." Podniósł, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla w § 1 uchwały zmieniła § 9a ust. 3 pkt 7 oraz § 13 pkt 3 uchwały Nr VI/46/11 z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2013 r., poz. 664), natomiast w § 2 Rada przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, na stronie internetowej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla i w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w sieci Intranet Urzędu Miasta. Zgodnie z § 3 skarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Skarżący wskazał, że w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ustawodawca sformułował kilka przepisów kompetencyjnych. W regulacji tej rada gminy otrzymała upoważnienie do wydawania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, określających zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Ustawodawca postanowił, że do czasu określenia zasad, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Możliwość podjęcia wskazanych uchwał istnieje wyłącznie w sytuacji, gdy rada gminy nie określiła zasad gospodarowania mieniem gminnym przez organ wykonawczy, co oznacza, że gospodarowanie tym mieniem po określeniu przez radę gminy zasad należy do wójta., burmistrza, prezydenta miasta. W wyniku nowelizacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., dokonanej na mocy art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 1218), która w omawianym zakresie weszła w życie w dniu 22 października 2007 r., nałożono na radę gminy dodatkowo obowiązek podjęcia uchwały również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Uchwałę taką należy uznać za akt o charakterze kierownictwa wewnętrznego. Skarżący wskazał, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odnosząc się do kompetencji organów gminy, w wyroku z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 247/08.

Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla w wykonaniu upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przyjęła w dniu 28 lutego 2011 r. uchwałę Nr VI/46/11 w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, w której § 13 uregulowała m.in. zasady obciążania nieruchomości tej gminy, ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Na mocy § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z dnia 26 lutego 2014 r., § 13 ust. 3 uchwały z dnia 28 lutego 2011 r., otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym nieruchomości gruntowe stanowiące własność Gminy oraz przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, niezależnie od ich wartości i powierzchni, mogą być obciążane służebnościami przesyłu na rzecz przedsiębiorców, jeśli jest to konieczne dla budowy i właściwego korzystania przez nich z urządzeń służących w szczególności do odprowadzania lub doprowadzania płynów, pary, gazu i energii oraz innych podobnych urządzeń, przy czym służebność na rzecz przedsiębiorcy wykonującego statutowo zadania na rzecz realizacji celów publicznych, może być ustanowiona nieodpłatne.

W ocenie strony skarżącej Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla dokonując zmiany § 1 pkt 3 uchwały z dnia 28 lutego 2011 r. nie uwzględniła treści art. 13 i 14 u.g.n.

Według art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności zaś sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W dalszych przepisach tego artykułu - jak wyjaśnił skarżący - ustawodawca przewiduje możliwość nieodpłatnego przekazania nieruchomości na czas realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (ust. 1 a), darowizny na cele publiczne (ust. 2 i 2a) oraz wniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej do spółki jako wkładu niepieniężnego.

W art. 14 u.g.n. uregulowane zostały zasady obrotu nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego; sprzedaż za cenę niższą lub wyższą niż ich wartość rynkowa lub oddawane tym jednostkom w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty (ust. 1), nieodpłatne obciążanie na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi bądź na rzecz Skarbu Państwa ograniczonymi prawami rzeczowymi (ust. 2), zamiany między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami, bez obowiązku dokonywania dopłat w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości (ust. 3), zamiany własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego lub prawa użytkowania wieczystego na własność, a także zamiany praw użytkowania wieczystego dokonywanej między Skarbem Państwa, a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami (ust. 4) oraz przypadki, kiedy zawarcie uregulowanych w tym artykule umów wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji publicznej (ust. 5).

Strona skarżąca podniosła, że ustawodawca w artykułach 13 i 14 u.g.n. stanowiących lex specialis w stosunku do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zawarł katalog czynności prawnych z zakresu obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które mogą być dokonywane bez zachowania zasady ekwiwalentności świadczeń. Katalog ten stanowi wyjątek od reguły odpłatności i nie może być interpretowany rozszerzająco, na co wskazuje uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 46/03, opubl. OSNC 2004/10/153, Lex nr 81521. W analizowanej sprawie skarżący wskazał na zastosowanie art. 14 ust. 2 u.g.n., który dopuszcza w wyjątkowych sytuacjach nieodpłatne obciążenia nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi (ograniczenia przedmiotowe), ale stronami takiej umowy mogą być wyłącznie Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego (ograniczenia podmiotowe).

Na wyjątkowy charakter tych regulacji, jak wyjaśnił skarżący, zwrócił także uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt III CZP 70/10, opubl. OSNC 2011/4/43, Lex nr 604068). W orzeczeniu tym SN zauważył mianowicie, że: "Wyraźne uregulowanie przez ustawodawcę możliwości nieodpłatnego obciążania nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nasuwa pytanie jaka, zasada co do odpłatności tych czynności prawnych, obowiązuje w wypadku obciążenia ograniczonymi prawami wymienionych nieruchomości na rzecz podmiotów innych niż wskazane w art. 14 ust. 2 u.g.n. Z przepisów art. 14 u.g.n. wynika, że zasadą jest tu odpłatność, a w odniesieniu do umów sprzedaży i zamiany - nie tylko ekwiwalentność, lecz równowartość świadczeń."

Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla nie miała podstaw prawnych do podjęcia regulacji przewidującej nieodpłatne ustanowienie służebności przesyłu na gruntach Gminy Kędzierzyn-Koźle na rzecz podmiotu innego niż Skarb Państwa, czy jednostka samorządu terytorialnego (§ 1 pkt 2 in fine), gdyż upoważnienie takie nie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ani z żadnego innego przepisu kompetencyjnego.

Wobec tego Rada podejmując zaskarżoną uchwałę powinna była uwzględnić brzmienie art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wynikający z tego przepisu a contrario zakaz ustanawiania służebności przesyłu nieodpłatnie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż dla oceny legalności zaskarżonej uchwały posłużono się w skardze wyłącznie dwiema metodami interpretacji przepisów prawa, a to wykładnią a contrario i zasadą, że przepisów wyjątkowych nie należy interpretować rozszerzająco a pominięto, czy i jakie znacznie dla owej oceny ma przepis art. 13 ust. 2 u.g.n. stanowiący m.in., że nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem darowizny na cel publiczny, a skoro tak jest, to tym bardziej nieruchomość taka może być obciążona nieodpłatnie ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz dowolnego podmiotu na potrzeby realizowanego celu publicznego.

W konsekwencji, zdaniem Gminy uznać należy, że wprowadzona przez § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały możliwość nieodpłatnego obciążenia nieruchomości Gminy Kędzierzyn-Koźle służebnością przesyłu, będąc ograniczonym prawem rzeczowym, na rzecz przedsiębiorców na potrzeby budowy i właściwego korzystania przez nich z urządzeń służących w szczególności do odprowadzania lub doprowadzania płynów, pary, gazu i energii oraz innych podobnych urządzeń, co jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. - nie stoi w sprzeczności z art. 14 ust. 2 u.g.n. w kontekście art. 13 ust. 2 u.g.n. interpretowanego według zasady a maiori ad minus (z większego na mniejsze), a tym samym wprowadzenie tej regulacji do uchwały zmieniającej leżało w kompetencji Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Gmina Kędzierzyn-Koźle zwróciła także uwagę, że powołane przez skarżącego orzeczenia Sądu Najwyższego nie zostały wydane na tle regulacji dotyczących obciążenia nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym na potrzeby realizacji celu publicznego i wskazała na krytykę tych orzeczeń w załączonym artykule prasowym.

Na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W odniesieniu do uchwał rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Art. 91 ust. 4 u.g.n., stanowi, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, to a contrario należy przyjąć, że "każde istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność" (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 761).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, Lex 53377; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, ST 2006/9/64 zamieszczone także w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w niniejszej sprawie jest Wojewoda Opolski, który zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 lutego 2014 r., nr L/571/14, zmieniającej uchwałę w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa.

W zaskarżonej przez Wojewodę uchwale, Rada Miasta w jej § 1 pkt 2 wprowadziła zmianę w § 13 pkt 3 własnej uchwały z dnia 28 lutego 2011 r., Nr VI/46/11, polegającą na dopuszczeniu możliwości nieodpłatnego obciążenia nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy oraz przysługującego Gminie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, służebnościami przesyłu na rzecz przedsiębiorców, jeżeli jest to konieczne dla budowy i właściwego korzystania przez tych przedsiębiorców z urządzeń służących w szczególności odprowadzaniu lub doprowadzaniu płynów, pary, gazu energii oraz innych podobnych urządzeń, a obciążenie następuje na rzecz przedsiębiorcy, którego statutowym zadaniem jest wykonywanie działalności realizującej cele publiczne, jeśli jest to konieczne do realizacji tych celów. Rada Miasta w § 3 zaskarżonej uchwały wskazała, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego."

Skarżona uchwała podjęta została w oparciu o delegację zawartą w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona uchwała w części wskazanej w sentencji wyroku, to jest obejmującej jej § 1 pkt 2, została wydana z istotnym naruszaniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Wskazać należy, że art. 45 u.s.g. ogranicza swobodę decydowania przez gminę o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia stanowiącego jej własność, wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, do których należą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynikająca z art. 3531 k.c., zasada swobody umów ulega na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie gospodarowania nieruchomościami przez jednostki samorządu terytorialnego istotnym ograniczeniom. Samorząd terytorialny jest częścią składową systemu władz publicznych (art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji).

Według utrwalonego w doktrynie poglądu, jest on opartą na przepisach ustawy zdecentralizowaną formą administracji państwowej, wykonywanej przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego. Normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek samorządu terytorialnego (także Skarbu Państwa) mają w większości charakter prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące (patrz. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt III CZP 46/03, Lex nr 81521, publ. OSNC 2004/10/153, Prok. i Pr.- wkł. 2004/3/37, Biul. SN 2003/7/7, Wokanda 2003/11/8, Wspólnota 2003/16/53).

Obrót nieruchomościami jest w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.g.n. jedną z postaci gospodarowania nieruchomościami, w myśl art. 12 u.g.n. Powinien on być wykonany zgodnie z zasadami prawidłowego gospodarowania. Przez zasady prawidłowego gospodarowania, które nie zostały określone, ani skatalogowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z działem drugim przytoczonej ustawy, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10, Lex nr 604068, publ. OSNC 2011/4/43, www.sn.pl, Biul. SN 2010/10/9).

Sąd podzielając poglądy, co do zasad gospodarowania przez gminę nieruchomościami Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego, wyrażone w powołanych uchwałach Sądu Najwyższego, które są również zbieżne z argumentami podniesionymi w skardze przez stronę skarżącą, stanął na stanowisku, że z art. 14 ust. 2 u.g.n. określającego że nieruchomości Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego - na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, w sposób jednoznaczny wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych nieodpłatnie. Stosownie do art. 244 § 1 k.c. ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla zawartym w odpowiedzi na skargę, iż z uwagi na treść przepisu art. 13 ust. 2 u.g.n., według, którego nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem darowizny na cel publiczny, przy zastosowaniu wnioskowania a maiori ad minus (z większego na mniejsze). W szczególności skoro własność nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego może być w drodze darowizny, czyli nieodpłatnie przeniesiona na rzecz dowolnego podmiotu na potrzeby realizowanego przez niego celu publicznego, to tym bardziej nieruchomość taka może być obciążona nieodpłatnie na rzecz dowolnego podmiotu na potrzeby realizowanego przez niego celu publicznego, ograniczonym prawem rzeczowym.

Wykładnia a maiori ad minus, zwana jest też wykładnią zwężającą, dopuszczalna jest w sytuacjach, w których usprawiedliwione jest odstąpienie od sensu literalnego przepisu, a więc np. dlatego, że interpretacja literalna prowadzi do absurdalnych lub pozbawionych aksjologicznego uzasadnienia konsekwencji (tak: Lech Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., wydanie 1, Wydawnictwo TNOiK "Dom Organizatora," s. 268). Ponadto pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego powinna być metoda językowa, a zatem zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo reguł językowych wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym.

Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeżeli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby się mu jakieś inne znaczenie językowe, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66 in.; Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995 r., s. 82 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. akt I KZP 16/00, OSNKW 2000/7-8/60, Lex nr 40509,i Lech Morawski op. cit.s. 20). Ponadto każda wykładnia, powinna się mieścić w ramach możliwego znaczenia leksykalnego danego pojęcia.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że skoro art. 13 ust. 2 u.g.n. dopuszcza darowiznę na cele publiczne, a także darowiznę pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tym jednostkami, to tym bardziej wynika z niego zezwolenie na nieodpłatne ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, na rzecz przedsiębiorcy, którego statutowym zadaniem jest wykonywanie działalności realizującej cele publiczne, jeżeli takie obciążenie jest konieczne do realizacji tych celów.

Dodatkowo przeciw stosowaniu takiej interpretacji rozszerzającej art. 13 ust. 2 u.g.n., przemawia zapis art. 14 ust. 2 u.g.n., który jedynie w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza nieodpłatne obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi (ograniczenie przedmiotowe) i to wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (ograniczenie podmiotowe).

Wskazać też należy na pogląd, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie aktem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych." (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02-Fin. Kom. 2003/4/53, zamieszczone też w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając przy tym na uwadze zasady wyrażone w § 2 i § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 98) stanowiąca, że ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny (§ 2) oraz, iż do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami (§ 10), nie można uznać za słuszne stanowiska Gminy wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

W szczególności Gmina uznała, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają lukę prawną, polegająca na nieuregulowaniu możliwości nieodpłatnego ustawiania ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przesyłu, na rzecz przedsiębiorców, których statutowym zadaniem jest wykonywanie działalności realizującej cele publiczne, jeżeli jest to konieczne dla budowy i właściwego korzystania przez nich z urządzeń służących w szczególności do odprowadzania lub doprowadzania płynów, pary, gazu i energii oraz innych podobnych urządzeń, a takie obciążenie jest konieczne dla realizacji tych celów.

Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, brak jest jednak podstaw do czynienia założenia, że wobec nieuregulowania wprost w u.g.n., możliwości nieodpłatnego ustanowienia służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorców realizujących cele publiczne, należy szukać podstawy do takiej regulacji przy pomocy wykładni zwężającej, która w ocenie Gminy wydaje się dozwolona, w przeciwieństwie do wykładni rozszerzającej, zabronionej, przy przepisach określających w sposób zamknięty, enumeratywnie i wyczerpująco, a nie jedynie przykładowo, zakres danej regulacji.

Podobnie stwierdza Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lipca 1992 r., sygn. akt I PZP 36/92, publ. OSNC 1992/10/182, Lex nr 13235: "Wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalnego i prawidłowego działania ustawodawcy oraz na przyjęciu wewnętrznej spójności aktu prawnego i całego systemu prawa. Wykazanie istnienia luki w prawie wymaga przedstawienia jednoznacznych argumentów, gdyż luki takiej nie można domniemywać." (Lech Morawski op.cit.s. 191).

Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w powołanej już wyżej uchwale SN z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10. W jej uzasadnieniu stwierdzono między innymi, że o rygoryzmie, z jakim ustawodawca potraktował kwestię odpłatności związaną z obrotem nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, świadczy fakt, że możliwość odejścia od pełnej odpłatności jest ściśle ograniczona przedmiotowo i podmiotowo. Odnosi się ona bowiem jedynie do kilku czynności prawnych (sprzedaży, zamiany, obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste) oraz oznaczonych podmiotów (Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. cyt. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03).

Wyraźne uregulowanie wskazanych ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych przemawia za tym, że w wypadku innych czynności prawnych i między innymi podmiotami regułą pozostaje odpłatność. Skutki obowiązywania art. 14 ust. 2 u.g.n. należy zatem oceniać nie tylko z uwzględnieniem wprost treści tego przepisu, lecz również wynikających z niego wniosków a contrario. W innym wypadku, tzn. przy założeniu, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej użytkowaniem jest możliwe także na rzecz podmiotów innych niż wskazane w art. 14 ust. 2 u.g.n., omawiana regulacja byłaby niecelowa, trudno byłoby bowiem wyjaśnić, dlaczego ustawodawca reguluje nieodpłatne obciążanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, skoro nieodpłatne obciążenie nieruchomości skarbowych i samorządowych mogłoby nastąpić także na rzecz innych podmiotów niż wskazane w art. 14 ust. 2 u.g.n.

Szczególny charakter unormowań zawartych w art. 14 ust. 1-4 u.g.n. podkreśla przewidziane w art. 14 ust. 5 u.g.n. wymaganie, aby zawarcie umów, o których mowa w ust. 1-4, uzyskało uprzednio zgodę wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo zgodę odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Konieczność uzyskania zgody poprzedzającej zawarcie omawianych umów wyraźnie przemawia przeciwko dopuszczalności nieodpłatnego obciążenia nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku niezrozumiałe byłoby, dlaczego omawiane obciążenie nieruchomości skarbowych i samorządowych na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podlegałoby większym rygorom niż na rzecz innych podmiotów prawa.

O ścisłym określaniu wypadków i form nieodpłatnego gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego świadczy nie tylko unormowanie zawarte w art. 14 u.g.n., ale także określone w art. 13 ust. 2 u.g.n. zasady darowizny nieruchomości skarbowych i samorządowych. Dopuszczalność jej dokonania została ujęta bardzo rygorystycznie; zawarcie umowy wymaga stosownej zgody, niezbędne jest określenie celu darowizny, niewykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem darowizny może stanowić podstawę jej odwołania, a darowizna między Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego, jak też między jednostkami samorządu terytorialnego może być dokonana jedynie na cel publiczny.

Wprawdzie nieodpłatne ustanowienie użytkowania nie może być utożsamiane z darowizną nieruchomości, jednakże stanowczość unormowań dotyczących darowizny i ich wykładnia nie pozostają bez wpływu na interpretację przepisów dotyczących nieodpłatnych czynności obrotu nieruchomościami publicznymi. Jednoznaczne uregulowanie dopuszczalności darowizny, co warto podkreślić, było w orzecznictwie traktowane jako podstawa wnioskowania a contrario o możliwości dokonywania innych czynności nieodpłatnych oraz dokonywania darowizny na inny cel niż publiczny (por. uchwała Sąd Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03).

Reasumując, wnioski wynikające z wykładni art. 14 ust. 2 u.g.n. dokonanej z uwzględnieniem zasad obrotu nieruchomościami państwowymi i samorządowymi przemawiają za przyjęciem, że z przytoczonego przepisu wynika a contrario norma zakazująca obciążania nieruchomości państwowych i samorządowych nieodpłatnym użytkowaniem na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w piśmiennictwie odnoszącym się do sposobów ustalania znaczenia przepisów prawnych, dopuszcza się wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa), zasadniczo w tych właśnie przypadkach, w których regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Dlatego można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać dany skutek prawny.

Według Sądu o zakazie ustanowienia nieodpłatnie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości stanowiącej własność Gminy na rzecz przedsiębiorstwa realizującego cele publiczne, świadczy także wyrażona już w powołanym na wstępie rozważań art. 45 u.s.g., który ogranicza swobodę decydowania przez gminę o sposobie wykorzystania jej mienia, nakazując w tym zakresie działania zgodne z przepisami u.g.n.

W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała w części narusza prawo w sposób istotny, stąd na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały wynika z art. 152 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.