II SA/Op 33/18, Cywilnoprawny charakter postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Granice postępowania odwoławczego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2469155

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Op 33/18 Cywilnoprawny charakter postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Granice postępowania odwoławczego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz-spr.

Sędziowie WSA: Teresa Cisyk, Daria Sachanbińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 12 września 2016 r., nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. K. prowadzącą podmiot leczniczy - A prowadzonego w ramach działalności gospodarczej pod firmą B z siedzibą w (...) (dalej: skarżąca), jest decyzja Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 12 września 2016 r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 16 sierpnia 2016 r. oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania, prowadzonego w trybie rokowań, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr (...) w rodzaju: (...).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 26 listopada 2010 r. Komisja konkursowa - w ramach postępowania nr (...), przeprowadzonego na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w rodzaju: (...) - wydała rozstrzygnięcie, w którym nie wybrała oferty skarżącej.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) uchylił decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor OOW NFZ) z dnia 15 grudnia 2010 r. oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr (...).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor OOW NFZ decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r., utrzymaną w mocy przez Prezesa NFZ decyzją z dnia 21 lipca 2011 r., oddalił w całości odwołanie skarżącej od przedmiotowego rozstrzygnięcia, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa, uchylił obydwie te decyzje wskazując, iż pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do oferty podmiotów, którzy wygrali przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie zostało prowadzone z naruszeniem zasady poszanowania i równego traktowania stron.

W dniu 20 stycznia 2014 r. Dyrektor OOW NFZ wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie wniesione przez skarżącą od rozstrzygnięcia postępowania nr (...).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą od ww. rozstrzygnięcia Prezes NFZ decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 1 września 2014 r. Dyrektor OOW NFZ wydał decyzję o oddaleniu odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr (...). Następnie Prezes NFZ decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r. uchylił decyzję z dnia 1 września 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, Dyrektor OOW NFZ decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr (...). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r., Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa2056/15, uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia 9 czerwca 2015 r. oraz decyzję Dyrektora OOW NFZ z dnia 1 września 2014 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Prezes NFZ niezgodnie z przepisem art. 154 ust. 7 ustawy uchylał decyzje organu pierwszej instancji zamiast skierować sprawę do ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie art. 144 i 145 ustawy (postępowanie w trybie rokowań).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor OOW, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.), ogłosił w dniu 29 czerwca 2016 r. postępowanie nr (...) w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju (...) na okres 16 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. W ogłoszeniu organ określił wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż (...) zł, okres rozliczeniowy od 16 sierpnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. i okres obowiązywania umowy - od 16 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Na stronie internetowej OOW NFZ w dniu 29 czerwca 2016 r. podał do publicznej wiadomości cenę oczekiwaną jednostki rozliczeniowej w rozumieniu zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Nadto w ww. ogłoszeniu wskazał na trzy rozporządzenia Ministra Zdrowia zawierające wymagania określone przez Prezesa NFZ, które oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać oraz powołał się na szereg zarządzeń Prezesa NFZ. Na mocy art. 154 ust. 7 ustawy, organ do rokowań zaprosił skarżącą, która jako jedyna złożyła swoją ofertę.

Postępowanie w trybie rokowań składało się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej postępowania Komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postępowania prowadzonego w trybie rokowań. Po dokonanej pozytywnej ocenie pod względem spełnienia wymogów określonych zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 16 grudnia 2013 r., jak również warunków lokalowych oraz posiadania deklarowanego w ofercie sprzętu i aparatury medycznej, w protokole z posiedzenia z dnia 19 lipca 2016 r. skarżąca została zakwalifikowana do dalszego postępowania. W części niejawnej Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, w wyniku których podpisano protokół z negocjacji. Następnie Komisja sporządziła ranking końcowy, dokonując wyboru oferenta do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu 25 lipca 2016 r. Dyrektor OOW NFZ rozstrzygnął postępowanie i zawnioskował o zawarcie ze skarżącą umowy, a informacja o rozstrzygnięciu została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej OOW NFZ.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy oraz niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/15. Podniosła, że OOW NFZ nie ustosunkował się do jej wniosków dotyczących ustalenia kwot przeznaczonych na kolejne okresy finansowania świadczeń oraz możliwości połączenia umowy zawartej na podstawie przedmiotowego postępowania z drugą umową realizowaną w zakresie tych samych świadczeń. Skarżąca zakwestionowała także kwotę (...) zł przeznaczoną przez Fundusz na realizację potencjalnej umowy, domagając się określenia wysokości kontraktu na poziomie pierwotnej oferty. Zarzuciła także płatnikowi naruszenie zasady równego traktowania oferentów w prowadzonym postępowaniu konkursowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor OOW NFZ decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r., nr (...), oddalił odwołanie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Komisja konkursowa przeprowadziła przedmiotowe postępowanie zgodne z przepisami ustawy, zarządzeniami Prezesa wskazanymi na wstępie oraz regulaminem pracy Komisji konkursowej.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie odwołania, w którym podniosła, że na będące przedmiotem rokowań świadczenia powinna zostać przeznaczona kwota odpowiadająca jej pierwotnej ofercie, która uzyskała drugą lokatę w pierwotnym postępowaniu. Odnosząc się nadal do pierwotnego rozstrzygnięcia konkursu, wskazała na naruszenie zasady równego traktowania oferentów, co miało się przejawiać w zaoferowaniu przez Komisję konkursową większej ilości świadczeń konkurentom, w sytuacji gdy - według oceny Komisji konkursowej - złożyli oni mniej korzystne oferty niż skarżąca. Zarzuciła też, że w części niejawnej postępowania została złamana zasada uczciwej konkurencji i szeroko omówiła warunki finansowania proponowane przez skarżącą na tle innych oferentów w pierwotnym postępowaniu, które - zdaniem skarżącej - było obarczone wadą niezgodności z przepisami regulującymi zasady przeprowadzania postępowania konkursowego. Skarżąca zarzuciła również, że w pierwotnym postępowaniu doszło do naruszenia zasady określonej w art. 134 ust. 1 ustawy, gdyż Komisja narzuciła skarżącej daleko gorsze (niekorzystne) warunki od tych, jakie w toku negocjacji zostały zaproponowane konkurentom, zaś podział środków miał charakter uznaniowy i arbitralny przy wykorzystaniu przez NFZ pozycji dominującej. W ocenie skarżącej, zajęcie przez nią w konkursie drugiego miejsca nie przełożyło się w żaden sposób na wielkość zaproponowanego kontraktu, który - według skarżącej - miał najniższą wartość wśród kontraktów zawartych w związku z konkursem na okres rozliczeniowy 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Skarżąca wywiodła, że nieracjonalna propozycja finansowa ograniczyła jej dostęp do rynku i miała za zadanie utrudnienie konkurowania z innymi podmiotami.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia 12 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, przytoczył treść art. 152 ust. 1 i 2 oraz art. 154 ust. 1 ust. 4 i 5 ustawy w zakresie trybu zaskarżania wydanych decyzji oraz podał, że decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, podlega natychmiastowemu wykonaniu na mocy art. 154 ust. 6 ustawy. Dalej wyjaśnił, że skarżąca prawie w ogóle nie odniosła się do postępowania prowadzonego w trybie rokowań, ograniczając się w zasadzie do powielenia argumentacji przedstawionej we wcześniej składanych odwołaniach. Odnotował, że zarzuty podnoszone zarówno w odwołaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczą głównie postępowania konkursowego z roku 2010, z zakończonym już okresem kontraktowania na lata 2011-2013. Ponadto podał, że zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy, w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Argumentował, że realizując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/15, najpierw podjął rozmowy ze świadczeniodawcą, a następnie wszczął postępowanie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań. Dlatego niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez NFZ przepisu art. 154 ust. 7 ustawy. Przepis ten zakłada prowadzenie rokowań w celu ustalenia warunków kontraktu i nie przewiduje automatycznej akceptacji złożonej przez świadczeniodawcę oferty. Zdaniem organu, równie niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez Fundusz zaleceń WSA w (...), ponieważ właśnie wskazany wyrok stał się podstawą do wszczęcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, stąd doszło do skonsumowania zaleceń zawartych w ww. wyroku WSA w Warszawie. Z kolei, wysokość finansowania świadczeń każdorazowo wynika z możliwości finansowych oddziału wojewódzkiego NFZ oraz jego planu finansowego. Podał, że zarzuty odnoszące się do kwoty postępowania w trybie rokowań nie są zasadne, bowiem świadczeniodawcy znana była kwota, na jaką zostało ogłoszone postępowanie w trybie rokowań. Na taką też wartość została złożona przez niego oferta. Ponadto kwota (...) zł na jaką zostało ogłoszone postępowanie w trybie rokowań jest kwotą o 20% wyższą od kwoty zaproponowanej oferentowi podczas negocjacji prowadzonych w postępowaniu konkursowym w trybie konkursu ofert na rok 2011, kod postępowania (...) ((...) zł + 20%). Wskazał, że kwota proponowana w trakcie negocjacji prowadzonych w roku 2010 obejmowała okres finansowania roku kalendarzowego (od stycznia do grudnia 2011 r.), natomiast w postępowaniu przeprowadzonym w roku 2016 kwota wskazana w ogłoszeniu w trybie rokowań obejmuje okres finansowania od 16 sierpnia do 31 grudnia 2016 r., czyli (...) miesiąca. Poza tym świadczeniodawca ma już zawartą umowę na okres 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. na realizacje świadczeń w zakresie (...), zawartą w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie konkursu w 2014 r. Realizacja świadczeń objętych umową zawartą w roku 2014, jak również w wyniku obecnego postępowania, odbywać się będzie w tym samym miejscu udzielania świadczeń i w tych samych godzinach pracy komórki organizacyjnej. W zakresie zarzutu braku odniesienia się do określenia zasad ustalania kwot przeznaczonych na kolejne okresy finansowania oraz możliwości połączenia umowy wykonywanej z umową bieżącą, organ zaznaczył, że oferent został poinformowany, iż finansowanie zakontraktowanych świadczeń odbywać się będzie na warunkach takich samych, jak w przypadku innych świadczeniodawców udzielających świadczeń w danym zakresie. W szczególności, wniosek w sprawie ewentualnego połączenia umów może zostać rozpatrzony po podpisaniu drugiej z nich, tj. po przystąpieniu do wykonywania umowy będącej wynikiem kwestionowanego postępowania. Nadto organ argumentował, że w przypadku przedmiotowego postępowania nie można mówić o naruszeniu zasady równego traktowania, ponieważ do postępowania ogłoszonego w trybie rokowań został zaproszony tylko jeden oferent, który otrzymał całość kwoty na świadczenia opieki zdrowotnej ujętej w ogłoszeniu o postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty niedotyczące proponowanej kwoty na świadczenia opieki zdrowotnej odnoszą się do poprzednich postępowań i nie mają związku z nowym postępowaniem ogłoszonym w dniu 29 czerwca 2016 r., w którym skarżąca wystąpiła jako jedyny podmiot postępowania i została wybrana do podpisania umowy, co pozwala na przyjęcie, że jej interes nie doznał jakiegokolwiek uszczerbku w trakcie postępowania prowadzonego w trybie rokowań.

We wniesionej skardze B. K. zaakcentowała, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w związku z art. 154 ust. 4 i art. 5 ustawy, decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, gdyż w świetle przepisów intertemporalnych zastosowanie miało brzmienie obowiązujące przed ww. zmianą, wobec czego właściwym do rozpatrzenia odwołania był Prezes NFZ. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 154 ust. 7 ustawy poprzez przeznaczenie na świadczenia objęte rokowaniami kwoty (...) zł, a więc kwoty w istocie proponowanej skarżącej w pierwotnym postępowaniu konkursowym, która to kwota została przez skarżącą odrzucona i stała się podstawą pierwotnego odwołania. Skarżąca zwróciła też uwagę, że postępowanie w trybie rokowań toczyło się w związku z uwzględnieniem odwołania i uznania racji skarżącej, powinno więc zmierzać do naprawienia sytuacji związanej z nieprawidłowym rozstrzygnięciem postępowania konkursowego, a nie w istocie do uznania stanowiska organu, które zostało zakwestionowane w toku postępowania administracyjnego poprzez uznanie odwołania skarżącej;

- § 1 zarządzenia nr (...) Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez nie uwzględnienie tych kryteriów, jak również wyników pierwotnego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego przy ustalaniu kwoty przeznaczonej na zakup świadczeń w postępowaniu w trybie rokowań. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie w całości odwołania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentacją przedstawioną już wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 154 ust. 4 ustawy od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 8 sierpnia 2016 r., tj. w dniu doręczenia odwołania, stąd zarzut niewłaściwości organu jest bezzasadny.

Na skutek rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 586/16, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że to Prezes NFZ, a nie Dyrektor OOP NFZ był organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Dyrektora OOP NFZ z dnia 16 sierpnia 2016 r., wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania nr (...). Sąd wyjaśnił, że ustawa zmieniająca w art. 1 pkt 7a zmieniła z dniem 21 listopada 2013 r. przepis art. 154 ust. 4-6 ustawy i wprowadziła zmianę organu odwoławczego z Prezesa NFZ na Dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Jednocześnie jednak w art. 5 ustawy zmieniającej wskazane zostało, że do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe i przepis ten miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd wywiódł, że art. 5 ustawy zmieniającej odnosi się również do zaskarżonej ostatecznej decyzji z dnia 12 września 2016 r., gdyż cały czas mamy do czynienia z kontynuacją postępowania nr (...), zainicjowanego przez Dyrektora OOW NFZ, którego dotyczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1948/11, natomiast w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/15, WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w związku z brzmieniem art. 154 ust. 7 ustawy, rozstrzygnięcia organu odwoławczego powinny doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego poprzez skierowanie sprawy do ponownego postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2098/17, uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 586/16, i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał, że w zaskarżonym wyroku wykładnia prawa, przedstawiona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/WA 2056/16, została wadliwie odniesiona do nowego postępowania nr (...), wszczętego ogłoszeniem z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie (...) na okres 16 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. NSA wyjaśnił, że w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. WSA w Warszawie odnosił się do niezakończonego cały czas pierwszego postępowania w sprawie zawarcia umowy, zainicjowanego w roku 2010, które na skutek odwołań i skarg do WSA nadal nie pozostawało zakończone. NSA dostrzegł, że WSA w Warszawie wyraźnie wskazał, iż po uchyleniu decyzji należy przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, zgodnie z dyspozycją art. 157 ust. 7 ustawy, jednak przedmiotem sprawy niniejszej nie jest to postępowanie konkursowe, dotyczące świadczeń na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., lecz odrębne - wszczęte w roku 2016 postępowanie nr (...), w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres 16 sierpnia 2016 r. - 30 czerwca 2017 r., do którego nie miały zastosowania wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. Stosuje się natomiast do niego przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, zatem środek odwoławczy od decyzji Dyrektora OOW NFZ z dnia 16 sierpnia 2016 r., wniesiony przez skarżącą pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r., został przez Dyrektora OOW NFZ prawidłowo rozpoznany na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaleceniach do dalszego postępowania NSA nakazał merytoryczne rozpoznanie skargi B. K.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd nie jest związany granicami skargi, jednak nie może wyjść poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym ostatecznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę, w pierwszej kolejności zaznaczyć przyjdzie, że zaskarżona decyzja Dyrektora OOW NFZ z dnia 12 września 2016 r., nr (...), aktualnie podlegała ocenie Sądu na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2098/17, wcześniejszego wyroku wydanego w niniejszej sprawie przez tut. Sąd, tj. wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 586/16. Specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w warunkach związania wynikającego z rozstrzygnięcia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieni się stan prawny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis 2012, s. 519). Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2428/15.

Zaskarżona decyzja, stanowiąca przedmiot sądowej kontroli, została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Dyrektora OOW NFZ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tegoż organu z dnia 16 sierpnia 2016 r., oddalającą odwołanie wniesione przez skarżącą od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr (...) w rodzaju (...).

Materialną podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.) zwanej w dalszym ciągu ustawą. Stosownie do wiążącej wykładni przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażonej w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2098/17, uznać trzeba, że w niniejszej sprawie wskazana ustawa znajdowała zastosowanie już w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290), zwanej nadal ustawą zmieniającą. To z kolei prowadzi do uznania bezzasadności zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, do postępowania będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 5 ustawy zmieniającej. Zgodnie natomiast z art. 154 ust. 4 ustawy, w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Tym samym, wniesiony w sprawie przez B. K. środek odwoławczy od decyzji Dyrektora OOW NFZ z dnia 16 sierpnia 2016 r. został prawidłowo rozpoznany przez ten sam organ, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również te argumenty skarżącej, które odnosiły się do rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, wszczętego w roku 2010, w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2011, wskazujące na naruszenie zasad przeprowadzania tego konkursu, w tym zasad równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji w związku z przedstawieniem skarżącej nieracjonalnej propozycji finansowej ograniczającej dostęp do rynku. Nie ma racji skarżąca podnosząc, że rozpoznając odwołanie, a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor OOW NFZ zobowiązany był dokonać w niniejszej sprawie oceny przy uwzględnieniu okoliczności związanych z postępowaniem konkursowym nr (...), przeprowadzonym w roku 2010.

W kontekście wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnić przede wszystkim należy okoliczność, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest postępowanie konkursowe wszczęte w roku 2010, dotyczące świadczeń na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., ale wszczęte w roku 2016 postępowanie nr (...), w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres 16 sierpnia 2016 r. - 30 czerwca 2017 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, jest to postępowanie nowe i odrębne w stosunku do pierwszego postępowania zainicjowanego w roku 2010, które nadal nie pozostało zakończone, a którego dotyczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/16, wobec czego wytyczne zawarte w tym wyroku nie miały zastosowania do tego nowego, odrębnego postępowania. Tym stanowiskiem Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu był związany z mocy powołanego wyżej art. 190 p.p.s.a. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do dokonywania w niniejszej sprawie oceny merytorycznej przy uwzględnieniu okoliczności dotyczących odrębnego postępowania konkursowego przeprowadzonego w roku 2010. Dlatego uznać należało, że nowe postępowanie w sprawie zawarcia umowy zostało zainicjowane w roku 2016 i było odrębne od postępowania konkursowego wszczętego w roku 2010. Dotyczyło ono nowego okresu świadczeniowego, przewidziano w nim nowe warunki i na nowo prowadzono rokowania. Przebieg i wynik postępowania konkursowego z roku 2010 nie stanowiły więc elementów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wobec wiążącego ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że postępowanie z roku 2010 nadal nie pozostało zakończone, brak też było podstaw do uznania, że przyjęty w sprawie tryb rokowań był wynikiem zastosowania art. 154 ust. 7 ustawy w związku z uwzględnieniem odwołania skarżącej dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu z 2010 r. Z tej też przyczyny nie rozważono tej kwestii. Jednocześnie jednak, uwzględniając wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że postępowanie w trybie rokowań przeprowadzone zostało w sprawie na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy, w związku z wykonaniem zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2056/15, oraz mając na uwadze art. 134 § 2 p.p.s.a. jak również, że zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 1 ustawy wybór trybu postępowania nie podlega weryfikacji w administracyjnym trybie odwoławczym, Sąd uznał, że w sprawie wystąpił stan faktyczny, w którym istniały warunki do prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy na 2016 r., a skarżąca miała prawo do samodzielnego uczestnictwa w trybie rokowań, które nabyła w związku z poprzednim postępowaniem, prowadzonym w roku 2010. Przyjęto jednak - co należy jeszcze raz podkreślić - że w niniejszej sprawie prowadzone było nowe postępowanie, odrębne od postępowania konkursowego z 2010 r. którego przebieg nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze argumenty skarżącej odnoszące się do wcześniejszego postępowania konkursowego z roku 2010, w ramach którego skarżąca wnosiła odwołanie i którego dotyczyły wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. i z dnia 20 stycznia 2016 r., na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy zauważyć przyjdzie, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Na tej podstawie, w rozpoznawanej sprawie ponowne przeprowadzenie postępowania co do tego samego zakresu rozstrzygnięcia, które odnosiło się do konkursu z roku 2010, nie było jednak możliwe z powodu uprzedniego już wyboru świadczeniodawcy i upływu terminu świadczeniowego określonego w warunkach konkursu. Z drugiej strony - działania skarżącej doprowadziły do wdrożenia etapu rokowań w sprawie zawarcia z nią umowy na nowy okres świadczeniowy. To skutkowało nowym postępowaniem, w którym ocenie poddano nową ofertę skarżącej i tego podstępowania dotyczy niniejsza sprawa.

Oceniając natomiast legalność działania Dyrektora OOW NFZ w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy z 2016 r., a następnie także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 152 ustawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że zadaniem NFZ jest określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowanie nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz zapewnienie równego do nich dostępu. W ramach tych działań, zgodnie z art. 134 ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (ust. 1). Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach (ust. 2). Specjalne wymagania w zakresie konieczności uwzględnienia równego traktowania świadczeniodawców oraz zapewnienia uczciwej konkurencji nałożono również na Ministra właściwego do spraw zdrowia, który na podstawie art. 139 ust. 9 został zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań, oraz trybu pracy, przy uwzględnieniu tych zasad.

Zgodnie z art. 132 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 ustawy) jest umowa, która w myśl art. 139 ust. 1 ustawy (z zastrzeżeniem art. 159) jest zawiera po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

Stosownie do art. 146 ust. 1 ustawy Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria te i warunki są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 4). Komisja ogłasza z kolei o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1) i z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie (ust. 5). Zauważyć przyjdzie, że rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty. Uznać więc należy, że całe postępowanie w sprawie zawarcia umowy ma charakter cywilnoprawny i postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3).

Odwołanie, w myśl art. 154 ust. 1 ustawy, może dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia konkursu, a więc wyniku prowadzonego postępowania, a nie określonych czynności postępowania do momentu wydania rozstrzygnięcia. W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent może korzystać z innego instrumentu prawnego przewidzianego w art. 153 ustawy, tj. umotywowanego protestu składanego do Komisji. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy tylko świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy.

W ocenie Sądu, trafnie wywiedziono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 2041/12 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2016 r., II SA/Bd 597/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że cywilnoprawny charakter umowy ma decydujące znaczenie dla określenia charakteru całego postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem znajdują w nim zastosowanie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne, w tym dotyczące zawierania umów. To zaś oznacza, że ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w ustawie, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie jest więc możliwy do zaakceptowania pogląd, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), a taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie takiego odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Wówczas bowiem organy te byłyby uprawnione do władczego rozstrzygnięcia sprawy jako organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, co oczywiście wpływałoby także na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Należy natomiast przyjąć, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stwierdzić również trzeba, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego, a w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się natomiast wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych. W konsekwencji też oceniając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należało uwzględnić, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie.

W myśl art. 152 ustawy, zakres kontroli jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, będącego wynikiem naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania. Do skutecznego wniesienia odwołania nie wystarcza samo istnienie interesu prawnego, lecz jest także konieczne wystąpienie uszczerbku w tym interesie na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego). Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy. Uszczerbku takiego nie doznaje zatem z całą pewnością podmiot, który zawarł kontrakt. Będzie on natomiast występował w interesie prawnym uczestnika postępowania wtedy, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa (np. art. 134 ustawy) przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług i powoduje, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) zostaje pozbawiony możliwości zawarcia takiej umowy (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., II GSK 2007/15, wyrok WSA w Gliwicach z 26 maja 2017 r., IV SA/GL 212/17, powołana strona internetowa).

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, jako powodujących naruszenie zasad postępowania, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku w interesie prawnym odwołującego i czy znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Na gruncie niniejszej sprawy zauważenia wymaga fakt, że skarżąca wiąże uszczerbek prawny w jej interesie wyłącznie z postępowaniem konkursowym przeprowadzonym w 2010 r. Po raz kolejny przypomnieć w związku z tym należy, że przeprowadzone w 2016 r. postępowanie, będące aktualnie przedmiotem oceny związane jest jednak z nowym okresem świadczeniowym i jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2098/17, stanowi nowe, odrębne postępowanie. Skarżąca w ramach tego postępowania nie wskazała natomiast na uszczerbek jej interesu prawnego w wyniku naruszenia zasad przeprowadzenia tego postępowania. W odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze sądowoadministracyjnej, koncentrowała swoją uwagę wyłącznie na poprzednim postępowaniu, które dotyczyło poprzedniego okresu świadczeniowego i wcześniejszych ofert, upatrując tam właśnie uszczerbku swojego interesu prawnego. Okoliczność zaistnienia uszczerbku interesu prawnego w postaci wadliwego wyłonienia kandydata była więc wyrażana nie w związku z niewłaściwą oceną dokonaną w aktualnie prowadzonym postępowaniu lecz w kontekście podnoszonych wad prowadzonego uprzednio postępowania konkursowego w roku 2010. W tym zakresie nie sposób natomiast uznać, że odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2016 zasługiwało na uwzględnienie.

Jak wskazano już wyżej, zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania) na określonym etapie postępowania. Do skutecznego wniesienia odwołania nie wystarcza samo istnienie interesu prawnego, lecz jest także konieczne wystąpienie uszczerbku w tym interesie na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego). Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, gdy dotyczy to ofert złożonych w innym postępowaniu, za inny okres świadczeniowy.

Zauważyć przy tym trzeba, że postępowanie odwoławcze, co do zasady nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców (oferentów) i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, lecz jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów tejże ustawy, w szczególności określona w art. 134 ust. 1 zasada równego traktowania stron i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji Niedopuszczalne jest więc w tym postępowaniu kwestionowanie oceny ofert, które przez ich przyjęcie, zgodnie z zasadami nawiązywania stosunków obligacyjnych doprowadziły do ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów. Sfinalizowanie postępowania o zawarcie umowy następuje przez jej podpisanie, co stanowi element trwałości i pewności obrotu. Ewentualne wady w poprzednim postępowaniu umożliwiają natomiast uczestnictwo w trybie rokowań.

Na tle przedstawionego wyżej stanowiska zauważyć trzeba, że fakt wystąpienia uszczerbku w interesie prawnym skarżącej w poprzednim postępowaniu konkursowym z 2010 r. spowodował przyznanie jej uprawnienia w postaci zaproszenia do udziału w nowym postępowaniu z 2016 r., prowadzonym w trybie rokowań. W tym nowym, odrębnym postępowaniu brak było natomiast podstaw do ponownej oceny poprzednio złożonych ofert w tym według reguł określonych w ofertowym trybie konkursu przeprowadzonego w 2010 r. Mamy tu bowiem do czynienia z postępowaniem za inny okres świadczeniowy prowadzonym na nowych warunkach. Z tego tez względu zarzuty skarżącej dotyczące niedoszacowania poprzedniej oferty skarżącej oraz oceny innych oferentów nie mogły być uwzględnienie Oceniając aktualnie przeprowadzone postępowanie, jako niezasadny ocenić ponadto należy zarzut dotyczący do kwoty przeprowadzonego postępowania. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, wysokość finansowania świadczeń każdorazowo wynika z możliwości finansowych oddziału wojewódzkiego NFZ oraz jego planu finansowego. Ponadto stwierdzić należy, że wartość zamówienia jest elementem stosunku stanu faktycznego, który nie podlega weryfikacji w trybie administracyjnym, a w konsekwencji również kontroli przez sąd administracyjny.

W zakresie przedmiotowego postępowania nie sposób też uznać, że naruszone zostały zasady jego przeprowadzenia oraz aby w wyniku tego doznał uszczerbku interes prawny skarżącej. Dostrzec przede wszystkim trzeba, że postępowanie prowadzone było w trybie rokowań, do których została zaproszona wyłącznie skarżąca. Skarżąca w tym postępowaniu była jedynym oferentem, wobec czego nie sposób przyjąć, aby została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców i zasada uczciwej konkurencji. Zachowany został także przyjęty tryb konkursu, a w wyniku rozstrzygnięcia, prawidłowo podjętego przez komisję konkursową, oferta skarżącej została oceniona jako spełniająca wymagania obowiązujące w konkursie. Skarżąca została wybrana do podpisania umowy na całą wartość zamówienia i w efekcie końcowym, jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, w dniu 16 września 2016 r. - a więc jeszcze przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, podpisała umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, której dotyczyło postępowanie i przeprowadzone rokowania. Nie można tym samym stwierdzić, że w prowadzonym postępowaniu doznała jakiegokolwiek uszczerbku, skoro przygotowana przez nią oferta została zaakceptowana i wybrana. Tym samym podzielić należy ocenę organu co do braku podstaw uwzględnienia odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania. Podkreślić należy, że podjęte przez komisję rozstrzygnięcie czyniło zadość interesowi prawnemu skarżącej, wynikającemu ze złożonej oferty.

Mając przy tym na uwadze fakt podpisania przez skarżącą umowy, dodatkowo zauważyć można, że umowa ta kształtuje sytuację prawną jej stron zgodnie z ich wolą. Wiąże się to z naczelną zasadą swobody kontraktowania i dobrowolnego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów określonej treścią umowy. Wskutek zawarcia umowy dochodzi do uzgodnienia jej istotnych elementów i akceptacji procedur, które doprowadziły do jej zawarcia, a postępowanie w sprawie zawarcia umowy zostaje zamknięte. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone w sposób realizujący ostatecznie interes prawny skarżącej, to tym bardziej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można uznać, na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy, aby interes prawny skarżącej doznał jakiegokolwiek uszczerbku.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.