II SA/Op 284/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2580910

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2018 r. II SA/Op 284/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik.

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz (spr.), Marta Wojciechowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2018 r., nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 4 października 2017 r. A. Z. (zwana dalej również skarżącą) zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) o przyznanie na dziecko R. Z., urodzoną (...) 2005 r., na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., prawa do: zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka. We wniosku podała, że jej rodzina składa się z 7 osób, tj. jej samej, konkubenta P. C. oraz dzieci: R. Z., D. C. (ur. (...) 2004 r.), P. C. (ur. (...) 2012 r., syna A. Z. i P. C.), D. C. (ur. (...) 2007 r.) oraz J. C. (ur. (...) 2005 r.)

Do wniosku zostały dołączone m.in. następujące dokumenty:

1)

orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w (...) z dnia 4 listopada 2016 r., z którego wynika, że R. Z. zaliczona została do osób niepełnosprawnych, orzeczenie wydane do 30 listopada 2018 r.;

2)

orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w (...) z dnia 7 listopada 2016 r., z którego wynika, że P. C. zaliczony został do osób niepełnosprawnych, orzeczenie wydane do 30 listopada 2017 r.;

3) PIT-40a;

4)

świadectwo pracy z dnia 21 marca 2016 r., z którego wynika, że skarżąca zatrudniona była w A sp. z o.o.s.k. w (...) w okresie od 8 maja 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. (1/8 etatu) oraz od 1 stycznia 2016 r. do 19 marca 2016 r. (pełny etat);

5) PIT -11;

6)

zaświadczenie z PUP w (...) z dnia 4 grudnia 2017 r. potwierdzające okresy posiadania statusu osoby bezrobotnej przez A. Z.;

7)

decyzję Starosty (...) z dnia 8 lipca 2016 r. o przyznaniu prawa do stypendium, w okresie odbywania stażu od 1 czerwca 2016 r.;

8)

oświadczenie własne, że P. C. pobierał świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci: D. C. w kwocie 5.400,00 zł, J. C. w kwocie 4.800,00 zł i D. C. w kwocie 4.800,000 zł, łącznie 15.000,00 zł;

9)

wyrok Sądu Okręgowego w (...) z dnia 5 kwietnia 2011 r. rozwiązujący związek małżeński zawarty pomiędzy U. C. a P. C.;

10)

zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w (...) z dnia 18 września 2017 r., z którego wynika, że Komornik wyegzekwował od P. C. w roku 2016 na poczet alimentów na dzieci: D. C., J. C. i D. C. kwotę 4.727,80 zł;

11)

zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w (...) z dnia 18 września 2017 r., z którego wynika, że Komornik nie wyegzekwował od U. C. w roku 2016 na poczet alimentów na dzieci: D. C., J. C. i D. C. żadnej kwoty;

12)

oświadczenie z dnia 2 października 2017 r., z którego wynika, że strona od 1 sierpnia 2016 r.

do 5 grudnia 2016 r. odbywała staż w Urzędzie Pracy, obecnie jest osobą bezrobotną nie jest zarejestrowana w PUP w (...), od 2008 r. do nadal pobiera rentę rodzinną na R. Z.

Po rozpatrzeniu wniosku, Burmistrz (...), decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. nr (...) postanowił:

I.

przyznać A. Z. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. prawo do: zasiłku rodzinnego na dziecko R. Z., urodzoną (...) 2005 r., w kwocie 124 zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 110 zł miesięcznie oraz jednorazowo w miesiącu wrześniu 2018 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł;

II.

odmówić przyznania A. Z. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka R. Z.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 24, art. 26, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), zwanej dalej ustawą, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238), zwanego dalej rozporządzeniem, art. 17 i art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, z późn. zm.) oraz art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka R. Z., ponieważ wnioskodawczyni nie spełnia definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, o której mowa w art. 3 pkt 17a ustawy, gdyż wychowuje wspólnie z ojcem dziecka ich syna P. C.

W odwołaniu A. Z. wniosła o zmianę decyzji poprzez przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka R. Z. Podała, że ojciec córki nie żyje od 2008 r., natomiast z P. C. pozostaje w konkubinacie i wychowuje ich wspólne dziecko: P. C. Skarżąca podniosła, że przepis, na który powołał się organ został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04, za niezgodny z Konstytucją. Zwróciła uwagę, że tylko na niej ciąży obowiązek wychowania i zapewnienia środków na edukację oraz utrzymanie córki, ponieważ nie ma ona drugiego rodzica. W przekonaniu skarżącej, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalonych na jego podstawie okoliczności dowodzi, że organ wydał błędne rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 marca 2018 r., nr (...), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało opisany wyżej przebieg postępowania w sprawie i wskazało na przepisy ustawy oraz rozporządzenia, na podstawie których przyznawany jest zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku. Następnie, organ wyjaśnił, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2017/2018 należy w pierwszej kolejności ustalić, czy strona spełnia warunki dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego, tj. czy przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny strony osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2016 - z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy - w przeliczeniu na osobę, stanowiący podstawę ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, nie przekracza kwoty 764 zł, gdyż R. Z. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Za podstawę ustaleń organ przyjął przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny strony osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2016 z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy (dotyczących sposobu obliczania dochodu w przypadku uzyskania lub utraty dochodów w roku bazowym i po tym okresie). Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że A. Z. otrzymała w roku 2016 dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych z tytułu renty rodzinnej na R. Z. w wysokości 20.834,24 zł, co wynika z wyliczenia 19.453,24 zł (dochód) - 0,00 zł (składka na ubezpieczenie społeczne) - 1.390,00 zł (podatek należny) - 0,00 zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne). Przeciętny miesięczny dochód z tego tytułu wyniósł 1.621,10 zł. Pozostałe dochody strony, w tym zatrudnienia w A Sp. z o.o. sp.k. w (...) oraz utrata stypendium - staż dla bezrobotnych wypłacanego przez PUP - Kolegium uznało za utracone stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy w zw. z art. 3 pkt 23 lit. b i c ustawy. Odnośnie do P. C. organ ustalił, że osiągnął on w roku 2016 dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 6.994,07 zł, co wynika z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów (tj. 9.316,64 zł (dochód) - 1.471,11 zł (składka na ubezpieczenie społeczne) - 0,00 zł (podatek należny) - 851,46 zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne)). Przeciętny miesięczny dochód z tego tytułu wyniósł zatem 582,84 zł (6.994,07 zł: 12 m-cy). Osiągnął on ponadto dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym kwotę otrzymaną na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, a więc zwrot z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w kwocie 2.124,19 zł oraz świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w kwocie 15.000,00 zł, łącznie 17.124,19 zł. Przeciętny miesięczny dochód z tego tytułu wyniósł zatem 1.427,02 zł (17.124,19 zł: 12 m-cy).

Na podstawie powyższych ustaleń Kolegium przyjęło, że przeciętny miesięczny dochód stanowiący podstawę ustalenia prawa strony do świadczeń rodzinnych wyniósł 3.630,96 zł (1621,10 zł + 582,84 zł + 1.427,02 zł), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 518,71 zł i oznacza, iż strona nie przekroczyła kwoty dochodu uprawniającej ją do otrzymania wnioskowanych świadczeń rodzinnych, tj. kwoty 764 zł. Dlatego też zasadnie organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek rodzinny na dziecko R. Z. na okres zasiłkowy 2017/2018, czyli od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., gdyż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Zdaniem Kolegium, organ prawidłowo też orzekł o wysokości przyznanego zasiłku rodzinnego, tj. w kwocie 124 zł na córkę, bowiem mieści się ona w przedziale wiekowym 5-18 lat. Wnioskodawczyni spełniła również przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka R. Z., gdyż legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w (...) z dnia 4 listopada 2016 r. (art. 13 ust. 1 ustawy). Poza tym spełnione zostały przesłanki niezbędne do przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 przez R. Z. w kwocie 100 zł na każde dziecko jednorazowo, gdyż dodatek ten przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego.

Ponadto, w ocenie Kolegium, za słuszne należało uznać stanowisko oraz argumentację organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na R. Z. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na przepis art. 11a ust. 1 oraz art. 3 pkt 17a ustawy i stwierdził, że nie można uznać za osobę samotnie wychowująca dziecko osobę, która w konkubinacie wychowuje razem dzieci, niezależnie od tego, czy są to ich wspólne dzieci, czy dzieci pochodzące z innego związku.

Z akt sprawy wynika wprawdzie, że ojciec R. Z. nie żyje od 2008 r., a zatem wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy, jednakże by móc przyznać wspomniany dodatek niezbędne jest również by strona spełniała pozytywną przesłankę w postaci posiadania statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy. Natomiast A. Z. posiada dziecko z konkubentem, z którym zamieszkuje - P. C., a zatem nie może być uznana za osobę samotnię wychowującą R. Z., w świetle art. 3 pkt 17a ustawy, gdyż wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (P. C).

Zdaniem Kolegium, z literalnego brzmienia art. 3 pkt 17a ustawy wynika, że osoba stanu wolnego wychowująca dziecko z wcześniejszego związku, a zarazem wychowująca co najmniej jedno wspólne dziecko (np. w konkubinacie) z jego rodzicem, nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Kolegium zwróciło też uwagę, że skarżąca nie kwestionuje, iż wychowuje wraz z P. C. ich wspólne dziecko - syna P. C. Zdaniem Kolegium nie zasługuje na uznanie rozumowanie, wedle którego można w świetle przepisów ustawy przyjąć, że osoba pozostająca w konkubinacie i wychowująca wspólnie z konkubentem co najmniej jedno wspólne dziecko, może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko w odniesieniu do dziecka z wcześniejszego związku.

W konsekwencji - według Kolegium - za osoby samotnie wychowujące dziecko nie uznaje się osób, które wychowują to dziecko z konkubentem, niebędącym jego rodzicem, ale będącym rodzicem ich co najmniej jednego wspólnego dziecka. Tym samym organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania córki - R. Z.

W skardze na powyższą decyzję A. Z. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania córki - R. Z. oraz przyznanie tego dodatku.

W motywach skargi podniosła, że ojciec córki nie żyje od 2008 r., a jej aktualny partner - P. C. nie przysposobił R. Natomiast wspólne zamieszkiwanie z partnerem i wychowywanie syna P. nie zmienia faktu, że nadal jest matką samotnie wychowującą córkę. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowym. Końcowo skarżąca podkreśliła, że P. C. nie ma żadnych obowiązków alimentacyjnych, czy też rodzicielskich wobec R.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dnu 26 lipca 2018 r. udział w sprawie, zgłosił Rzecznik Praw Dziecka na podstawie art. 8 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. z 2017 r. poz. 922).

Zaskarżonej decyzji Rzecznik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, w tym art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Podniósł też zarzut naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 17a oraz art. 11a ustawy, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - R. Z.

Na podstawie tych zarzutów Rzecznik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że udział Rzecznika w postępowaniu jest konieczny, ponieważ jego przedmiotem jest zapewnienie dziecku środków utrzymania. Zdaniem Rzecznika, przyjęta przez organy interpretacja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. W tej mierze dowodził, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka (tj. rodzica biologicznego). Stan cywilny, czy też stan faktyczny (polegający na pozostawaniu w związku nieformalnym, z którego również posiada się inne dzieci, które 

wychowuje się wspólnie z dziećmi z "poprzedniego" związku) osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania. Za nieprawidłowy należy uznać pogląd organów, wedle którego okoliczność, że skarżąca pozostaje w związku z P. C., skutkuje tym, iż nie może ona być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko, co spowodowało odmowę przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tego tytułu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W rozpoznawanej sprawie niesporne są okoliczności faktyczne sprawy, a mianowicie to, że skarżąca jest matką R. Z., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, zaś ojciec tego dziecka nie żyje od 2008 r. Niesporna jest również okoliczność, że skarżąca jest matką P. C., którego wychowuje wspólnie z jego ojcem - P. C. w związku konkubenckim.

Problem występujący w sprawie ma charakter materialnoprawny i odnosi się do przyjętej przez organy obu instancji interpretacji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawartego w art. 13 pkt 17a ustawy, z którą nie zgadza się zarówno skarżąca, jak i biorący udział w postępowaniu Rzecznik Praw Dziecka.

Przechodząc do oceny tej kwestii spornej w pierwszej kolejności wskazać należy, że mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą, określają warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, do jakich, w myśl art. 2 pkt 1, należy zasiłek rodzinny oraz przysługujące do tego zasiłku dodatki, wśród których w art. 8 pkt 3a wymienia się dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter przedmiotowego dodatku i podkreślić, że nie jest to świadczenie samoistne, ale będąc "dodatkiem" do zasiłku rodzinnego, jest on nierozerwalnie związane z tym zasiłkiem i przysługuje jedynie wówczas, gdy istnieje prawo do świadczenia podstawowego. Poza tym, do omawianego dodatku mają zastosowanie wszystkie zasady dotyczące świadczeń rodzinnych określone ustawą.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ:

1)

drugi z rodziców dziecka nie żyje;

2)

ojciec dziecka jest nieznany;

3)

powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone.

Jednocześnie ustawa określa w art. 3 pkt 17a, że przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

W ocenie Sądu, dla prawidłowej wykładni pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" konieczne jest odwołanie się do treści następujących przepisów ustawy. I tak w art. 3 pkt 16 ustawy zawarta została definicja rodziny, przez którą należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 4 ustawy ilekroć mowa jest o dziecku oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko w sprawie, którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną.

Z treści przytoczonych definicji wynika, że rodzinę mogą tworzyć dzieci, które nie są wyłącznie dziećmi własnymi wnioskodawcy, ale również mogą to być dzieci tylko jednej z osób tworzących aktualny związek. Ponadto w skład rodziny wchodzą rodzice tych dzieci.

Podkreślić również trzeba, że ustalenie składu rodziny jest warunkiem koniecznym dla ustalenia dochodu tej rodziny. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy przez dochód rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a ustawy). Spełnienie natomiast kryterium dochodowego, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, uprawnia do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego. Przy tym nie ma możliwości przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, w tym z tytułu samotnego wychowania dziecka, bez przyznania zasiłku rodzinnego. Dodatki do zasiłku rodzinnego mają akcesoryjny charakter wobec samego tego zasiłku.

W ocenie Sądu, w świetle treści powyższych przepisów należy przyjąć, że skoro ustawodawca powiązał prawo do świadczeń rodzinnych z aktualnie istniejącą sytuacją faktyczną i dochodową rodziny, wynikającą m.in. z jej składu osobowego, to nie można dokonywać ustaleń w tym zakresie odmiennie na potrzeby przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dlatego też, w przekonaniu Sądu, definicję osoby samotnie wychowującej dziecko należy wykładać w kontekście przyjętego przez ustawodawcę znaczenia pojęcia rodziny.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony przez organy skład osobowy rodziny skarżącej, która funkcjonuje w liczbie 7 członków, tj. skarżącej, konkubenta P. C. oraz dzieci: R. Z., D. C., P. C. (syna A. Z. i P. C.), D. C. oraz J. C., nie sposób uznać, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą R. Z. w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy. Skarżąca bowiem wraz z konkubentem wspólnie wychowują ich syna P. C. oraz dzieci z poprzedniego małżeństwa P. C., jak również córkę wnioskodawczyni - R. Z., tworząc razem rodzinę w rozumieniu ustawy. Natomiast na dochód tej rodziny składa się zarówno dochód osiągnięty przez skarżącą, jak i jej konkubenta, który w przeliczeniu na osobę w tej rodzinie dał kwotę 518,71 zł, uprawniającą skarżącą do otrzymania wnioskowanych świadczeń. Gdyby było przeciwnie skarżąca nie otrzymałaby zasiłku rodzinnego, gdyż nie spełniałaby kryterium dochodowego z uwagi na jej dochód i dochód R. Z.

W tej sytuacji za nieuprawniony należy uznać pogląd skarżącej i Rzecznika Praw Dziecka, że przy ustalaniu prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka należy wyłączyć konkubenta skarżącej, który - co jeszcze raz należy podkreślić - wchodzi w skład aktualnie istniejącej rodziny wnioskodawczyni w rozumieniu pojęcia rodziny określonego w ustawie. Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w sprawach np. o sygn. akt: I OSK 354/15, III SA/Gd 385/17, III SA/Gd 108/14, lecz poglądy tam zaprezentowane oparto na przeniesieniu wykładni pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06. Podkreślenia wymaga, że wyrok Trybunału wydano na tle zasadniczo różnego świadczenia w postaci alimentów (zaliczki alimentacyjnej). Definicja legalna z ustawy o świadczeniach rodzinnych ustala znaczenie pojęcia samotnego wychowywania dziecka i nie powinna podlegać wykładni innej, niż gramatyczna.

Sąd nie neguje, przewidzianej w art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, potrzeby dokonywania - w konkretnych przypadkach - wykładni prokonstytucyjnej, tym niemniej zwraca uwagę na podstawowe znaczenie w procesie interpretacji prawa wykładni gramatycznej (językowej) i odwołuje się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), w której negatywnie oceniono, dokonywaną w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, wykładnię contra legem przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podejmowaną z naruszeniem zasad wykładni prawa, w tym wykładni prokonstytucyjnej.

Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91).

Wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując zaś interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej (vide: uchwala 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 ONSA 1998, Nr 4, poz. 110).

Powołane w piśmie Rzecznika Praw Dziecka wyroki sądów administracyjnych, negujące wykładnię gramatyczną przepisów art. 11a w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierające tezy, iż stan cywilny osoby ubiegającej się o przedmiotowy dodatek jest bez znaczenia dla przyznania tego dodatku, Sąd nie podziela z następujących przyczyn.

Nie można wywodzić wykładni spornego przepisu z zastosowania w drodze analogii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06).

Trybunał zakwestionował jedynie konstytucyjność przepisu art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) a nie art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 3 pkt 17a ustawy nie utracił więc mocy obowiązującej wskutek wydania tego wyroku. Pomiędzy tymi świadczeniami nie istniało przy tym jakiekolwiek podobieństwo, pozwalające na zastosowanie - w drodze analogii - powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przy wykładni przepisów art. 11a w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy.

Zaliczka alimentacyjna była świadczeniem zastępującym alimenty w przypadku bezskuteczności egzekucji tych alimentów należnym dziecku uprawnionemu do alimentów, natomiast zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku (w tym dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka), to świadczenie należnych rodzicom lub opiekunom dziecka, które ma wspomóc materialnie rodzica (opiekuna) w kosztach utrzymania i wychowania. Dodatek do zasiłku rodzinnego nie może być utożsamiany w żadnym stopniu z zaliczką alimentacyjną. Inny jest bowiem cel obu świadczeń i inni są też jego beneficjenci.

Osoba pozostająca w związku małżeńskim, wychowująca dzieci także w rodzinie zwanej w orzecznictwie "rekonstruowaną", znajduje się w lepszej sytuacji niż osoba, która nie ma małżonka i nie wychowuje dziecka z jego ojcem. W myśl bowiem art. 23 i art. 24 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), małżonkowie są obowiązani między innymi do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Rozstrzygają też wspólnie o istotnych sprawach rodziny (art. 24 k.r.o.). Oboje małżonkowie obowiązani są również, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 k.r.o.).

Z powyższych regulacji kodeksowych wynika, że mąż matki jest zobowiązany do pomocy swojej żonie, w tym w wysiłkach związanych z opieką nad jej dzieckiem, którego nie jest ojcem, do dbałości o rodzinę, którą zakładają małżonkowie razem. Natomiast dziecko ma wobec swojego ojczyma pewne roszczenia alimentacyjne, odpowiadające zasadom współżycia społecznego (art. 144 § 1 k.r.o.), co oznacza, że może się skutecznie domagać od ojczyma także opieki. Sytuacja prawna wnioskodawczyni będącej mężatką jest więc lepsza w porównaniu z sytuacją matki, która jest stanu wolnego i nie ma małżonka zobowiązanego prawnie do udzielenia jej pomocy w opiece nad dzieckiem, nie wychowuje też dziecka z jego drugim rodzicem.

Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest świadczeniem mającym zaopatrzyć osobę, która samotnie, tj. bez udziału małżonka lub ojca dziecka - wychowuje swoje dziecko, w dodatkowe środki finansowe, które wspomogą samodzielny wysiłek wychowawczy takiej osoby, np. poprzez opłacenie opieki w przypadku nieobecności rodzica. Celem świadczenia wymienionego w art. 11a ustawy jest pomoc osobie, która nie ma - tak jak osoba pozostająca w związku małżeńskim - prawnej możliwości żądania od współmałżonka daleko idącej pomocy w wychowaniu swojego dziecka.

Realizacja tego celu poprzez rozwiązanie ustawowe, które przyznaje pomoc w postaci żądanego dodatku tylko osobie, która jest stanu wolnego i nie wychowuje jednocześnie dziecka wspólnie z jego rodzicem, a zatem znajduje się w sytuacji daleko trudniejszej, niż osoba pozostająca w związku małżeńskim, jest - w ocenie Sądu - zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jako że w pewnym stopniu stara się wyrównać słabszą pozycję samotnego rodzica względem rodzica pozostającego w związku małżeńskim. Natomiast przyjęcie, że do dodatku, wymienionego w art. 11a ustawy, uprawnione są także osoby pozostające w związku małżeński skutkowało - zdaniem - nieuzasadnionym w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - uprzywilejowaniem osoby zamężnej w stosunku osoby stanu wolnego, nie mającej wsparcia małżonka ani ojca dziecka w wysiłkach wychowawczych.

Dlatego należy dokonać wykładni systemowej przepisów art. 11a i art. 3 pkt 17a ustawy z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, o których mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż ustawa ta nie obowiązuje już w polskim systemie prawnym od dnia 1 października 2008 r. Odwoływanie się do niej przy wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosowanych w celu ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego w spornym w sprawie okresie zasiłkowym 2017/2018 jest bezzasadne. Obowiązująca zaś od dnia 1 października 2008 r. ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 169) nie przewiduje w swoich regulacjach ani definicji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", ani odesłania do przepisów art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie uzależnia także prawa do świadczeń w niej uregulowanych od kwestii samotnego wychowywania osoby uprawnionej do alimentów (dziecka) przez jego rodziców, czy też od stanu cywilnego rodziców dziecka. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) miał więc jedynie znaczenie historyczne.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje nie tylko pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko", lecz także pojęcie "rodziny", o czym była wyżej mowa.

Ustawa nie wprowadza przy tym pojęcia "rodziny rekonstruowanej", które pojawia się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, bo zrównuje w swoich regulacjach nie tylko rodzinę, składającą się z małżonków i ich wspólnych dzieci z rodziną tworzoną przez małżonków i dzieci nie tylko wspólne, ale także z rodziną, tworzoną przez rodziców niepozostających w związku małżeńskim i ich dzieci.

Takie rozwiązanie odpowiada przy tym treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadząca do rozróżnienia sytuacji tych rodzin, przy wykluczeniu znaczenia stanu cywilnego rodziców, dzieci burzy system ustawy oparty na równości rodzin i tym samym może naruszać przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Pojęcie rodziny i członka rodziny jest istotne z punktu widzenia całego systemu świadczeń rodzinnych, uregulowanego w jednej ustawie. Rodzina, w której rodzic dziecka pozostaje w związku małżeńskim, jest uznawana przez ustawę za pełną rodzinę, co nawiązuje do regulacji obowiązków współmałżonków względem siebie i względem dzieci, w tym względem pasierbów, zawartej w powołanych wyżej przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dochody obojga małżonków są brane pod uwagę przy ustalaniu przesłanek dochodowych zawartych w przepisach art. 5 ustawy, nawet jeżeli świadczenie rodzinne ma być przyznane na dziecko, którego tak jak w sprawie niniejszej matka pozostaje w związku z małżeńskim z mężczyzną niebędącym ojcem tego dziecka. W przypadku pobytu członka rodziny, a także męża matki niebędącego ojcem dziecka, poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do sprawy przyznania świadczeń rodzinnych na to dziecko mogą mieć również zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mąż matki jest w świetle całości regulacji (systemu) ustawy o świadczeniach rodzinnych członkiem rodziny zarówno dziecka, z którego matką zawarł związek małżeński, nie będąc ojcem tego dziecka, jak również członkiem rodziny dla swojej małżonki.

Dziecko, którego matka zawarła związek małżeński z mężczyzną niebędącym ojcem tego dziecka, jest w świetle ustawy dzieckiem pozostającym w rodzinie. Fakt pozostawania matki dziecka w związku małżeńskim ma daleko idące skutki w zakresie nabycia prawa do różnych świadczeń rodzinnych, nie tylko prawa do dodatku, o którym mowa w art. 11a ust. 1 ustawy.

Definicja legalna osoby samotnie wychowującej dziecko pozostaje w logicznym i funkcjonalnym związku z definicją legalną "rodziny", czego nie można odnieść do poglądów zawartych w przywołanym przez skarżącą i Rzecznika Praw Dziecka orzecznictwie TK i sądów administracyjnych, które w takim związku z przyjętą w omawianej ustawie definicją "rodziny" nie pozostawały.

Reasumując stwierdzić należy, że organy zasadnie odmówiły skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, ponieważ tego rodzaju świadczenie przysługuje wyłącznie osobie, która odpowiada definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, określonej w art. 3 pkt 17a ustawy, której to przesłanki skarżąca nie spełnia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.