II SA/Op 204/18, Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2602035

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Op 204/18 Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński.

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz, Ewa Janowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 marca 2018 r., nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. J., jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: OWINB) z dnia 20 marca 2018 r., nr (...), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim (dalej: PINB) z dnia 22 stycznia 2018 r., nr (...), w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny:

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., nr (...), PINB w powiecie namysłowskim, na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 117, art. 119 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), w związku z niewykonanie przez A. J. (zwanego dalej skarżącym) - zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w powiecie namysłowskim z dnia 26 lutego 2016 r., nr (...)- nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Jednocześnie wezwał do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki wiaty o wymiarach (...) m usytuowanej na terenie działki nr a w (...) przy ulicy (...), w ostatecznym terminie do dnia 22 marca 2018 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wiaty na terenie działki nr a w (...), zostało wszczęte z urzędu po kontroli przeprowadzonej w dniu 10 lipca 2015 r. w związku z pismem H. S.

W trakcie kontroli organ stwierdził, że na terenie działki nr a w (...) przy budynku gospodarczym oraz przy granicy z działką nr b usytuowano wiatę konstrukcji mieszanej. Organ wyjaśnił, że powyższy obiekt wymagał uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, dlatego pismem z dnia 30 września 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy Świerczów o wydanie zaświadczenia, czy lokalizacja przedmiotowej wiaty zgodna jest z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości (...). Analizując przesłany przez Wójta Gminy Świerczów wypis i wyrys z MPZP gminy Świerczów PINB stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej wiaty przeznaczonej do prowadzenia działalności rolniczej jest zgodna z ww. planem. W związku z powyższym, badając zgodność lokalizacji z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi organ uznał, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, dlatego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r., nr (...) nałożył na skarżącego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie dokumentów wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dając możliwość legalizacji przedmiotowej wiaty zlokalizowanej na działce nr a w (...). Termin ten upłynął z dniem 15 stycznia 2016 r. W terminie wskazanym przez organ skarżący, nie dostarczył wymaganych dokumentów, zatem zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) PINB w powiecie namysłowskim, decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., nr (...) nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Decyzja ta na skutek wniesionego przez A. J. odwołania została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 289/16, oddalił skargę wywiedzioną na ww. decyzję organu odwoławczego. Wyrok ten uprawomocnił się dnia 17 grudnia 2016 r. Organ podał również, że w dniu 9 maja 2017 r. przeprowadzono kontrolę wykonania decyzji PINB z dnia 26 lutego 2016 r., nr (...) w trakcie, której stwierdzono, że zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku. W związku z tym, w dniu 13 czerwca 2017 r. wystosowano do skarżącego upomnienie, jednocześnie ostrzegając, że w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku zostanie nałożona kara grzywny. W dniu 6 października 2017 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która wykazała, że skarżący w dalszym ciągu nie wykonał nakazu zawartego w decyzji z dnia 26 lutego 2016 r., nr (...). W uzasadnieniu prawnym orzeczenia organ pierwszej instancji odwołał się do treści art. 119 § 1 i art. 122 § 1 ustawy wyjaśniając, że niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji nr (...), skutkowało nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Wskazał ponadto, iż ustalając wysokość grzywny na kwotę 10.000 zł, kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego oraz, że kwota ta winna zmotywować zobowiązanego do realizacji wymaganego obowiązku.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. J. zarzucił organowi egzekucyjnemu wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

1) art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 121 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez bezzasadne nałożenie na skarżącego rażąco wysokiej grzywny;

2) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 ww. ustawy poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo toczących się postępowań przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego;

3) naruszenie art. 6 § 1 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że doszło do uchylenia się przez skarżącego od wykonania obowiązków, podczas gdy nie uchylał się od wykonania nałożonych obowiązków, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem jego złej woli;

4) naruszenie art. 15 § 1 ww. ustawy poprzez błędne uznanie, że wszczęcie postępowanie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego było po pierwsze konieczne, a po drugie zasadne, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ nie musi wszczynać egzekucji.

Jednocześnie pismem z dnia 1 lutego 2018 r. A. J. zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o legalizację przedmiotowej wiaty i wszczęcie "stosownego postępowania" oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.

W wyniku rozpoznania zażalenia, OWINB postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., nr (...), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił stan faktyczny oraz przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, że celem postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest badanie zasadności i zgodności z prawem prawomocnej decyzji PINB w powiecie namysłowskim z dnia 26 lutego 2016 r., wydanej w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, lecz wyegzekwowanie od zobowiązanego wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty. Podkreślił organ, że postępowanie egzekucyjne nie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym. Egzekucję nałożonego obowiązku wszczyna się i prowadzi na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku uchyla się od jego wykonania. W ocenie organu odwoławczego, wobec niewykonania i uchylania się przez stronę od wykonania tego obowiązku, PINB w powiecie namysłowskim - jako wierzyciel - słusznie skierował sprawę na drogę egzekucji administracyjnej, i już jako organ egzekucyjny, podjął działania określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kwestionowania zasadności i zgodności z prawem skierowanej do egzekucji administracyjnego decyzji, musi natomiast zbadać dopuszczalność tej egzekucji. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że decyzja PINB w powiecie namysłowskim z dnia 26 lutego 2016 r. stała się i ostateczna i prawomocna, stąd nałożony w niej obowiązek podlega wykonaniu i nie wystąpiły inne przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego podniesione w zażaleniu argumenty, odnoszące się m.in. do braku zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz błędnego przyjęcia, że wszczęcie postępowanie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego było konieczne i zasadne, zdaniem organu odwoławczego są bezzasadne. W dalszej kolejności OWINB wyjaśnił, że organ egzekucyjny może stosować tylko środki egzekucyjne przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, enumeratywnie wymienione w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, jako środek egzekucyjny. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów Prawa budowlanego obowiązku, organ egzekucyjny powinien, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4). Dodał ponadto, że w myśl art. 119 § 2, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że brak wykonania przez A. J. obowiązku nałożonego prawomocną decyzją PINB w powiecie namysłowskim z dnia 26 lutego 2016 r. skutkowało koniecznością prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że nawet wpłacenie w całości lub ściągnięcie grzywny w celu przymuszenia nie będzie wykonaniem obowiązku. Wykonaniem obowiązku jest faktyczne wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Natomiast w przypadku dalszego uchylania się od wykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze, o czym organ pierwszej instancji również poinformował zobowiązanego.

Nie godząc się z powyższym postanowieniem A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 7 § 2 oraz art. 121 ustawy o postępowania egzekucyjnym poprzez zastosowanie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego i zastosowanie środka najbardziej uciążliwego dla zobowiązanego przy tym w maksymalnie dopuszczalnej wysokości wynoszącej 10.000 zł pomimo, iż organ zgodnie z dyspozycją ww. przepisu winien zastosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, w szczególności winien rozważyć koszty budowy i rozbiórki wiaty, które nie przekroczą 10.000 zł oraz art. 11 art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie zarówno przez organy obu instancji, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w maksymalnym dopuszczalnym wymiarze, brak ochrony przez organ interesu indywidualnego podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku, zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny i wymierzenie wobec skarżącego grzywny w maksymalnej możliwej wysokości,

2) art. 6 § 1 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie przez organy egzekucyjne, iż doszło do uchylenia się przez skarżącego od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy od wykonania nałożonych obowiązków nie uchylał się, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem jego złej woli, a m.in. skutkiem oczekiwania na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego czy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy też sygnalizowanych gniazd młodych jaskółek, które to uniemożliwiały skarżącemu rozbiórkę wiaty jak również złym stanem zdrowia skarżącego,

3) art. 15 § 1 ww. ustawy poprzez błędne uznanie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego było po pierwsze konieczne, a po drugie zasadne, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ może, ale nie musi wszczynać egzekucji.

4) art. 119 i 122 w zw. z art. 7 § 2 cyt. ustawy poprzez niedoręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie lub zmniejszenie wysokości nałożonej grzywny lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na podstawie art. 60 § 3 p.p.s.a., wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia PINB z dnia 22 stycznia 2018 r., nr (...) oraz postanowienia OWINB w Opolu z dnia 20 marca 2018 r., nr (...). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w związku z planowanym wznowieniem postępowania legalizacyjnego przedmiotowej wiaty, na etapie kompletowania wymaganych do legalizacji dokumentów, zwrócił się do Wójta Gminy Świerczów o wydanie zaświadczenia czy lokalizacja przedmiotowej wiaty jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Świerczów. Wójt ponownie odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia, jednakże postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia skarżący zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy Świerczów i ostatecznie Wójt wydał zaświadczenie o zgodności lokalizacji przedmiotowej wiaty z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodał, iż obecnie kompletuje dokumenty, jednak ze względów zdrowotnych nie był wstanie czynności tych dokończyć. W ocenie skarżącego, przedmiotowa wiata nie narusza żadnych przepisów techniczno-budowlanych, została wybudowana zgodnie z normami technicznymi, w przepisowych odległościach od granic działek, dlatego też zwlekał z jej rozbiórką. Dodał ponadto, iż w ostatnim czasie bardzo podupadł na zdrowiu. Miał poważne problemy (...), przebywał w szpitalach i na zwolnieniach lekarskich. Nie był zatem w stanie podjąć jakichkolwiek czynności związanych z rozbiórką przedmiotowej wiaty. Ponadto, na przełomie stycznia i lutego 2018 r. przebywał około 3 tygodni w Sanatorium (...). Stan zdrowotny uniemożliwiał mu zatem uczynić zadość nałożonemu obowiązkowi w zakreślonym terminie tj. do dnia 22 marca 2018 r. Jednocześnie dodał, iż obecnie przystąpił już do prac rozbiórkowych i niebawem nałożony obowiązek zostanie w całości wykonany. Odnosząc się do wysokości grzywny, stwierdził, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, albowiem biorąc pod uwagę takie okoliczności jak współpracę skarżącego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, plany związane z wznowieniem postępowania legalizacyjnego, działania podejmowane w związku z przygotowaniem dokumentacji przed wystąpieniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również okoliczności związane z gniazdami jaskółek oraz złym stanem zdrowia, nałożył na skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości, co jest niezgodne z zasadą celowości jaki i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego. Niezależnie od powyższego podniósł ponadto, że nie doręczono mu postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, jak również tytułu wykonawczego. Zaniechanie zaś tych czynności doprowadziło do naruszenia art. 15 § 1 ustawy. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazał, że wykonanie grzywny może doprowadzić do nieodwracalnych następstw, albowiem nie posiada środków finansowych pozwalających na uiszczenie grzywny w tak dotkliwej wysokości, a ich uzyskanie wymaga zaciągnięcia zobowiązań finansowych, co prowadzi do kolejnych kosztów - w postaci prowizji, odsetek, które nie zostaną zwrócone.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 204/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, z kolei postanowieniem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OZ 843/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie wywiedzione od ww. postanowienia sądu pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przede wszystkim przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie OWINB z dnia 20 marca 2018 r., nr (...), utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie PINB w powicie namysłowskim o nałożeniu na A. J. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł, w związku z niewykonanie przez skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji PINB w powiecie namysłowskim z dnia 26 lutego 2016 r., nr (...)- rozbiórki wiaty o wymiarach (...) m usytuowanej na terenie działki nr a w (...) przy ulicy (...).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm. - zwanej nadal ustawą).

Zgodnie z art. 6 § 1 tej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosowanie do art. 15 § 1 ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei, zgodnie z art. 26 § 1 organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane PINB w powiecie namysłowskim nakazał A. J. rozebrać wiatę o wymiarach (...) wzniesioną bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr a położonej w (...) przy ul.(...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją OWINB z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr (...). Prawidłowość wydanych decyzji stwierdził WSA w Opolu w wyroku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 289/16, którym oddalił skargę A. J.

Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Artykuł 29 § 1 ustawy stanowi bowiem, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym samym, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 945/11, LEX nr 1233913). Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Z akt sprawy wynika niespornie, że nałożony decyzją PINB powiecie namysłowskim z dnia 26 lutego 2016 r. obowiązek rozbiórki nie został przez skarżącego wykonany. W tej sytuacji, wszczęcie postępowania egzekucyjnego było zgodne z prawem i nastąpiło przy zachowaniu reguł i przepisów określonych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zauważyć bowiem należy, iż upomnieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 26 lutego 2016 r. Upomnienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 14 czerwca 2017 r. (do rak dorosłego domownika), a następnie w dniu 22 stycznia 2018 r. organ ten wystawił na skarżącego tytuł wykonawczy, który wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczono w dniu 23 stycznia 2018 r. - również do rąk dorosłego domownika T. W. Zauważyć w tym miejscy wypada, iż czynność doręczenia w postępowaniu administracyjnym wszelkich pism, została szczegółowo uregulowana art. 39-49 k.p.a., przy czym w przypadku osób fizycznych sposoby doręczenia określone zostały w art. 42-44 k.p.a. Regulują one zarówno doręczenie właściwe - bezpośrednio do rąk adresata (art. 42), jak i doręczenie zastępcze, stosowane w przypadku nieobecności adresata (art. 43) oraz doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. - w przypadku niemożności doręczenia w sposób określony w powyższych przepisach, z którym wiąże się procesowy skutek prawny w postaci domniemania doręczenia (art. 44 § 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji dokonał doręczenia - zarówno upomnienia jak i postanowienia z dnia 22 stycznia 2018 r., nr (...) wraz z tytułem wykonawczy - w trybie art. 43 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, pismo doręcza się m.in. dorosłemu domownikowi. Fakt doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi potwierdza podpis odbierającego i adnotacja listonosza. W związku z powyższym, podnoszony przez skarżącego zarzut braku doręczenia tytułu wykonawczego należało uznać za bezpodstawny.

Zgodnie z art. 1a pkt 12b ustawy, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy czym, art. 119 ustawy wyjaśnia, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie zaś z art. 120 § 1 ww. ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Artykuł 122 § 2 pkt 2 wskazuje z kolei, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W art. 122 § 2 pkt 2 ustawy zawarto więc zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. W konsekwencji należy uznać, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma wybór między grzywną w celu przymuszenia a zastosowaniem przymusu bezpośredniego, powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia, ponieważ jest to środek egzekucyjny mniej dolegliwy dla zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią bowiem z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Dodać również wypada, iż z treści art. 121 § 1 ustawy wynika, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Oznacza to, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w zakresie nakazu rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, a więc także przedmiotowej wiaty, należy stosować przepisy art. 121 § 2-4 ustawy. Jest to także zgodne z zasadą ogólną postępowania egzekucyjnego, którą jest zasada stosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy) jak i zasadą niezbędności (art. 7 § 3 ustawy).

Sąd w pełni akceptuje przedstawione przez orzekające w sprawie organy uzasadnienie nałożenia na skarżącego grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżący uporczywie uchyla się bowiem od wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i wykazuje przy tym brak woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje okoliczność, że organ egzekucyjny w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4, dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Powyższe okoliczności celowym uczyniły zastosowanie wskazanego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się.

Sąd wskazuje jednocześnie, że podnoszona skarżącego możliwość wykonania rozbiórki kosztem niższym niż wysokość nałożonej grzywny nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dokonując wyboru środka egzekucyjnego i wybierając grzywnę organy miały na uwadze, że zobowiązany celem uniknięcia dolegliwości w postaci uiszczenia grzywny sam dokona rozbiórki i to jest głównym celem postępowania egzekucyjnego. Doprowadzi to do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku rozbiórki.

Reasumując, Sąd uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.