Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 20 grudnia 2005 r.
II SA/Op 186/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska.

Sędziowie WSA: Teresa Cisyk, Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę

1)

uchyla zaskarżoną decyzję;

2)

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości;

3)

zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej T. M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi, wniesionej przez T. M., jest decyzja Wojewody (...) z dnia (...), nr (...), wydana w trybie art. 138 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Starosty (...) z dnia (...) nr (...) (nr sprawy (...)) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. i R. Z. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie podciągu pod strop drewniany w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. (...), na działce nr (...), umorzono postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji decyzją z dnia (...), opartą o przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie podciągu pod stropem w ścianie środkowej budynku mieszkalnego, w lokalu K. i R. Z. na parterze.

Odnosząc się do treści odwołania wniesionego przez T. M., która zarzucała, że sprzeciwia się planowanym pracom, gdyż wykonanie podciągu w ścianie nośnej środkowej jest daleko idącą ingerencją w konstrukcję nośną budynku, stanowiącej część wspólną oraz stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia, na co wskazuje treść opinii biegłego sądowego, organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie dotyczy robót, które mają być wykonane w samodzielnym lokalu mieszkalnym, stanowiącym własność K. i R. Z., przyznanym w wyniku zniesienia postanowieniem Sądu Rejonowego w K. stałe roki sądowe w G. współwłasności nieruchomości obejmującej m.in. przedmiotowy budynek wraz z udziałem prawie wieczystego użytkowania gruntu i prawie własności tych części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytkowania właścicieli lokali. Organ wyraził stanowisko, że lokal mieszkalny inwestorów, wewnątrz którego ma być wykonany podciąg, posiada zniesioną współwłasność, a ściana budynku, w której projektowany jest podciąg, nie stanowi części budynku służącej do użytku innych - poza inwestorem - współwłaścicieli budynku. Brak jest również obszaru oddziaływania obiektu, stąd skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w świetle art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił ponadto, iż skarżąca została niesłusznie włączona do postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, który przesłał jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję zezwalającą na wykonanie podciągu. Poza tym organ powołał się na pozytywną opinię (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz treść orzeczenia technicznego sporządzonego przez P. D., w którym wskazano, iż wykonanie podciągu wzmocni część ściany na której oparte będą belki stropu nad parterem, natomiast wskazywana przez skarżącą opinia biegłego sądowego nie odnosi się do kwestii zagrożeń.

W skardze na powyższą decyzję T. M. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 15, 77 § 1 i 138 § 3 k.p.a., a także art. 78 Konstytucji RP, a nadto błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że ściana, która ma być zburzona nie jest ścianą nośną i nie stanowi części wspólnej budynku. Argumentowała, że ściana ta jest poza tym ścianą kominową, w związku z czym w myśl § 206 ust. 2 oraz § 144 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymagana jest ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku, w tym ekspertyza kominowa. Poza tym podniosła, że pozwolenie na budowę zostało wydane bez wymaganej zgody współwłaściciela nieruchomości, czyli w konsekwencji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym organ pierwszej instancji powziął wiadomość jeszcze przed wydaniem decyzji, stąd decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, powołując się na przepis art. 199 k.c., skarżąca wskazywała, że wyburzenie ściany nośnej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną. Wskazywała także na naruszenie zasady dwuinstancyjności, podając, iż jej sprawa nie została rozpatrzona przez organy dwóch instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo podnosząc, że nie miały miejsca wskazywane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2005 r. skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy opinii biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w O. z zakresu budownictwa z dnia 11 maja 2005 r., opinii historyczno-stylistycznej z dnia 10 czerwca 2005 r. oraz pisma (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 czerwca 2005 r., wskazując, iż planowane prace, polegające na wyburzeniu połowy ściany nośnej, grożą zawaleniem budynku mającego 130-140 lat, którego zużycie techniczne wynosi 70 %, a przynajmniej poważnymi i nieodwracalnymi zmianami w jego konstrukcji, co dotyczy również naruszenia i ograniczenia drożności przewodów kominowych, budowanych "z ukosa", dodając, iż na skutek prowadzonych prac na piętrze popękały tynki, odpadły gzymsy oraz część elewacji zewnętrznej. Podniosła, iż fundamenty, ściany nośne i zewnętrzne, stropy, kominy i gzymsy stanowią części wspólne budynku.

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2005 r. skarżąca wniosła o przyznanie poniesionych kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996 str. 297).

Przechodząc do rozpoznania skargi należy na początek sprecyzować zakres weryfikacji sądowej w niniejszej sprawie. Kontrolą tą objęta jest decyzja dotycząca umorzenia postępowania odwoławczego w związku z odmową przyznania skarżącej przez organ odwoławczy przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zainicjowanym przez K. i R. Z. Rozstrzygnięcie to ma charakter formalnoprawny. Organ odwoławczy dokonał wyłącznie oceny statusu skarżącej jako strony wszczętego i prowadzonego postępowania, nie wypowiadał się natomiast co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji pod względem merytorycznym. Z tych względów nie mogło dojść do badania przez Sąd zaskarżonej decyzji pod kątem pozostałej argumentacji podawanej przez skarżącą we wniesionej skardze.

Oceniając zgodność z prawem stanowiska organu odwoławczego, który nie uznał T. M. za stronę postępowania i nie rozpoznał merytorycznie jej odwołania, umarzając postępowanie odwoławcze, należy na wstępie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie powyższe zostało oparte o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dodanym do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Przepis ten zawiera samodzielną definicję pojęcia strony wyłącznie na użytek postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stanowiąc, iż stronami w tego rodzaju postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie celem powyższej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego, poprzez odstąpienie od dotychczas obowiązującej zasady automatycznego uznawania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich w trybie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zawężając krąg tych osób wyłącznie do takich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zostało do art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane wprowadzone powołaną już wyżej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (...) i określone zostało jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Literalne brzmienie przepisu art. 3 pkt 20 sugerowałoby, że chodzi o przepisy odrębne, w których mowa jest o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania wokół obiektu budowlanego (jak ma to miejsce w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Jednak takie rozumienie obszaru oddziaływania spotyka się z dezaprobatą doktryny. Na tym tle wyrażone zostały dotychczas poglądy (por. Z. Kostka: "Prawo budowlane. Komentarz" Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, str. 21, podobnie J. Siegień: "Prawo budowlane. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 207), z którymi identyfikuje się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że literalna wykładnia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy Prawo budowlane (w szczególności w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który stanowi, że obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co oznacza, że obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu), ani w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zawierającej w art. 78 gwarancję dla każdej jednostki, której statusu prawnego dotyczy dana sprawa, prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

W konkluzji należy przyjąć, iż w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, do jakich należą przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W każdym wypadku, gdy budowany obiekt lub budowa wkracza w strefę sąsiedzką, chronioną tymi przepisami, obowiązkiem organu będzie przyznanie przymiotu strony właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości sąsiedniej. W przeciwnym wszakże wypadku osoba taka nie może być stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Przy takim ujęciu strony do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym konkretnym przypadku precyzyjne i wnikliwe zakreślenie granic obszaru oddziaływania obiektu oraz ustalenie stron postępowania. W celu uzyskania statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, jakie zaistnieje w związku z powstaniem określonego obiektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga przy tym, że ograniczenia te mają wynikać z istoty samego obiektu, a nie z uciążliwości związanych z jego budową.

Poza tym zauważyć warto, że ścisłe stosowanie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może prowadzić do wyeliminowania z postępowania o pozwolenie na budowę osób, których udział wydaje się wręcz konieczny (przykładowo właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy inwestorem byłaby inna niż on osoba, a także współwłaścicieli nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana), gdyż nie będąc właścicielami nieruchomości sąsiednich osoby te nie mieszczą się kręgu określonym w powyższym przepisie. Osoba właściciela oraz zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie są wskazywane przez inwestora w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to oświadczenie, jako jeden z wymaganych prawem dowodów w sprawie, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, szczególnie jeśli właściciel bądź współwłaściciele kwestionują treść tego oświadczenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należało uznać, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy wydając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie kierował się wyłącznie literalnym brzmieniem przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organ przytoczył tylko treść powyższego przepisu, co skwitował następnie ogólnikowym sformułowaniem "w niniejszej sprawie nie można wyznaczyć terenu otoczenia obiektu, na którym projektowane roboty budowlane wprowadziłyby ograniczenia w zagospodarowaniu", nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do faktu, że prace polegać mają na wyburzeniu znacznej części ściany nośnej w mieszkaniu na parterze, znajdującym się bezpośrednio pod mieszkaniem skarżącej, a poza tym, że belka stanowiąca podciąg osadzana jest z jednaj strony w ścianie, gdzie przebiegają kominy, mające specyficzną budowę.

W tym miejscu należy wskazać, że organy architektoniczno-budowlane zobligowane są w toku postępowania do stosowania przepisów procedury administracyjnej, wynikającej z przepisów k.p.a. W szczególności organ, jako podmiot kierujący postępowaniem, obowiązany jest, stosownie do art. 7 k.p.a., pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty przyjęto za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, przy czym uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do wskazania przepisu prawa i przytoczenia jego treści, ale powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego i rozważania tych ustaleń w kontekście przesłanek zastosowanej normy prawa materialnego.

Oceniając nadal zaskarżoną decyzję należy także podnieść, iż w jej uzasadnieniu organ, mając na względzie fakt, iż skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, wskazał ponadto, że "lokal mieszkalny posiada zniesioną współwłasność, a ściana budynku, w której projektowany jest podciąg, nie stanowi części budynku służącej do użytku innych współwłaścicieli". Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. stałe roki sądowe w G. z dnia (...), sygn. akt (...), wynika, że zniesienie współwłasności polegało na wyodrębnieniu w budynku typu bliźniaczego dwóch lokali mieszkalnych, składających się z 2 pokoi, 1 kuchni, łazienki z ubikacją, przedpokoju i spiżarki, a w odniesieniu do lokalu na piętrze dodatkowo 1 pokoju na poddaszu. Grunt oraz pozostałe części nieruchomości wspólnej, nie służące wyłącznie do użytku właścicieli lokali, zostały przyznane w udziałach wynoszących odpowiednio 486/1000 i 514/1000 każdemu ze współwłaścicieli. Stanowią one współwłasność przymusową, która obejmuje klatki schodowe, ściany zewnętrzne, przez co należy rozumieć ściany ograniczające wydzielone lokale, dachy oraz fundamenty.

Przedłożona Sądowi dokumentacja w postaci inwentaryzacji budynku mieszkalnego, zawarta w aktach administracyjnych, uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy pominął fakt, iż projektowany podciąg ma być umiejscowiony z jednej strony na ścianie, w której przebiegają przewody kominowe, natomiast z drugiej strony - na ścianie ograniczającej wydzielone na parterze i na piętrze lokale mieszkalne, znajdujące się w budynku położonym na gruncie stanowiącym współwłasność i stanowiącej dla tej współwłasności ścianę zewnętrzną, a zatem będącej częścią wspólną, objętą współwłasnością przymusową, która nie podlegała wydzieleniu do odrębnego użytkowania.

Powyższa wadliwość, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z powołanych przepisów proceduralnych, w tym zasadę prawdy obiektywnej i prowadzi do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy; ponadto stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej takimi wadami.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do szczegółowego rozważenia, czy skarżąca może być uznana za stronę postępowania, a następnie wydania decyzji zawierającej ocenę okoliczności sprawy i prawidłowe uzasadnienie tej decyzji z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia, organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzyć wniesione przez skarżącą odwołanie, ze szczególnym uwzględnieniem złożonego przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna.