Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 20 grudnia 2005 r.
II SA/Op 171/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr).

Sędziowie WSA: Daria Sachanbińska, Asesor sądowy Grażyna Jeżewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie obowiązku meldunkowego

1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza (...) z dnia (...), nr (...)

2. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Uzasadnienie.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. S. jest decyzja Wojewody (...) z dnia (...), nr (...), podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1189 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza (...) z dnia (...), nr (...) w sprawie wymeldowania skarżącej z pobytu stałego pod adresem w P. przy ul. (...).

W uzasadnieniu opisano tok dotychczasowego postępowania, m.in. że decyzją z dnia 31 sierpnia 2004 r. organ pierwszej instancji wymeldował skarżącą z pobytu stałego w P. przy ul. (...), przyjmując, że mieszkanie opuściła dobrowolnie w kwietniu 2004 r., zabierając swoje rzeczy i zamieszkała u matki. B. S. w odwołaniu poinformowała, że do kwietnia 2004 r. zamieszkiwała razem z dziećmi, a były mąż od grudnia 2003 r. zamieszkiwał w S. (...). Podała, że od kwietnia 2004 r., w związku z trudną sytuacją materialną, musi korzystać z pomocy swojej matki i dlatego w mieszkaniu przy ul. (...) w P. bywa sporadycznie. Organ odwoławczy decyzją z dnia 21 października 2004 r. przekazał sprawę zameldowania B. S. do ponownego rozpatrzenia. W swojej decyzji wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania, które pozwoliłoby rozwiać wątpliwości co do składanych przez strony postępowania rozbieżnych wyjaśnień, dotyczących faktycznego opuszczenia lokalu przez B. S. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją z dnia (...) wymeldował stronę ponownie z miejsca pobytu stałego w P. przy ul. (...). Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania skarżącej podzielił pogląd organu I instancji, iż materialno - prawną podstawę w sprawie wymeldowania osoby z dotychczasowego miejsca pobytu stałego decyzją administracyjną stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który określa, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił jaki stan faktyczny daje podstawę organowi do wymeldowania osoby z dotychczasowego miejsca pobytu stałego decyzją administracyjną. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że B. S. opuściła miejsce pobytu stałego w P., ul. (...). W celu potwierdzenia faktu nie zamieszkiwania B. S. w spornym lokalu organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 10 listopada 2004 r. rozprawę administracyjną. Podczas rozprawy skarżąca potwierdziła, że w kwietniu opuściła miejsce pobytu stałego i zamieszkała u swojej matki. Świadkowie: Z. F., W. P., I. K., J. D., B. B., K. K. oraz B. C. - również potwierdzili, że B. S. nie zamieszkuje w tym lokalu. Przeprowadzone w dniu 13 października 2004 r. oględziny przedmiotowego mieszkania, potwierdziły, że B. S. nie posiada tam żadnych rzeczy osobistych. Natomiast są tam rzeczy jej męża M. S. i dzieci. Nie było obowiązkiem organu administracji państwowej właściwego w sprawach meldunkowych rozstrzyganie kwestii związanych z ewentualnym opuszczeniem przez M. S. wraz z dziećmi przedmiotowego lokalu, bowiem postępowanie w sprawie o wymeldowanie dotyczy wyłącznie B. S. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wykazała, że odwołująca się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest ustawą porządkową. Wynika z niej, że ewidencja ludności ma odzwierciedlać miejsce pobytu osób, a nie tzw. fikcję meldunkową. Ewidencja nie rozstrzyga istotnych spraw życiowych i bytowych osób zarejestrowanych w jej zbiorach. Zameldowanie w danym lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu przebywania w tym lokalu.

W skardze podniesiono, iż decyzja jest dla strony krzywdząca. Przyznała, że w spornym lokalu od kwietnia do czerwca 2004 r. bywała rzadko, ale od tej daty jej mąż zamknął przed nią mieszkanie uniemożliwiając wejście. W mieszkaniu pozostały jej rzeczy osobiste, nie ma gdzie się podziać, niekiedy musi nocować u znajomych. Podniosła też, iż nie mogła uczestniczyć w oględzinach mieszkania, ponieważ nie wpuścił jej były mąż, policja także odmówiła interwencji, gdy w dniu 21 października 2004 r. próbowała się do niego dostać.

Organ wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Materialnoprawną przesłanką, na podstawie której należało rozpoznać żądanie strony był przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić.

W dniu 27 maja 2002 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zapadłym w sprawie o numerze K.20/01 (OTK-A nr 3 z 2002 r., poz. 34) stwierdził niezgodność art. 9 ust. 2 o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 konstytucji RP.

Spowodowało to zmianę stanu prawnego również w zakresie treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy.

W bieżącym orzecznictwie NSA powszechnie przyjmuje się, że w związku z wyrokiem TK, do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). niezbędne jest spełnienie wyłącznie jednej z dwóch przesłanek określonych w tym artykule, tj. warunku faktycznego opuszczenia miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się. W świetle tego wyroku, wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących opuszczenia przez osobę dotychczasowego miejsca pobytu. Źródłem powinności organu gminy dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu (wyrok z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt V SA 3221/02).

W wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1478/01 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że meldunek jest czynnością rejestracyjną o charakterze deklaratoryjnym, nie stwarzającym uprawnień do mieszkania i pobytu w nim, natomiast jest kwestią pochodną od faktu stałego pobytu, mającego oczywiście legalny charakter. Jeżeli zatem skarżący w lokalu nie mieszka, to nawet, gdy jest jego współwłaścicielem, nie może być w nim zameldowany, co oczywiście nie przekreśla jego uprawnień właścicielskich.

Z takiego punktu widzenia wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji musi zostać uznana za prawidłową.

W takim stanie rzeczy kluczowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza tego, czy skarżąca opuściła przedmiotowy lokal.

W ocenie Sądu stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można zaaprobować, gdyż poczynione ustalenia faktyczne trudno uznać za oparte na wszechstronnie zebranym i rozważonym materiale dowodowym.

Z przepisu art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ale w granicach wynikających z art. 78 k.p.a., czyli z ograniczeniem do dowodów mających znaczenie w sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadnicza argumentacja organu opiera się na szeregu dowodów z zeznań świadków. Ocena tych dowodów nie może być uznana za prawidłową, a oparcie się na nich bez poszerzenia materiału dowodowego w celu wyjaśnienia wskazywanych w toku postępowania przez obie strony okoliczności nie może prowadzić do konkluzji, iż sprawa została należycie wyjaśniona we wszystkich jej aspektach.

Przede wszystkim istotne jest z punktu widzenia art. 15 ust. 2 ustawy czy skarżąca opuściła lokal w sposób dobrowolny, tj. czy jej zamiarem była zmiana swojego centrum działalności życiowej na stałe, czy też opuszczenie mieszkania miało charakter okazjonalny związany z przejściowymi potrzebami życiowymi. Z reguły świadczyć będzie o tym długotrwałość opuszczenia lokalu, trwałe zagospodarowanie innego lokalu oraz brak podejmowania działań zmierzających do przywrócenia posiadania lokalu po jego opuszczeniu.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji przesłuchał świadków i strony w sposób niezwykle lapidarny, nie wgłębiając się w konkretne okoliczności związane z przyczyną opuszczenia lokalu przez skarżącą, nie ustalono jaki okres czasu upłynął pomiędzy datą opuszczenia lokalu a wymianą zamków dokonaną przez M. S., czy uniemożliwiło to skarżącej powrót do mieszkania, do którego posiada przecież ciągle aktualny tytuł prawny w postaci umowy najmu z dnia 1 września 1996 r., potwierdzony wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia (...) (dokumenty załączone do akt).

Na tę okoliczność należało przesłuchać dokładnie świadków, którzy posiadają w tej mierze szerszą wiedzę, w tym także kuratora, na którego powołuje się skarżąca, po uprzednim zażądaniu przez nią jego personalnego wskazania. Dokładnego wyjaśnienia wymaga także przebieg interwencji policji w dniu 21 października 2004 r., na którą powołuje się skarżąca, a w szczególności czy pouczono wówczas skarżącą o możliwości odzyskania posiadania lokalu i czy podjęto wobec osoby, która uniemożliwia skarżącej realizację prawa do legalnego pobytu (oczywiście gdyby tak w istocie było jak twierdzi B. S. jakiekolwiek działania karne, np. w zakresie przestępstwa zmuszania do określonego zachowania się osoby trzeciej. W tym celu należało przynajmniej przeprowadzić wywiad policyjny, a być może także przesłuchać obecnego na interwencji funkcjonariusza.

W końcu nie wyjaśniono kwestii pozostawionych w mieszkaniu rzeczy osobistych B. S. Jak wynika z protokołu wizji lokalnej nie została ona na czas jej trwania wpuszczona do lokalu, co powinno skutkować odstąpieniem od jej przeprowadzenia, gdyż wizja miała wyłącznie na celu zbadanie czy w mieszkaniu pozostały rzeczy skarżącej i ona też w jej trakcie powinna mieć możliwość ich wskazania. Pozbawienie strony możliwości uczestniczenia w czynności dowodowej, w której chce uczestniczyć, narusza w sposób oczywisty przepis art. 10 k.p.a. Zachowanie tego uprawnienia nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. II SA 2015/85 (ONSA z 1986 r., nr 1, poz. 13).

We wskazanym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uzupełnić postępowanie dowodowe i dopiero wówczas wydać odpowiednio umotywowane rozstrzygnięcie, zawierające rzeczową ocenę wszystkich przeprowadzonych dowodów.

Ponieważ sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona wbrew treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (dotyczy to także organu II instancji, który utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powielił błędy tego organu), należało przyjąć, iż doszło do tego rodzaju naruszenia procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.