Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 15 listopada 2005 r.
II SA/Op 154/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz.

Sędziowie WSA: Teresa Cisyk, Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...), nr (...),

2)

określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), Nr (...), oparta o przepis art. 6 pkt 6 lit. d oraz art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Starosta (...) odmówił K. S. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 1 listopada 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. w wysokości 1.144,20 zł.

W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja powyższa została wydana w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2212/02, poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji, na skutek stwierdzenia uchybień proceduralnych polegających na braku wskazania ustaleń faktycznych wynikających ze zgromadzonych dowodów oraz przedstawienia ich oceny. Organ podniósł, iż K. S. wniosek o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku argumentował trudną sytuacją materialną rodziny w związku z ponoszeniem opłat, wydatkami na naukę dzieci oraz pozostawaniem przez trzy miesiące bez środków utrzymania po zarejestrowaniu w urzędzie pracy. Poza tym Starosta stwierdził, iż wnioskodawca, uprzedzony o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań i oświadczeń zgłaszając się w miesiącu listopadzie i grudniu 2001 oraz w styczniu 2002 r. podawał, iż nie uzyskuje żadnych dochodów. Oceniając ustaloną przez organ pomocy społecznej sytuację materialną czteroosobowej rodziny K. S. wskazano, iż w marcu 2002 r. dochód wynosił 1.226,43 zł, stąd stwierdzono, iż sytuacja ta nie jest szczególnie trudna. Organ wyraził pogląd, iż fakt ponoszenia opłat związanych z mieszkaniem czy wyposażeniem dzieci do szkoły nie może stanowić jedynego kryterium w ocenie sytuacji materialnej rodziny, gdyż są to podstawowe koszty utrzymania, a umorzenie może mieć miejsce tylko w szczególnych przypadkach. Poza tym stwierdził, iż podejmując decyzję o zwolnieniu się na własną prośbę strona świadomie pozbawiła się środków utrzymania, a nadto wyjaśnienia o nieświadomości działania są nie do przyjęcia, ponieważ oświadczenia o nieuzyskiwaniu dochodów składane były pomimo otrzymywania wynagrodzenia za pracę. Nadto Powiatowa Rada Zatrudnienia w N. wydała negatywną opinię w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku.

Od decyzji powyższej K. S. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, że został zmuszony do zwolnienia się z pracy przez właściciela firmy i pozostając bez zatrudnienia oraz bez prawa do zasiłku przez trzy miesiące ponosił wydatki związane z utrzymaniem oraz nauką dzieci. Nie uzyskał świadczeń z pomocy społecznej, w wyniku czego zadłużył się u osób trzecich. Był zapisany w Urzędzie Pracy na kursy elektryczny oraz prawa jazdy, jednocześnie poszukiwał pracy na własną rękę, w rezultacie których uzyskał zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia z wynagrodzeniem 800 zł. Podniósł, że ustalona do zwrotu kwota nie uszczupla w znacznym stopniu konta Urzędu Pracy, natomiast dużo większy byłby koszt kursów, w których miałby uczestniczyć. Poza tym podał, że jeśli kwota 1.144,20 zł jest zbyt duża, to wnosi o umorzenie jednomiesięcznej kwoty zasiłku, wynoszącej 772,10 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda (...) decyzją z dnia (...), nr (...), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, stwierdzając, że całkowite odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby zobowiązany nie był w stanie spłacić nawet części świadczenia bez pozostawienia rodziny w krytycznej sytuacji życiowej. Wskazał ponadto, że rozpoznając wniosek organ pierwszej instancji zwrócił się o do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o sporządzenie informacji dotyczącej sytuacji materialnej strony, w wyniku czego ustalono łączny dochód rodziny w roku 2002 wynoszący 1.226 zł, a także zasięgnął opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w N., uzyskując negatywną opinię i te okoliczności pozwoliły uznać decyzję Starosty (...) za zasadną.

W skardze na powyższą decyzje K. S. zakwestionował stanowisko organów, podnosząc, że nie zwolnił się z pracy celowo i sam pozbawił się środków finansowych, argumentując, że zakład podupadał, a pracodawca nie wypłacał wynagrodzenia, stąd nie chciał pracować za darmo. Poza tym ponownie stwierdził, iż sam znalazł sobie pracę, nie chcąc, by Urząd Pracy utrzymywał go przez 12 miesięcy, a suma przeznaczona na szkolenia pozostała w Urzędzie Pracy. Zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wniosku o umorzenie należności w części, wywodząc, że dla Wojewody nie liczy się człowiek, który nie popełnił przestępstwa, a tylko lekkie przewinienie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, przytaczając w całości treść zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazywane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem należało stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu.

W tym miejscu należy zauważyć, że decyzje wydane w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego są już po raz drugi przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2212/02, uchylono decyzje organów pierwszej i drugiej instancji, podjęte odpowiednio w dniu 24 czerwca 2002 r. oraz w dniu 27 sierpnia 2002 r., w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od listopada do grudnia 2001 r. w kwocie 1.144,20 zł.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga fakt, że w przypadkach orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych decyzji skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji. Wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego kasującego zaskarżone decyzje, mogą określać zakres, w jakim należy wykorzystać materiały i czynności procesowe z poprzedniego postępowania. Chodzi zarówno o wskazanie tych fragmentów dotychczasowego postępowania, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia, jak i o wskazanie dowodów, które nie wymagają ponownego przeprowadzenia czy uzupełnienia (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2004, str. 365).

W uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. Sąd wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia, sprowadzające się do naruszenia art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na braku wskazania ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia oraz zaniechaniu oceny zebranego w sprawie materiału, w tym również wydatków ponoszonych przez stronę, a także zadłużeń i braku pomocy ze strony organów pomocy społecznej. Poza tym Sąd podkreślił, iż uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do wskazania przepisu prawa i przytoczenia jego treści, ale powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego i rozważania tych ustaleń w kontekście przesłanek zastosowanej normy prawa materialnego. We wskazaniach do dalszego postępowania stwierdził konieczność dokonania ustalenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i uzupełnienie w miarę potrzeby zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny w świetle przesłanek wynikających z art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy sprecyzować, że w wyniku kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu organ administracji był zobowiązany rozpatrzyć złożony przez K. S. wniosek dotyczący umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym wskazać trzeba na utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że organy administracji są zobowiązane do rozpatrywania sprawy według stanu prawnego i faktycznego ustalonego w dniu wydania decyzji w poszczególnych instancjach. Odnośnie stanu prawnego stwierdzić przyjdzie, że wprawdzie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej obowiązywała już ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), która weszła w życie od dnia 1 maja 2004 r., jednak ustawa ta w art. 146 zawiera nakaz rozpatrywania według przepisów dotychczasowych spraw, w których przed dniem wejścia jej w życie wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z tego względu rozpatrzenie wniosku powinno sprowadzać się do oceny istnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.

W powołanym przepisie ustawodawca przewidział po stronie starosty możliwość odroczenia, rozłożenia na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z tego względu przesłanką rozstrzygnięcia organów było ustalenie czy w sprawie zachodzi czy też nie "szczególnie uzasadniony przypadek". Zauważyć trzeba, że w analizowanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem niedookreślonym, nie precyzując kryteriów ocennych. Pojecie to jest na tyle pojemne, że pozwala objąć swym zakresem wszelkie okoliczności mające wpływ na możliwość zakwalifikowania konkretnej sytuacji do kategorii "szczególnie uzasadnionych przypadków". Takie uregulowanie oznacza, że ocena w tym zakresie została pozostawiona organowi administracji i z tego względu należy do zakresu uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach uznania nie mogą mieć charakteru dowolnego czy arbitralnego, lecz - stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji, a wywód ten i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organu odwoławczego, jak i sądu.

Dokonując oceny pod kątem istnienia tej przesłanki, w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji trafnie upatrywały podstawę rozstrzygnięcia w sytuacji materialnej skarżącego, co było zresztą zgodne z argumentacją zawartą we wniosku o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku. Z tego względu ustalono dochód rodziny K. S. wynoszący w marcu 2002 r. kwotę 1.226,43 zł O ile organ pierwszej instancji oceniając sytuację rodziny stwierdził, że nie jest ona szczególnie trudna, to organ odwoławczy sprecyzował, że całkowite odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia mogłoby nastąpić w razie gdy zobowiązany nie byłby w stanie spłacić nawet części świadczenia bez pozostawienia rodziny w krytycznej sytuacji życiowej. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale działając w trybie art. 138 k.p.a. jest zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z uwzględnieniem dyspozycji wynikającej z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ten ostatni przepis prawa, korespondujący z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a., zobowiązuje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, wymogi powyższe nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, uchybiwszy przez to obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazując przesłankę całkowitego umorzenia należności, Wojewoda (...) nie odniósł się zupełnie do sytuacji materialnej skarżącego i nie dokonał jej oceny pod względem przez siebie wskazanym, podając jedynie, że dochód rodziny w roku 2002 wynosi 1.226 zł oraz konkludując, że decyzję Starosty (...) należało uznać za zasadną. Poza tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera przytoczenie treści art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz wskazanie na opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia z podaniem, iż negatywnie zaopiniowała ona wniosek strony, wskazując na fakt złożenia fałszywego oświadczenia o niepozostawaniu w zatrudnieniu.

Nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na braku podania motywów rozstrzygnięcia, jest analogicznym uchybieniem, jakie stanowiło podstawę uchylenia decyzji przez Sąd wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. Tym samym organ nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Powyższa wadliwość uniemożliwia składowi orzekającemu dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak również stoi na przeszkodzie poznania przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu. Już z tych przyczyn naruszenia przepisów prawa procesowego należało uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

W tym miejscu dodać także trzeba, że przy dokonywaniu oceny sytuacji materialnej zobowiązanego organy nie uwzględniły kwot ponoszonych przez skarżącego wydatków, pomimo, iż ta okoliczność była kwestionowana w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 20 lipca 2004 r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji wysnuł przy tym niezrozumiały i niczym nie poparty wniosek, że wskazywane przez skarżącego opłaty związane z mieszkaniem i wyposażeniem dzieci do szkoły nie mogą stanowić jedynego kryterium w ocenie sytuacji materialnej rodziny, gdyż są podstawowymi kosztami utrzymania, a umorzenie może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Oceniając zaskarżoną decyzję nie można pominąć również faktu, że nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy. Organy posłużyły się ustaleniami dotyczącymi sytuacji rodzinnej oraz dochodów skarżącego z miesiąca marca 2002 r., a zatem z okresu poprzedzającego wydanie decyzji wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem Sądu. Nie doszło natomiast do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego aktualnej w okresie wydawania przez organy obydwu instancji decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu oraz decyzji ją poprzedzającej. W świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w wyniku uchylenia przez Sąd decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia (art. 28 ust. 8) brak jest podstaw do przyjmowania dochodu z okresu poprzedzającego wydanie uchylonych decyzji. Jeśli przepisy prawa materialnego nie zawierają w tym zakresie odrębnych uregulowań, obligujących do ustalenia sytuacji materialnej w konkretnej dacie, to na podstawie przepisów ogólnych procedury administracyjnej należy przyjąć stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji. Ocena sytuacji materialnej skarżącego, zmierzająca do ustalenia istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności", powinna zatem nastąpić w oparciu o aktualny dochód osiągany w trakcie obecnego postępowania prowadzonego przez organy administracji.

Za koniecznością ponownego ustalenia dochodu skarżącego przemawiają również okoliczności takie jak znaczny upływ czasu pomiędzy poszczególnymi postępowaniami, a także fakt, że konsekwencją odmowy umorzenia zaległości jest ściągnięcie należności w trybie egzekucji administracyjnej. W trzyletnim okresie dzielącym datę, w której został ustalony dochód i datę wydania decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, mogła nastąpić istotna zmiana sytuacji materialnej (dochodów i wydatków) i życiowej skarżącego, a nadto sytuacja materialna ma wpływ na skuteczność prowadzonej egzekucji.

Powyższe uchybienia nie są jedynymi dostrzeżonymi przez Sąd oceniający legalność zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy także uwagę, iż przez organ odwoławczy został całkowicie pominięty wniosek, sprecyzowany przez skarżącego odwołaniu, a dotyczący częściowego umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zważywszy, iż przepis art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) umożliwia zarówno całkowite jak i częściowe umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, organ rozpoznając wniosek o umorzenie powinien każdorazowo odnieść się do okoliczności sprawy i rozważyć, czy w konkretnej sytuacji istnieje możliwość umorzenia całości nienależnie pobranego świadczenia czy tylko jego części, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Pominięcie rozważań w tym zakresie stanowi o zaistniałym naruszeniu przepisów prawa materialnego, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, natomiast pozostałe wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 tejże ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ oceny okoliczności sprawy we wskazanych aspektach, po uzupełnieniu materiału dowodowego, a następnie wydaniu decyzji i prawidłowym jej uzasadnieniu z uwzględnieniem wymów wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.