Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721676

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 6 sierpnia 2019 r.
II SA/Op 129/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik.

Sędziowie WSA: Daria Sachanbińska (spr.), Krzysztof Sobieralski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. P. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r., nr (...), którą odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 26 czerwca 2018 r., nr (...), ustalającej B. P. i skarżącemu opłatę adiacencką.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej naliczenia opłaty adiacenckiej, Burmistrz Strzelec Opolskich decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r., nr (...), ustalił B. P. i S. P. (właścicielom nieruchomości) opłatę adiacencką w wysokości 531 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a, k.m. (...), obręb (...), dla której Sąd Rejonowy w (...) prowadzi księgę wieczystą nr (...), spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia tej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej (pkt 1). Jednocześnie organ orzekł, że ustalona opłata jest należna stosownie do ustanowionych udziałów w prawie własności: w kwocie 366,39 zł dla B. P. - współwłaścicielki działki w udziale wynoszącym (...) części, oraz w kwocie 164,61 zł dla S. P. - współwłaściciela działki w udziale wynoszącym (...) części (pkt 2). Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3, art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., oraz § 1 pkt 1 uchwały Nr XXI/171/08 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 45, poz. 1582).

Strony nie wniosły odwołania od powyższej decyzji.

Natomiast skarżący wnioskami z dnia 16 września i 17 września 2018 r. wystąpił odpowiednio do Wojewody Opolskiego i do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. Podniósł, że żądane stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić ze względu na błędy przy doręczeniu decyzji oraz z uwagi na przedawnienie roszczeń. Argumentował, że 27 maja 2018 r. B. P. wniosła o przekazywanie wszelkiej korespondencji drogą elektroniczną. W postanowieniu dotyczącym sprawy bezczynności Burmistrza Strzelec Opolskich, Kolegium stwierdziło, że doręczenie zastępcze decyzji nastąpiło 26 lipca 2018 r., czyli już po przedawnieniu się przedmiotowej opłaty, której to zawity 3-letni termin do jej nałożenia minął 15 lipca 2018 r. Ponadto wnioskodawca podkreślił, że wysłane mu drogą elektroniczną pismo Burmistrza Strzelec Opolskich zawierające decyzję z dnia 26 czerwca 2018 r. nie jest decyzją, bowiem nie jest zgodne z art. 107 § 1 k.p.a., a w związku z tym nie niesie za sobą skutków prawnych. Poza tym wyjaśnił, że w stosunku do B. P. organ winien był zastosować doręczenie elektroniczne, zgodnie z art. 39 k.p.a. Z kolei wnioskodawcy przekazano w załączniku pismo - przypuszczalnie przedmiotową decyzję i informację z posiedzenia komisji rewizyjnej - w formie zaszyfrowanej "zip", którego jego tablet nie umiał otworzyć. Dopiero 12 września 2018 r. został otwarty wskazany załącznik.

Po przekazaniu ww. wniosku przez Wojewodę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r.

Następnie decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówiło skarżącemu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym pod uwagę bierze się stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W ramach wstępnego badania sprawy należy ocenić, czy kwestionowana decyzja została skutecznie doręczona, a w konsekwencji - czy weszła do obrotu prawnego. W tym zakresie Kolegium odnotowało, że zgodnie z żądaniem skarżącego decyzja z dnia 26 czerwca 2018 r. została do niego wyekspediowana drogą elektroniczną 5 lipca 2018 r. Z uwagi na to, że decyzja nie została odebrana w sposób wymagany przepisem art. 46 k.p.a., jej doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. W rozważanym przypadku, zgodnie z art. 46 § 6 k.p.a., doręczenie decyzji nastąpiło więc 20 lipca 2018 r. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej występowała B. P. W ocenie SKO, doręczenie decyzji przez operatora pocztowego w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne i nastąpiło 24 lipca 2018 r. Następnie Kolegium powołało mające zastosowanie w sprawie przepisy u.g.n., podkreślając, że wobec wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 21 marca 2017 r., czyli przed zmianą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało miejsce - poza wyjątkami - od 1 września 2017 r., przytoczono przepisy art. 145-146 w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2017 r. Ponadto Kolegium wskazało, że według § 1 pkt 1 uchwały Nr XXI/171/08 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich, stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 30%. Kolegium ustaliło też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r., nr (...), udzielił Spółce - A. Spółka z o.o. z siedzibą w (...) pozwolenia na użytkowanie kanalizacji ścieków komunalnych w (...) wraz z przepompowniami ścieków oraz rurociągu tłocznego między (...) a (...), na wymienionych w sentencji działkach, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Decyzja ta, doręczona Spółce 29 czerwca 2015 r., stała się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania, czyli 14 lipca 2015 r. Wobec tego Kolegium przyjęło, że w tej właśnie dacie nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, zatem trzyletni termin, określony w art. 145 ust. 2 u.g.n., do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał z dniem 14 lipca 2018 r. Powyższe oznacza, że Burmistrz Strzelec Opolskich wydając decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej 26 czerwca 2018 r., nie przekroczył ustawowego terminu. Natomiast - wbrew twierdzeniom wnioskodawcy - dla uznania, że termin został zachowany, istotna jest data wydania decyzji, nie zaś data jej doręczenia. Dalej Kolegium zauważyło, że niewątpliwie budowa kanalizacji w miejscowości (...) została zrealizowana z udziałem środków publicznych, o których mowa w art. 4 pkt 11 u.g.n. Poza tym ustalenie opłaty nastąpiło na podstawie wymaganego operatu szacunkowego z dnia 27 kwietnia 2018 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. Oceniając ten dowód, Kolegium odnotowało, że z operatu wynika, iż przedmiotowa nieruchomość leży na obszarze opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i tereny dróg publicznych. Biegła analizowała rynek nieruchomości niezabudowanych oznaczonych jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujący tereny wiejskie powiatu strzeleckiego. Przedmiotem szczegółowej analizy uczyniła 123 transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub "dopuszczającą ten typ zabudowy". Wskazała, że cechami, które wpływają na wartość rynkową nieruchomości są lokalizacja, otoczenie, uzbrojenie, dojazd i potencjał oraz że wycena została przeprowadzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W dalszej kolejności przedstawiła w formie tabelarycznej bazę danych o jedenastu transakcjach, których przedmiotem były działki leżące w miejscowościach (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...). Ostatecznie do porównania wybrała trzy nieruchomości położone w (...), (...) i (...). Z uwagi na różnice między tymi nieruchomościami a nieruchomością wycenianą w zakresie ich cech, skorygowała ceny rynkowe tych pierwszych za pomocą uprzednio wyliczonych poprawek. W rezultacie określiła wartości jednostkowe (1 m2) i całkowite spornej nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji i po jej wybudowaniu, wykazując, że wartość nieruchomości wzrosła. W ocenie Kolegium, oddana nowa opinia nie zawiera wad. Zauważyło nadto Kolegium, że wnioskodawca nie umotywował zarzutu niezgodności decyzji z art. 107 § 1 k.p.a. Tymczasem decyzja z dnia 26 czerwca 2018 r. zawiera wszystkie wymienione tym przepisem elementy i wymogi. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia 26 czerwca 2018 r. nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi sankcją nieważności. Do jej wydania upoważniał Burmistrza art. 145 ust. 1 u.g.n., co oznacza, że nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) ani do wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 in principio k.p.a.) ani sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 in fine k.p.a.). W dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej właścicielami działki nr a byli S. P. i B. P., nie sposób więc przyjąć, że decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem Kolegium, nie mamy także do czynienia z niewykonalnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) bądź z wydaniem decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Nadto nie ujawniła się żadna wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję wniósł S. P., reprezentowany przez B. P., domagając się stwierdzenia jej nieważności, jak również decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 26 czerwca 2018 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy, począwszy od pierwszej decyzji ustającej opłatę adiacencką. Odnotował, że 27 maja 2018 r. B. P. poinformowała Burmistrza Strzelec Opolskich o zmianie miejsca zamieszkania i wniosła o kierowanie wszelkiej korespondencji drogą elektroniczną poprzez platformę e-puap. Ponadto podniósł, że działka nr a w (...) ma trzech właścicieli, a nie dwóch, jak określono w przedmiotowej decyzji o opłacie adiacenckiej, co jest wadą prawną tej decyzji i winno skutkować jej usunięciem z obiegu prawnego z uwagi na niewłaściwe ustalenie stron postępowania. Poinformował też skarżący, że 5 lipca 2018 r. zostało mu doręczone pismo zatytułowane decyzja o treści "Przekazywany dokument znajduje się w załączniku". Niestety, nie mógł otworzyć tego załącznika i zapoznać się z nim ze względu na jego zaszyfrowaną treść. Dalej skarżący dowodził, że nie doszło do doręczenia zastępczego decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r., ponieważ B. P. pismem z dnia 26 maja 2018 r. wnioskowała o elektroniczne doręczenie korespondencji. Poza tym, zdaniem skarżącego, w gestii rozstrzygającego sprawę było ustalenie trzeciej strony postępowania, tzn. właściciela części przedmiotowej działki będącej drogą - ok. 50 m2, co stanowi ponad (...) powierzchni tejże nieruchomości, która przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na właściciela drogi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że wywody negujące skuteczność doręczenia decyzji świadczą o niekonsekwencji skarżącego, ponieważ uznanie, iż nie doszło do doręczenia decyzji żadnej ze stron, czyniłoby wniosek o stwierdzenie jej nieważności bezprzedmiotowym. Z kolei ustalenie stron postępowania nastąpiło na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Postanowieniami z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 45/19 i 2 maja 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 47/19, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu odpowiednio zwolnił skarżącego od wpisu sądowego od skargi i ustanowił dla skarżącego adwokata.

W piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. B. P. poinformowała, że nie doszło jeszcze do podziału działki nr a i formalnego przejęcia jej części przez Państwo. Natomiast w operacie szacunkowym stwierdzono, że na działce położony jest chodnik - część drogi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnika z urzędu. Zarzucił, że organ procedując w sprawie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym uczestniczce postępowania - B. P., oraz brak ustalenia, czy decyzja doręczona drogą elektroniczną skarżącemu w pliku pozwalała na jego otwarcie. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że nie jest w stanie wyjaśnić, o jaką informację z posiedzenia komisji rewizyjnej z dnia 16 września 2018 r. chodziło skarżącemu składającemu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma też wiedzy, czy decyzja została doręczona - na wniosek B. P. - ponownie, tym razem drogą elektroniczną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 26 czerwca 2018 r., którą ustalono B. P. i S. P. (właścicielom nieruchomości) opłatę adiacencką w wysokości 531 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a. Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a. Nie służy ono zatem rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznanie istoty sprawy.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 k.p.a. Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Organ - co do zasady - nie przeprowadza też nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie czy kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Natomiast z zasady niekonkurencyjności trybów wzruszania decyzji administracyjnych wynika w szczególności, że wady odnoszące się do samego postępowania, a nie tkwiące w decyzji, mogą być wyłącznie przedmiotem postępowania rektyfikacyjnego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Podkreślić również trzeba, że w przypadku, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte na wniosek strony, organ powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy, w tym wskazanych we wniosku, w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie Kolegium dokonało takiej oceny i w jej wyniku, zdaniem Sądu, prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. Brak było bowiem podstaw do uznania, że zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w zakresie pierwotnego doręczenia B. P. decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r., stwierdzić trzeba, że nie świadczą one o wystąpieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ nie odnoszą się do wadliwości samej decyzji. Wady tego rodzaju mogłyby zostać ocenione w ramach trybu wznowienia postępowania, w przypadku uznania przez B. P., że przez niewłaściwe doręczenie przedmiotowej decyzji została ona pozbawiona udziału w tym postępowaniu. Ewentualnie B. P. mogła też wdrożyć tryb odwoławczy uznając, że do doręczenia decyzji doszło w terminie późniejszym, gdy decyzja ta została przesłana przez organ dopiero na jej żądanie.

Zdaniem Sądu, za uprawnione natomiast, bo znajdujące potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, należy uznać ogólne stanowisko organu, że kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia 26 czerwca 2018 r. weszła do obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, sporna decyzja została przesłana skarżącemu - zgodnie z jego wolą wyrażoną w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. - za pomocą środków komunikacji elektronicznej w dniu 5 lipca 2018 r., co wynika z urzędowego poświadczenia doręczenia. W tym dniu skarżący odebrał korespondencję, lecz - jak stwierdził - nie mógł wówczas zapoznać się z jej załącznikiem (decyzją). Powyższe nie oznacza jednak, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, ponieważ to w gestii skarżącego, który zgłosił żądanie doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, leży zapewnienie odpowiedniego sprzętu i współpracujących z nim narzędzi programowych, które umożliwią mu odebranie (odtworzenie i odczytanie) całości przesyłki przekazanej drogą elektroniczną. Nie można też nie dostrzec, że skarżący dysponował kwestionowaną decyzją, dołączając ją do wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Z kolei w przypadku B. P. nie ulega wątpliwości, że sporna decyzja została doręczona przy piśmie z dnia 21 września 2018 r. w związku z żądaniem tej strony z dnia 17 września 2018 r. Wprawdzie Kolegium nieprawidłowo stwierdziło, że B. P. nie wnioskowała o komunikowanie się z nią drogą elektroniczną, ponieważ przeczy temu treść przesłanego do organu pisma z dnia 25 maja 2018 r., jednak uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej przez organ oceny odnośnie do wejścia kwestionowanej decyzji do obrotu prawnego.

Kontynuując rozważania przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. stanowiły przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej w skrócie u.g.n. Zgodnie art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym do 22 sierpnia 2017 r.). Odnotowania wymaga, że Kolegium zasadnie uznało, że ostatnio przytoczony przepis miał zastosowanie w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509). Wedle bowiem art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zaś do art. 143 ust. 1 i art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą zaś od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Z kolei ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Stosownie do powyższego uznać trzeba, że Kolegium prawidłowo jako datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej przyjęło datę 14 lipca 2015 r. Z tym dniem ostateczna stała się bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 24 czerwca 2015 r., nr (...), udzielająca Spółce - A Spółka z o.o. z siedzibą w (...) (inwestorowi) pozwolenia na użytkowanie kanalizacji ścieków komunalnych w (...) wraz z przepompowniami ścieków oraz rurociągu tłocznego między (...) a (...), na wymienionych w sentencji działkach, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Bezspornie też w dniu stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, która w § 1 pkt 1 stanowi, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 30%. Właściwie również ustalił organ, że budowa kanalizacji w miejscowości (...) została zrealizowana z udziałem środków publicznych.

Ponadto, w przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniona została - wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego - przesłanka w postaci dochowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., skoro decyzja Burmistrza z dnia 26 czerwca 2018 r. została wydana i wysłana przed dniem 14 lipca 2018 r., czyli przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Natomiast w związku z argumentacją skargi wyjaśnić przyjdzie, że 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 (dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przesądzono, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tej uchwały odniesiono się do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest również w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że opłata adiacencka jest nie podatkiem, ale daniną publiczną, z którą powiązano powstanie podlegającego przedawnieniu roszczenia przysługującego gminie, a więc wystarczające jest wydanie decyzji o ustaleniu opłaty przed upływem trzyletniego terminu, nawet jeśli decyzja taka stanie się ostateczna po jego upływie (zob. E. Bończyk-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2018 r., 5. Wydanie, s. 1115). Podkreślenia jeszcze wymaga, wobec zarzutów skarżącego, że wydanie decyzji i doręczenie decyzji - w świetle art. 110 k.p.a. - nie są pojęciami tożsamymi. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wywołującą oznaczone skutki prawne. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., data wydania decyzji jest jej niezbędnym elementem. Organ administracji publicznej sporządzając decyzję musi określić dzień, miesiąc i rok wydania rozstrzygnięcia. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, należy uznać datę, w której decyzja została zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Data wydania decyzji ma istotne znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 110 k.p.a., doręczenie decyzji powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji. Tak więc na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem, a skoro ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 504/13, oraz powołane tam orzecznictwo). W świetle powyżej powiedzianego za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącego, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenkciej nastąpiło po upływie wymaganego terminu. Wyjaśniono już bowiem, że nie chodzi tu o doręczenie przedmiotowej decyzji, jak uważa skarżący, ale o jej wydanie.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, w drodze operatu szacunkowego z dnia 27 kwietnia 2018 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. Poza tym dokonana przez Kolegium ocena tej opinii jest wyczerpująca oraz jednoznaczna i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Słusznie więc uznało Kolegium, że operat nie zawiera wad dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie. Natomiast jeszcze raz podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego, w którym strona mogła podważać wiarygodność operatu. Ponadto postępowanie to nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy z jakichkolwiek przyczyn strona nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Za niezasadny Sąd uznał też zarzut skarżącego, że opłatą adiacencką należało obciążyć jeszcze jedną, trzecią stronę postępowania. Takie stanowisko nie wynika ani z zapisów ewidencji gruntów i budynków, ani z innego miarodajnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Pamiętać należy, o czym była już mowa wcześniej, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Kolegium było zobowiązane zbadać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się to postępowanie. Organ nie rozstrzyga zatem sprawy na nowo, przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji właściwy organ zastosował prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 472/17). Konsekwencją powyższego jest dokonanie przez organ oceny legalności decyzji ostatecznej w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Wobec tak zakreślonych granic postępowania nadzwyczajnego, organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Kolegium prawidłowo więc ustaliło, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr a w dacie wydania decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. byli skarżący i B. P., odpowiednio w udziale (...) i (...) części nieruchomości.

Sąd podzielił nadto stanowisko Kolegium, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.

Reasumując, Sąd stwierdził, że Kolegium w sposób szczegółowy przeprowadziło analizę decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym analizę tę przeprowadzono zarówno na podstawie przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego. Wyniki tej analizy, z którymi Sąd w pełni się zgadza, prowadzą do wniosku, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem organ prawidłowo odmówił skarżącemu stwierdzenia jej nieważności. Ponadto dokonana przez organ ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Natomiast o kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.