Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 9 czerwca 2005 r.
II SA/Op 127/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz.

Sędziowie WSA: Teresa Cisyk, Asesor sądowy Grażyna Jeżewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Powiatu w Strzelcach Opolskich na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 stycznia 2005 r., nr PN.III-JSz-0911-2-66/2005 w przedmiocie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 22 grudnia 2004 r. Rada Powiatu Strzeleckiego, działając na podstawie art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr XXVIII/252/04 w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej. Rada Powiatu w § 1 tej uchwały wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie przeprowadzenia konwersji i weryfikacji danych z informatycznej bazy danych gromadzonych w procesie rejestracji pojazdów dla celów Centralnej Ewidencji Pojazdów, stanowiąc że ww. porozumienie staje się załącznikiem niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Staroście Strzeleckiemu (§ 2). W § 3 postanowiono, iż uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stanowiąc jednocześnie, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania (§ 4).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 stycznia 2005 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność ww. uchwały, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie, § 3 uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego narusza w sposób istotny art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż zgodnie z dyspozycją tego przepisu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają porozumienia wymienione w art. 5 ust. 1 i ust. 2, w tym porozumienia zawarte przez powiat z organami administracji rządowej. Stwierdził, iż przepis ten narusza także art. 13 pkt 6 lit. b ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 - zwaną dalej o ogłaszaniu aktów normatywnych), z którego również wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego oraz organami administracji rządowej. Zdaniem Wojewody Opolskiego, treść § 3 uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego może sugerować, że uchwała w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej należy do aktów prawa miejscowego, a tak nie jest bowiem zgodnie z wolą ustawodawcy w dzienniku urzędowym ogłaszane są na terenie województwa porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych. Wskazał także na błędne przytoczenie w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego dyspozycji art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, która nie może stanowić bezpośredniej podstawy podjętej uchwały ze względu na jej treść upoważniającą radę powiatu do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiat Strzelecki wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zarzucił, naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 13 pkt 6 lit. b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, błędne przytoczenie w podstawie prawnej uchwały dyspozycji art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, naruszenie art. 79 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z postanowieniem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071- zwaną dalej k.p.a.), który statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do zarzutów zawartych w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym, podkreślił ich bezzasadność i bezpodstawność. W ocenie skarżącego, podniesiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut naruszenia dyspozycji art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 13 pkt 6 lit. b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest niezrozumiałe, a uzasadnienie tegoż zarzutu nie pozwala przeprowadzić merytorycznej polemiki. Powiat zawarł porozumienie w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej, zgodnie z dyspozycją art. 80a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, centralną ewidencję pojazdów prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej, a więc organ administracji rządowej, i które to zadania mają charakter zadań własnych realizowanych w ramach zadań publicznych tegoż organu. Konsekwencją tego działania jest wypełnienie wymagań proceduralnych, w tym ogłoszenie tego faktu. Odwołanie się organu nadzorczego w swoim rozstrzygnięciu do "przepisów prawa miejscowego" jest, w ocenie skarżącego, całkowicie niezrozumiałe, w tym do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, bowiem ustawodawca wprowadza obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, także aktów prawa miejscowego stanowionego, m.in. przez organy powiatu, są to jednak dwie różne kategorie prawne i sam fakt obowiązku ich ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jak i wielu innych aktów normatywnych, nie może stanowić podstawy zarzutu podniesionego przez wojewodę. Skarżący zaznaczył, iż "argumentacja" zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu pozbawiona jest cechy "konkretności", zatem nie pozwala wyprowadzić wniosków co do zasadniczej treści zarzutu, powołując się w tej kwestii na orzecznictwo NSA. Stwierdził, że zarzut błędnego przytoczenia podstawy w uchwale jest chybiony, gdyż podstawą prawną rzeczonej uchwały jest art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym, a nie jak sugeruje Wojewoda Opolski art. 12 pkt 8 lit. a. Następnie podniósł, iż w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału strony, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem wprawdzie organ nadzoru zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały, lecz pomiędzy wszczęciem postępowania, tj. 28 stycznia 2005 r., a podjętym rozstrzygnięciem w dniu 31 stycznia 2005 r. minęły trzy dni obejmujące dni wolne od pracy, zatem w sposób "fizyczny" nie był w stanie wziąć czynnego udziału w tym postępowaniu. Takie działanie pozbawiło skarżącego jego praw, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, albowiem organ nadzoru nie kwestionował uprawnienia Rady Powiatu Strzeleckiego zarówno do zawarcia porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej, jak i zawarcia go w formie załącznika do uchwały. Zarząd Powiatu może zawrzeć porozumienie tylko wówczas, gdy uprzednią zgodę na nie wyraziła rada powiatu w drodze uchwały (art. 5 ust. 3 o samorządzie powiatowym). Warunkiem skutecznego zawarcia porozumienia jest podjęcie odpowiedniej uchwały przez organ stanowiący. Porozumienie o którym mowa w ww. przepisie ustawy o samorządzie powiatowym jest aktem prawa miejscowego, jego treść zawiera normy powszechnie obowiązujące, wywołujące daleko idące skutki, bowiem modyfikuje treść ustaw, przekazując kompetencje do wykonywania konkretnych zadań na rzecz tych organów, którym ustawa wprost nie daje takich uprawnień, dlatego podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie organu nadzoru, uchwała w sprawie zawarcia porozumienia administracyjnego nie należy do aktów prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ przepisy w niej zawarte nie spełniają przesłanek przewidzianych dla takiego aktu. Należy ona do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, zatem nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zdaniem Wojewody Opolskiego, w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano naruszenie konkretnych przepisów prawa. Zakwestionowana uchwała naruszyła dyspozycje art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 13 pkt 6 lit. b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wobec tego spełniła warunki uznania jej za niezgodną z prawem.

Organ nadzoru stwierdził, że nie naruszył zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, ponieważ ze względu na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, odpowiednie stosowanie k.p.a., na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, może mieć ograniczony charakter, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego, gdyż czynności wyjaśniające sprowadzają się najczęściej do porównania badanej uchwały lub zarządzenia organu gminy oraz towarzyszącej im dokumentacji z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Organ nadzoru przyznał, że błędnie "odczytał" podstawę prawną. Kwestia ta nie miała jednak wpływu na wynik przeprowadzonego postępowania nadzorczego. Przytoczenie w podstawie prawnej podjętej uchwały, niewłaściwego przepisu prawa, gdy organ stanowiący ma kompetencję do podjęcia uchwały w danej sprawie, nie stanowi przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 25 maja 2005 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze jednocześnie, rozszerzając argumentację o tezę, że ustawodawca nie posługuje się zwrotem "w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. porozumienia zawierane przez powiat" celem określenia "formy", ale wskazania "obowiązku ustawowego". Istotą tej normy jest zatem konieczność opublikowania porozumienia, brak realizacji tego obowiązku, jak i brak "delegacji" zawartej w uchwale o takim obowiązku jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast forma w jakiej przedmiotowe porozumienie powinno być "opublikowane". Ustawodawca nie zakreślił "wskazówek" w tym zakresie, wobec tego należy kierować się w tej kwestii przepisami ogólnie obowiązującymi, którym jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z dyspozycji § 29 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ustawa (odpowiednio uchwała) może zawierać załączniki, zatem porozumienie może stanowić załącznik do stosownej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga została wniesiona do sądu po dniu 1 stycznia 2004 r., a wiec po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269- zwaną dalej p.s.a.). Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a.) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Tak przeprowadzona kontrola w oparciu o art. 1 p.s.a wykazała, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 stycznia 2005 r., nr PN.III-JSz-0911-2-66/05, który działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 22 grudnia 2004 r., nr XXVIII/252/04 w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 22 grudnia 2004 r.

Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w wyniku przyjęcia przez organ nadzoru, iż powyższa uchwała wydana została z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 13 pkt 6 lit. b ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, w ocenie tut. Sądu stanowisko to należy uznać za prawidłowe.

Tematyka odnosząca się do możliwości zwierania porozumień przez powiat z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej została uregulowana w ustawie o samorządzie powiatowym. I tak w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym postanowiono, że powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Na mocy ust. 2 cyt. ustawy, powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Porozumienia, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3), a w myśl ust. 4, do porozumień stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). W sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu, Rada Powiatu Strzeleckiego w § 1 przedmiotowej uchwały wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji jednocześnie stanowiąc, iż porozumienie staje się załącznikiem tej uchwały. W § 3 postanowiono, iż uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego stanowiąc, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania (§ 4).

Z przywołanego art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zdaniem Sądu, wynika w sposób jednoznaczny i ścisły, iż tylko porozumienia zawarte pomiędzy wskazanymi podmiotami podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie same uregulowanie prawne zostało pomieszczone w 13 pkt 6 lit. b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych statuujące, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a)

między jednostkami samorządu terytorialnego,

b)

między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej. Wobec tego wywody skargi sprowadzające się do wskazywania, iż ustawodawca nie zakreślił "wskazówek" co do formy w jakiej przedmiotowe porozumienie powinno być "opublikowane", są chybione. Ustawodawca nie mógł bardziej precyzyjnie określić, jaki akt prawny podlega publikacji i przepis ten należy czytać ściśle. Wobec tego nie ma potrzeby sięgać w tej materii do dyspozycji § 29 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej". Należy wskazać, jak słusznie podnosi organ nadzoru, że to porozumienie o którym mowa w ustawie o samorządzie powiatowym, jest aktem prawa miejscowego. Porozumienie modyfikuje treść ustaw, przekazując kompetencje do wykonywania konkretnych zadań na rzecz tych organów, którym ustawa wprost nie daje takich uprawnień, dlatego to ten akt podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porozumienie można zakwalifikować do szerokiego pojęcia umów publicznoprawnych (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2005 r., str. 99). Jak już wyżej powiedziano, obowiązek ogłoszenia porozumienia zawartego pomiędzy uprawnionymi podmiotami wynika również z art. 13 pkt 6 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jest to również argumentem potwierdzający normatywny charakter porozumienia zawieranego na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie uchwały. Do skutecznego zawarcia porozumienia niezbędne jest złożenie oświadczenia woli przez zainteresowane podmioty. Starosta Powiatu może zawrzeć porozumienie tylko wtedy, gdy rada powiatu wyraziła w drodze uchwały uprzednią zgodę na porozumienie, na podstawie art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5 cyt. ustawy. Uchwały nie będące aktami prawa miejscowego po myśli rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zaliczane są do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. Także w ocenie tut. Sądu uchwała w sprawie zawarcia porozumienia administracyjnego nie należy do aktów prawa powszechnie obowiązującego, należy ona do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym i nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tej sprawie doszło do opublikowania projektu porozumienia stanowiącego załącznik do uchwały, albowiem w praktyce, i okoliczność tą potwierdza zaskarżona uchwała, iż wykonanie uchwał powierza się Staroście, zatem zawarcie porozumienia jest kolejnym etapem przedmiotowego postępowania i działaniem następczym uprzednio podjętej uchwały. Wobec tego uregulowania dotyczące sposobu publikacji aktu prawnego podjętej uchwały wraz z załącznikiem oraz daty jej wejścia w życie, dotyczą projektu porozumienia, tymczasem powinny być one zawarte w akcie, który podlega na mocy przywołanych przepisów publikacji, tj. w porozumieniu, gdyż ten akt zmienia treść ustawy, przekazując kompetencje organowi, któremu ustawa wprost nie przyznaje takich uprawnień. Nie można również się zgodzić z zarzutem iż "argumentacja zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu pozbawiona jest cechy konkretności". Organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu konkretnie wskazał, które przepisy, jego zdaniem, zostały naruszone w badanej uchwale Rady Powiatu Strzeleckiego.

Kolejny zarzut skarżącego dotyczy naruszenia przepisów proceduralnych poprzez naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarzut ten należy uznać za zasadny, jednak zważyć trzeba, że w niniejszej sprawie, czynności wyjaśniające organu nadzoru sprowadziły się do porównania badanej uchwały z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem w ocenie Sądu, wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut błędnego przytoczenia w podstawie prawnej uchwały art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym, jest chybiony, co przyznaje Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę jednocześnie podnosząc, że kwestia ta nie miała wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie nadzorcze, ponieważ przytoczenie w podstawie prawnej podjętej uchwały, niewłaściwego przepisu prawa, w sytuacji gdy organ stanowiący ma kompetencję do podjęcia uchwały w danej sprawie, nie stanowi przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały. Środkiem nadzorczym stosowanym w takiej sytuacji, jest wydanie przez organ nadzoru wskazania nadzorczego z powodu nieistotnego naruszenia prawa. Zaprezentowane stanowisko organu nadzoru, jest prawidłowe W ocenie Sądu, wskazany jako pierwszorzędny powód stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego, jest takiej wagi, że w zupełności uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze.

Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.