Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 8 czerwca 2006 r.
II SA/Ol 980/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora.

Sędziowie: Asesor Bogusław Jażdżyk (spr.), Adam Matuszak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy w Kętrzynie z dnia 29 grudnia 2004 r. nr XXVI 1/168/2004 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli 1/ stwierdza nieważność § 5 uchwały Rady Gminy w Kętrzynie z dnia 29 grudnia 2004 r. nr XXVI 1/168/2004 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kętrzyn; 2/ stwierdza nieważność § 10 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Gminy w Kętrzynie z dnia 29 grudnia 2004 r. nr XXVI 1/168/2004 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kętrzyn, w zakresie słów "nie więcej jednak niż 4 godziny"; 3/ stwierdza nieważność § 10 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Gminy w Kętrzynie z dnia 29 grudnia 2004 r. nr XXVI 1/168/2004 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, WSA/wyr.1 - sentencja wyroku dla których organem prowadzącym jest Gmina Kętrzyn, w zakresie słów "w szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie o którym mowa w ust. 3 art. 30 Karty Nauczyciela ze 100% dodatkiem"; 4/ orzeka, że zaskarżona uchwała i załącznik do uchwały w części, w której stwierdzono ich nieważność, nie może być wykonana; 5/ zasądza od Gminy Kętrzyn na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku - str. 2

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy w Kętrzynie podjęła w dniu 29 grudnia 2004 r. uchwałę Nr XXVII/168/2004 w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kętrzyn. Uchwałę tą podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 6a, art. 54 ust. 3 i 7 oraz art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm).

W dniu 6 września 2005 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 załącznika do wymienionej uchwały w zakresie słów "nie więcej jednak niż 4 godziny" oraz § 10 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie słów "w szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie o którym mowa w ust. 3 art. 30 Karty Nauczyciela ze 100% dodatkiem".

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru argumentował, iż z art. 42c ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela wynika, iż za zajęcia wykonywane w dniu wolnym od pracy nauczyciel otrzymuje inny dzień wolny. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Na dzień podejmowania uchwały nie została określona w odrębnych przepisach wysokość wynagrodzenia nauczycieli za pracę w dniach wolnych od pracy, a zatem Rada Gminy Kętrzyn miała prawo, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela ustalić wysokość i warunki wypłacania wynagrodzenia za pracę w dniach wolnych od pracy, lecz nie miała prawa ograniczać tego wynagrodzenia tylko do czterech godzin. Zgodnie bowiem z art. 91c Karty Nauczyciela do spraw nieuregulowanych Kartą Nauczyciela mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Zgodnie zaś z art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Ograniczenie więc wynagrodzenia za pracę wykonywaną w dniach wolnych tylko do 4 godzin oznacza, że za pracę wykonaną w dniu wolnym od pracy w czasie dłuższym niż 4 godziny nauczyciel nie otrzyma wynagrodzenia. Takie rozwiązanie w ocenie organu nadzoru nie jest zgodne z prawem.

Następnie Wojewoda argumentował, iż Rada Gminy nie miała uprawnień do określenia, że za pracę wykonywaną w święto, za które nauczyciel nie otrzymał dnia wolnego, przysługuje nauczycielowi wynagrodzenie o którym mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela ze 100% dodatkiem. Taki zapis jest sprzeczny z art. 42c ust. 4 Karty Nauczyciela. Z przepisu tego wynika bowiem, że nauczyciel za pracę w święto przypadające poza dwoma dniami wolnymi od pracy otrzymuje inny dzień wolny od pracy a w szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie jak za pracę w dniach wolnych od pracy, czyli jak za efektywnie przepracowane godziny ponadwymiarowe ze 100% dodatkiem.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kętrzyn podniosła, iż uznaje zarzuty zawarte w skardze za uzasadnione wyjaśniając, iż w regulaminie wynagradzania nauczycieli z terenu Gminy Kętrzyn, który zostanie przyjęty na rok 2006, Rada Gminy uwzględni zarzuty będące przedmiotem skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.

Dokonując oceny legalności uchwały w części zaskarżonej przez Wojewodę Sąd stwierdza, iż uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Rację ma Wojewoda stwierdzając, iż Rada Gminy nie miała prawa ograniczać wynagrodzenia należnego nauczycielom za pracę wykonywaną w dniach wolnych od pracy jedynie do 4 godzin. Z art. 42c ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) wynika, iż za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, wykonywane w dniu wolnym od pracy, nauczyciel otrzymuje inny dzień wolny od pracy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie, w wysokości ustalonej w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Wprawdzie na dzień podjęcia uchwały przepisy takie nie zostały wydane, to jednak wykładnia systemowa Karty Nauczyciela nie pozwala na przyjęcie, iż wynagrodzenie za zajęcia wykonywane w dniu wolnym od pracy może zostać ograniczone jedynie do 4 godzin. Z art. 35 ust. 1, 2 i 3 Karty Nauczyciela wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż nauczyciel winien otrzymać wynagrodzenie za każdą przepracowaną godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych wykonywanych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin tychże zajęć. Przepisy art. 35 oraz art. 42c ust. 3 nie przewidują, iż za zajęcia dydaktyczne, opiekuńcze lub wychowawcze wykonywane w dniu wolnym od pracy wynagrodzenia należne nauczycielom może być ograniczane jedynie do określonej liczby godzin (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Za zasadnością przyjętej wykładni przemawiają także - na co wskazuje Wojewoda - przepisy Kodeksu pracy, który z mocy art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela ma zastosowanie w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami Karty Nauczyciela. Kodeks pracy przewiduje bowiem, że za pracę wykonaną przysługuje wynagrodzenie (art. 80 Kodeksu pracy). Rada Gminy nie była więc uprawniona do uchwalenia, iż wynagrodzenie należne nauczycielowi w przypadku, gdy w dni wolne od pracy wykonywał wymienione zajęcia w wymiarze wyższym niż 4 godziny ogranicza się jedynie do 4 godzin zajęć.

Sąd podziela także drugi z zarzutów skargi, który sprowadza się do wykazania, iż Rada Gminy nie miała uprawnień do określenia, iż za pracę wykonywaną w święto nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie określone w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela ze 100% dodatkiem. Art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela stanowi bowiem o wysokości wynagrodzenia nauczyciela stażysty, tj. wysokości wynagrodzenia dla nauczyciela najniżej zaszeregowanego w "siatce płac" otrzymywanych przez nauczycieli. Zgodnie z art. 42c ust. 4 Karty Nauczyciela za pracę w święto, przypadające poza dwoma dniami w tygodniu wolnymi od pracy, nauczyciel otrzymuje inny dzień wolny od pracy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 3, ze 100% dodatkiem. Jak byłą o tym mowa wyżej w ust. 3 art. 42c. ustawodawca wskazał, iż za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, wykonywane w dniu wolnym od pracy, nauczyciel otrzymuje inny dzień wolny od pracy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie, w wysokości ustalonej w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 5 wynika, iż właściwi ministrowie określą m.in. sposób ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy - uwzględniając stopnie awansu zawodowego, poziom wykształcenia nauczycieli i wymiar zajęć obowiązkowych, stanowiska kierownicze w szkole i sprawowane funkcje, stopień zaangażowania nauczycieli w pracę oraz zapewniając, że wynagrodzenie za pracę w dniu wolnym od pracy uwzględnia osobistą stawkę zaszeregowania nauczyciela i dodatek za warunki pracy. Skoro na dzień wydania zaskarżonej uchwały przepisy wykonawcze wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela, nie określały wysokości tego wynagrodzenia, to przyjąć należy, iż nauczyciel za pracę w święto winien otrzymać wynagrodzenie jak za godziny ponadwymiarowe ze 100% dodatkiem (art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela). Rada Gminy określając wysokość tego wynagrodzenia nie mogła więc ustalić, iż nauczyciele niezależnie od stopnia awansu zawodowego i stawek osobistego zaszeregowania otrzymują wynagrodzenie określone w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. Taki zapis jest sprzeczny z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, ponadto narusza delegację ustawową skierowaną do właściwych ministrów określoną w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Wprawdzie delegacja tam zawarta nie została skierowana do jednostek samorządu terytorialnego, ale nie sposób przyjąć, iż w przypadku, gdy jednostka taka samodzielnie określa elementy wynagrodzenia, które nie zostały ustalone przez właściwego ministra w rozporządzeniu, może to wynagrodzenie określić w sposób mniej korzystny, niż przewidziany w delegacji ustawowej kierowanej do właściwego ministra.

Należy przyjąć, iż zapisy regulaminu wynagradzania nauczycieli (art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela) będące postanowieniami mniej korzystnymi dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa są nieważne. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Wobec tego zapisy uchwały opisane w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku jako niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa podlegają wyeliminowaniu w drodze stwierdzenia ich nieważności.

Nadto, wskazać należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm), zwanej dalej Prawem o postępowaniu, sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenie prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały.

Jak wynika z przytoczonej podstawy prawnej zaskarżonej w części uchwały została ona podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W § 5 zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i obowiązuje od 1 stycznia 2005 r.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli ustalany w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego.

Wprawdzie należy zauważyć, że kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to wskazać należy na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 7/01 (opublikowanej ONSA 2002 nr 1, poz. 8), w której stwierdzono m.in. że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357, ze zm) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Wr 2729/00, opublikowany OSS 2002/1/19, wyroku WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004 r. sygn. I PZP 7/04 (opubl. Wspólnota 2004/23/54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni to stanowisko, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada właśnie uchwała ustalająca regulamin wynagradzania nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach dla których organem prowadzącym jest Gmina Kętrzyn, jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnych charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy nagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Przyjęcie, że regulamin wynagradzania nauczycieli jest przepisem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem niezbędnym warunkiem wejścia takiego aktu w życie jest jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zatem skarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co nie nastąpiło do chwili obecnej.

Rada Gminy Kętrzyn nie uznała uchwały w sprawie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia mimo, że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wobec powyższego Rada Gminy Kętrzyn winna była ogłosić uchwałę z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kętrzyn w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i uzależnić jej wejście w życie od zaistnienia tego faktu.

Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane przepisy prawa i wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Kętrzyn Nr XXVII/168/2004 z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kętrzyn oraz § 10 ust. 1 załącznika do wymienionej w zakresie słów "nie więcej jednak niż 4 godziny", a także § 10 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie słów "w szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie o którym mowa w ust. 3 art. 30 Karty Nauczyciela ze 100% dodatkiem".

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu. Ponadto Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Gminy Kętrzyn na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 zł tytułem zwroty niezbędnych kosztów postępowania.