Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 29 marca 2006 r.
II SA/Ol 969/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Matuszak.

Sędziowe Asesorzy WSA: Irena Szczepkowska (Spr.), Beata Jezielska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)" Nr "(...)" w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego:

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

II.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

W pismach złożonych 22 marca i 22 kwietnia 2005 r. T. P. zwróciła się do Wójta Gminy o przyznanie pomocy finansowej na zakup materiałów na pokrycie dachu oraz na założenie centralnego ogrzewania w jej domu przy ul. "(...)" w D. W pismach tych zawarła także wniosek o wyłączenie od rozpoznawania w tej sprawie pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 24 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia "(...)" nr "(...)" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił T. P. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku pieniężnego bezzwrotnego na założenie centralnego ogrzewania i pokrycie dachu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i pełnoletnią córką. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem źródłem ich utrzymania są pożyczki od rodziny w wysokości od 100 do 150 zł miesięcznie. Organ stwierdził, iż środki te nie przekraczaj ą kryterium dochodowego, które ustalone na podstawie art. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dla rodziny wnioskodawczyni stanowi kwotę 948 zł. Wskazano, iż pomimo spełnienia kryterium dochodowego i przesłanek art. 7 pkt 2-15 ustawy Ośrodek nie jest w stanie uwzględnić wniosku o przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego na założenie centralnego ogrzewania i pokrycie dachu bowiem zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany na wykonanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Organ wywodził, iż żądania wnioskodawczyni przekraczają możliwości finansowe Ośrodka, gdyż w ramach zadań własnych Ośrodek posiada środki w wysokości 50.000 zł, z czego 19.000 zł przeznaczone jest na świadczenia obligatoryjne. Pozostała kwota 31.000 zł przeznaczona jest na inną pomoc, tj. wypłatę zasiłków celowych na zakup żywności, leków, leczenia, opału i odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Do końca kwartału 2005 r. 10.975 zł, a zatem na pozostałe 9 miesięcy pozostało 20.025 zł. Dalej argumentowano, że w I kwartale 2005 r. o pomoc ubiegało się 42 rodziny i przeciętny zasiłek wynosił 164 zł Z tego powodu organ I instancji uznał, że nie jest w stanie pokryć kosztów żądanych napraw.

W odwołaniu złożonym w imieniu T. P. przez jej męża -W. P. zarzucono, że zaskarżona decyzja podjęta została przez organ nieuprawniony, tzn. podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania przez inny organ zgodnie z prawem. Ponadto strona odwołująca się zarzucała organowi pomocy społecznej dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie jako dochodu kwoty 150 zł, w sytuacji gdy faktycznie była to pożyczka, którą trzeba będzie zwrócić.

Decyzją z dnia "(...)" nr "(...)" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia zasadność przyznania stronie oczekiwanego świadczenia wymaga oceny na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, z uwzględnieniem art. 7 k.p.a. Wskazano, iż sytuacja materialna rodziny jest ciężka i podano, że organ pomocy przyznał rodzinie świadczenia na zabezpieczenie takich potrzeb jak żywność, energia elektryczna, woda, gaz. Ośrodek pomocy wykazał również, iż nie jest w stanie przyznać pomocy w oczekiwanym przez stronę zakresie. Stąd słusznym było działanie ośrodka pomocy społecznej kierującego do strony pomocy na zaspokojenie najbardziej elementarnych potrzeb. W ocenie organu odwoławczego przyznanie pomocy na założenie centralnego ogrzewania i pokrycie dachu wykroczyłoby poza zakres pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej, że trudno jest fatycznie określić zakres oczekiwań strony jako pokrycie kosztów "drobnych napraw". Przyznanie takiej pomocy odbyłoby się z pokrzywdzeniem innych podopiecznych ośrodka pomocy, bowiem średnia wysokość zasiłku przyznawanego przez organ to 164 zł. Organ zaś winien mieć na względzie nie tylko potrzeby i oczekiwania osoby zwracającej się o pomoc, ale także własne możliwości finansowe i ilość osób ubiegających się o świadczenia.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii wyłączenia organu od orzekania w przedmiotowej sprawie wskazano, iż nie zachodzi żadna z okoliczności o których mowa w art. 24 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podano, iż podawane przez stronę okoliczności, stanowiące w jej ocenie podstawę do wyłączenia, są po części gołosłowne, a po części mają charakter pomówień. Wskazano, iż występowanie pracowników organu w roli świadków w sprawie karnej czy cywilnej nie świadczy o wyczerpaniu przesłanki, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Gmina jest stroną postępowania o przyznanie Pani P. takiego zasiłku. W odniesieniu zaś do treści art. 24 § 3 k.p.a. stwierdzono, iż podstawę wyłączenia stanowi uprawdopodobnienie iż istnieją okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika, a o wyłączeniu z tego powodu orzeka z urzędu lub na wniosek strony bezpośredni przełożony pracownika. Z akt wynika, iż bezpośredni przełożony pracowników GOPS nie uznał za zasadne wyłączenie któregokolwiek pracownika, a Kolegium badając niniejszą sprawę nie znalazło żadnych okoliczności przemawiających za odmienną oceną, niż zaprezentowana przez organ I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła T. P. zarzucając przede wszystkim, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną przez osoby podlegające wyłączeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią podnoszoną przez stronę zarówno w skardze, jak i w postępowaniu administracyjnym jest kwestia wyłączenia wskazanych pracowników organu pierwszej instancji od rozpoznania jej wniosku.

W ocenie Sądu okoliczność ta nie została przez organy należycie wyjaśniona i oceniona w aspekcie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to zaś o tyle istotne, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tych decyzji. Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy bowiem do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.). Skoro zatem strona wyraźnie artykułuje brak zaufania do pracowników organu pierwszej instancji, to przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym kwestia ta winna być wnikliwie rozpatrzona i uzasadniona.

Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności nie wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.

W niniejszej sprawie T. P. wniosła o wyłączenie od udziału w sprawie konkretnych, imiennie wymienionych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zadaniem organu pierwszej instancji było więc przeprowadzenie postępowania incydentalnego, zmierzającego do ustalenia, czy wymienione osoby mogą brać udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na treść art. 24 § 1 i § 3 k.p.a.

Z analizy art. 24 § 1 k.p.a. wynika, że wyłączenie pracownika następuje z mocy prawa. W konsekwencji, w razie wystąpienia określonych w tym przepisie okoliczności zbędne jest wydawanie postanowienia. Podjęcie rozstrzygnięcia w formie postanowienia konieczne jest natomiast, gdy wyłączenie następuje w trybie art. 24 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 44). Na postanowienie takie nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), jednak stosownie do art. 142 k.p.a. strona może takie postanowienie zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Brak takiego postanowienia, a w szczególności milcząca odmowa wyłączenia pracownika może stanowić o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego - wadliwości, która skutkować powinna uchyleniem decyzji wydanych w jego toku. Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od załatwienia konkretnej sprawy mogło mieć bowiem istotny wpływ na jej wynik, gdyż nie wykluczone jest, że w podjęciu zaskarżonych decyzji brały udział osoby do tego nieuprawnione.

W związku z takim ukształtowaniem instytucji wyłączenia pracownika przełożony pracownika winien rozpatrzyć wniosek o jego wyłączenie przez wydanie postanowienia w tej kwestii, zaś organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do zarzutów odwołania odnoszących się do takiego postanowienia.

Odnosząc powyższe spostrzeżenia do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, brak jest dowodów wskazujących, że wniosek skarżącej o wyłączenie pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej od załatwienia tej konkretnej sprawy został rozpatrzony przez ich bezpośredniego przełożonego. Za taki dowód nie można w żadnej mierze uznać dostarczonego Sądowi przez organ odwoławczy postanowienia z dnia "(...)" nr "(...)", wydanego przez Sekretarza Gminy z upoważnienia Wójta Gminy ("(...)"akt sądowych). Postanowienie to zostało wydane przed złożeniem przez stronę skarżącą wniosków noszących daty 22 marca i 22 kwietnia 2005 r. i dotyczyło innej sprawy. Nie można zatem uznać, iż przedmiotowym postanowieniem rozpatrzono wniosek T. P. o wyłączenie pracowników organu w niniejszej sprawie. Tymczasem organ II instancji pominął ten fakt milczeniem, a odnosząc się do podtrzymywanego w odwołaniu żądania wyłączenia pracowników pomocy społecznej, ograniczył swoje rozważania jedynie do omówienia braku podstaw do wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji w oparciu o art. 24 § 1 k.p.a. Natomiast nie zajął się w sposób rzetelny kwestią ewentualnego wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., co mogłoby w sposób bezsporny uwolnić ich od podejrzeń o stronniczość. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że bezpośredni przełożony pracowników GOPS nie uznał za zasadne któregokolwiek z nich wyłączyć od załatwienia niniejszej sprawy, a Kolegium badając niniejszą sprawę nie dostrzegło żadnych okoliczności przemawiających za odmienną oceną, niż zaprezentowana przez organ pierwszej instancji. Jednak w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest j podstaw do twierdzeń, że organ I instancji odniósł się do wniosku skarżącej i zaprezentował swoją ocenę co do braku podstaw do wyłączenia pracowników na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. W istocie więc nie wiadomo dlaczego Kolegium uznało, iż w stosunku do pracowników, których wyłączenia domagała się strona, nie zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do ich bezstronności. Wprawdzie nie można z góry przesądzać o stronniczości tychże pracowników lub jej braku, ale kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia przez organy orzekające.

Niezależnie od tego co dotychczas zostało stwierdzone wątpliwości budzą także inne kwestie. Organy odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia argumentowały, iż przyznanie rodzinie pomocy na założenie centralnego ogrzewania i pokrycie dachu wykroczyłoby poza zakres pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej iż trudno jest określić zakres oczekiwań strony jako pokrycie kosztów "drobnych napraw" (k "(...)" akt administracyjnych). Jednakże nie zwalniało to organów administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie w celu ustalenia rzeczywistych kosztów napraw i dokonania na tej podstawie oceny czy wskazane przez stronę potrzeby mieszczą się w pojęciu drobnych remontów i napraw (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Ponadto wskazać należy, iż organ odwoławczy przyjął, iż dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 150 zł, gdyż w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 10 maja 2005 r. w pozycji dotyczącej dochodu rodziny została wykazana kwota 150 zł jako pomoc rodziny. Organy przed wydaniem decyzji nie ustaliły jednak o jaką pomoc chodziło, czy o pomoc bezzwrotną (np. w formie darowizny), którą należałoby traktować jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), czy też była to forma pomocy zwrotnej (pożyczki), która jako dochód nie może być traktowana. Nie wyjaśnienie tej okoliczności stanowi istotne uchybienie z uwagi na fakt, iż decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W związku z tym rozstrzygnięcie w tym zakresie musi być oparte na wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.