Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3122812

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 4 lutego 2021 r.
II SA/Ol 845/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.).

Sędziowie WSA: Marzenna Glabas, Alicja Jaszczak-Sikora.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. L. i A. L. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji;

II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z "(...)" Starosta E. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "(...)" o powierzchni 1,4000 ha, obręb G., gmina E., stanowiącej własność M. Ł. i A. Ł. (dalej jako: właściciele nieruchomości lub skarżący), poprzez zezwolenie "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w O. (dalej jako: Spółka lub inwestor) na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia PEdn160. Podano, że ograniczenie polega na prawie do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zakresie niezbędnym do budowy gazociągu średniego ciśnienia PEdn160; pas gruntu zajęty na czas budowy maksymalnie wynosi do 3 m, powierzchnia zajęta na czas budowy gazociągu wynosi łącznie 477 m2, a powierzchnia zajęta przez strefę kontrolowaną wynosi 185 m2. Wskazano, że obszar i powierzchnia, które podlegają ograniczeniu przedstawia załącznik graficzny nr 1. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że z treści wniosku inwestora wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości ma na celu budowę gazociągu średniego ciśnienia PEdn160 w rejonie ul. O. w G., gmina E. Inwestycja ta jest realizowana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy E. nr "(...)" z "(...)" (Dziennik Urzędowy Województwa "(...)" z "(...)" poz. "(...)", dalej jako: plan miejscowy). Podano, że strefę kontrolowaną gazociągu ustalono zgodnie z przepisami rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Podniesiono, że do wniosku dołączono dokumenty z przeprowadzonych rokowań, z których wynika, że inwestor występował do właścicieli nieruchomości o uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z budową gazociągu, jednak pomiędzy stronami nie doszło do porozumienia. Wskazano, że inwestycja planowana przez Spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż będzie zasilała pobliskie budynki oraz umożliwi w przyszłości doprowadzenie sieci gazowej do sąsiednich miejscowości przez dalszą jej rozbudowę. Został także spełniony warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie tej inwestycji. Inwestor podejmował próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, jednakże zakończyły się one niepowodzeniem. Przy czym wskazano, że nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Odnosząc się do przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym organ I instancji podał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym jako MN/U - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej i KDZ - teren dróg (ulic) publicznych klasy zbiorczej. Wskazano, że ogólne zapisy planu w zakresie infrastruktury technicznej ustalają, że obszar będzie wyposażony w systemy infrastruktury technicznej. Sieci i związane z nią urządzenia znajdować się będą w liniach rozgraniczających poszczególnych ulic, poza pasem jezdni na terenach rolnych lub na terenach zabudowywanych i przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto § 9 ust. 7 planu miejscowego ustala, że na obszarze planu, niezależnie od przeznaczenia terenu, możliwa jest realizacja budowli i urządzeń infrastruktury technicznej, takie jak: trafostacje, przepompownie, stacje redukcyjne gazu, itp. oraz wydzielenie terenu pod te obiekty. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wyjaśniono ponadto, że wniesione przez właścicieli nieruchomości uwagi dotyczące technicznych i ekonomicznych rozwiązań przebiegu planowanej budowy gazociągu nie mogą stanowić podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, bowiem ustawowe przesłanki wskazane w art. 124 u.g.n. zostały spełnione.

Właściciele nieruchomości złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez przyjęcie, że projektowany gazociąg będzie realizował cel publiczny podczas, gdy zasilać będzie on tylko jeden budynek, a zlokalizowany będzie wyłącznie na działce nr "(...)";

- art. 122a u.g.n. poprzez niezasadne przyjęcie, że cel publiczny nie został zrealizowany podczas, gdy równolegle do gazociągu projektowanego po drugiej stronie ul. O. znajduje się już istniejąca sieć gazowa zasilająca dwa budynki znajdujące się w pobliżu budynku, do którego projektowany jest nowy gazociąg;

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości podczas, gdy zgodnie z planem miejscowym działka nr "(...)" nie jest wskazana do realizacji sieci gazowej.

Mając na uwadze powyższe właściciele nieruchomości wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.g.n. i w sposób oczywisty narusza zagwarantowane Konstytucją RP prawo własności. Wskazali, że wprawdzie część projektowanego gazociągu biegnąca wzdłuż ul. O. mogłaby w przyszłości zasilać kolejne wsie, to nie wiadomo jakim celem publicznym może być część sieci prostopadła do ul. O., a równoległa do działki nr "(...)", gdyż ten fragment sieci biegnie pod drogą gospodarczą od ul. O. do budynków gospodarczych. Położenie to ewidentnie wskazuje, że przyłączana jest tylko jedna nieruchomość, ponieważ inne znajdujące się w pobliżu na działkach nr "(...)" i nr "(...)" zostały już przyłączone do gazociągu. Wskazano, że znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym i nie można posługiwać się określeniem cel publiczny w realiach podłączenia tylko jednej nieruchomości do sieci gazowej, zwłaszcza w kontekście, że sieć taka już znajduje się po drugiej stronie ul. O. Zarzucono, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem rozważenia alternatywnych możliwości przebiegu gazociągu. Podniesiono, że plan miejscowy musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, poprzez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zarzucono, że przyjęto konieczność budowy sieci gazowej średniego zasięgu podczas, gdy po drugiej stronie ul. O. równolegle do projektowanego gazociągu istnieje gazociąg zasilający dwa istniejące domy zlokalizowane w pobliżu budynku, do którego prowadzone jest nowe przyłącze, a w trakcie postępowania nikt nie stwierdził, że nie ma możliwości podłączenia do niego trzeciego i kolejnych budynków lub modernizacji istniejącej sieci. Wskazano, że analiza treści art. 112 ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że w sytuacji kiedy już został zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Podniesiono, że treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji wskazuje, że została ona wydana automatycznie, bez należytej staranności, bez uwzględnienia i analizy przedłożonych przez stronę argumentów i propozycji oraz bez wskazania, z jakich powodów alternatywna realizacja inwestycji jest niemożliwa.

Decyzją z "(...)" Wojewoda "(...)" (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, że w został spełniony, określony w art. 124 ust. 1 u.g.n., warunek zachowania zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, przy jednoczesnym uwzględnieniu ochrony właściciela gruntu, jak i interesu publicznego. Wyjaśniono, że przedmiotowa działka leży na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym, na terenie oznaczonym symbolem MN/U - teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz symbolem KDZ - teren dróg (ulic) publicznych klasy zbiorczej. Wskazano, że ustalenia podstawowe w zakresie infrastruktury technicznej reguluje § 9 planu miejscowego. Plan miejscowy ustala również, że na obszarze planu niezależnie od przeznaczenia terenu, możliwa jest realizacja budowli i urządzeń infrastruktury technicznej takie, jak: trafostacje, przepompownie, stacje redukcyjne gazu, itp. oraz wydzielenie terenu pod te obiekty. Ponadto wskazano, że szczegółowe zapisy zawarte w § 12 planu miejscowego ustalają dla symbolu MN/U dopuszczenie realizacji infrastruktury technicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast zgodnie z § 13 pkt 2 planu miejscowego dla symbolu KDZ dopuszcza się, w liniach rozgraniczających ulicę, poza pasem drogowym, przebudowę istniejących i budowę nowych sieci infrastruktury technicznej niezbędnej dla zaopatrzenia terenów budowlanych na zasadach określonych zgodnie z odrębnymi przepisami. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, przebieg planowanej inwestycji mieści się w przywołanych ustaleniach planu oraz jest z nim zgodny. W ocenie organu odwoławczego nie budzi również wątpliwości fakt, że planowana inwestycja jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Inwestycję tego typu stanowi zatem każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny, czy inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych - dla osiągnięcia zysku. Odnosząc się do przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości na ograniczenie sposobu korzystania z niej wskazano, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Podniesiono przy tym, że strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie spełniony został warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami, czego dowodem są pisma z 5 grudnia 2019 r., 27 grudnia 2019 r. oraz z 23 marca 2020 r., przedstawiające propozycje różnych form udostępnienia nieruchomości, a także osobiste spotkanie przedstawiciela Spółki z właścicielami nieruchomości. Wyjaśniono przy tym, że po wszczęciu postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Odnosząc się do zgłoszonych przez współwłaścicieli nieruchomości kwestii technicznych i ekonomicznych rozwiązań przebiegu planowanej budowy gazociągu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do przebiegu planowanej budowy gazociągu, poza ustaleniem, czy plan miejscowy przewiduje lokalizację na przedmiotowym terenie infrastruktury gazowej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że Spółka m.in. pismem z 9 czerwca 2020 r., biorąc pod uwagę, by przebieg planowanej inwestycji był dla nieruchomości jak najmniej uciążliwy, ustosunkowała się do uwag właścicieli nieruchomości dotyczących możliwości poprowadzenia gazociągu inną trasą oraz podała, że projektowany gazociąg ma w przyszłości zasilać kolejne budynki przy ul. O., gdyż obecna sieć nie zapewnia wystarczającej przepustowości gazu, a dublowanie się sieci wynika z rosnących potrzeb odbiorców gazu i potencjału przyłączenia kolejnych odbiorców. Zwrócono także uwagę na obowiązek inwestora przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a także możliwość ustalenia odszkodowania za powstałe szkody, wyjaśniając że wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie może nastąpić najwcześniej po zakończeniu prac budowlanych na danej nieruchomości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli właściciele nieruchomości, podnosząc zarzut rażącego naruszenia:

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 9 ust. 1 planu miejscowego wyrażające się w wadliwym zastosowaniu art. 124 u.g.n. w odniesieniu do części projektowanego gazociągu o długości ok. 40 m na odcinku od ul. O. do działki nr "(...)" i nałożeniu na skarżących obowiązków z art. 124 u.g.n. przy błędnym założeniu, że na tym odcinku planowana inwestycja gazowa jest zgodna z planem miejscowym, kiedy w rzeczywistości kłóci się z postanowieniami § 9 ust. 1 planu miejscowego oraz że na tym odcinku planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, do którego można zastosować ograniczenia prawa własności skarżących, podczas gdy jest to sprzeczne z definicją celu publicznego z art. 2 pkt 5 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 78 k.p.a. wyrażające się w zaniechaniu wyjaśnienia wnioskowanych poprzez skarżących istotnych okoliczności dotyczących sprawdzenia możliwości wykorzystania do przesyłu gazu do jednego z sąsiadów skarżących (z działki nr "(...)") istniejącego gazociągu biegnącego po północnej stronie ul. O. i wybudowania przyłącza do istniejącej sieci gazowej w sposób proponowany przez skarżących poprzez działkę drogową nr "(...)", zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dla ustalenia, czy możliwe są alternatywne mniej uciążliwe lub całkowicie nieuciążliwe dla skarżących rozwiązania w zakresie zlokalizowania gazociągu w innym miejscu;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wyrażające się w dowolnym, nie opartym na jakichkolwiek dowodach i na jakiejkolwiek analizie uznaniu, że konieczne jest objęcie obszarem inwestycji działki nr "(...)" znajdującej się przy ul. O., będącej własnością skarżących i ograniczenie ich praw własności, podczas gdy istnieje możliwość bezpośredniego doprowadzenia gazu do działki nr "(...)" z istniejącego już gazociągu oraz istnieje możliwość przeprowadzenia nowego gazociągu po przeciwległej stronie ul. O. obok już istniejącego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione twierdzenia uczestnika jakoby doszło do spotkania przedstawiciela Spółki ze skarżącymi podczas, gdy do takiego spotkania nie doszło, zatem w konsekwencji naruszono przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. polegający na błędnym uznaniu przez organ administracji, że rokowania pomiędzy stronami zostały przeprowadzone i zakończone, a nadto poprzez błędne utożsamienie narzucenia niezmiennego stanowiska inwestora bez wdawania się w merytoryczne aspekty sprawy z rokowaniami, które ze swej istoty zawierają w sobie elementy dyskusji, przedstawiania argumentów obu stron i rozważania ich znaczenia i zasadności;

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego z zakresu projektowania sieci dystrybucyjnej gazu o wydanie opinii w sytuacji, gdy konieczne było ustalenie, czy istnieje możliwość techniczna i prawna przeprowadzenia linii dystrybucyjnej w inny sposób, z najmniejszą uciążliwością dla skarżących; organy I i II instancji w sposób dowolny uznały, że projekt linii przedstawiony przez inwestora jest projektem właściwym i zgodnym z zasadą minimalizmu uciążliwości dla skarżących, choć faktycznie realizował on idee minimalnej uciążliwości dla inwestora, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. wyrażające się w ogólnikowym uzasadnieniu decyzji sprowadzającym się do kopiowania znanych formułek i nazw aktów prawa w oderwaniu od ich treści i stanu niniejszej sprawy, zaniechaniu uzasadnienia z jakiej przyczyny nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżących, zaniechaniu przedstawienia i przeanalizowania w uzasadnieniu, czy możliwe jest przeprowadzenie gazociągu w sposób mniej uciążliwy dla skarżących, np. obok gazociągu istniejącego wzdłuż północnej strony tej samej ul. O. lub poprzez teren wysypiska śmieci, a jeśli nie, to czy stoją na przeszkodzie takiego rozwiązania trudne do przezwyciężenia lub nazbyt kosztowne względy techniczne czy inne, zaniechaniu przedstawienia i przeanalizowania w uzasadnieniu, czy możliwe jest przyłączenie użytkownika działki nr "(...)" do istniejącej sieci gazowej biegnącej wzdłuż północnej strony ul. O. np. w miejscu wskazanym przez skarżących.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania lub ewentualnie o uchylenie obu kwestionowanych decyzji w części, a mianowicie w zakresie dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania przez właścicieli przedmiotowej działki na odcinku ok. 40 m od ul. O. wzdłuż wewnętrznej drogi gospodarczej posadowionej na działce nr "(...)" do działki nr "(...)", której właściciel zainteresowany jest doprowadzeniem gazu do jego nieruchomości. Ponadto skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do przedstawienia wskazanych w skardze informacji oraz o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. W obszernym uzasadnieniu skarżący szczegółowo odnieśli się do podniesionych zarzutów, przedstawiając swoje stanowisko wraz z przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych. Podniesiono, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego, jak również nie jest w pełni zgodna z planem miejscowym, bowiem część projektu, tj. odcinek 40 m przyłącza nie mieści się w tym planie miejscowym. Ponadto skarżący wskazali na nadużycie przepisu art. 124 u.g.n. i jego zastosowanie bez należytego zbadania i rozważenia, czy jest to konieczne, czy są alternatywne możliwości realizacji inwestycji a także, czy celem jest inwestycja celu publicznego, czy jednostkowy interes. Skarżący zarzucili również pomijanie wniosków dowodowych skarżących, brak jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej własnej po stronie organów, niemerytoryczne uzasadnienie obu decyzji sprowadzające się do ogólników oraz wadliwe przytoczenie podstaw prawnych z pominięciem analizy treści przepisów, na których oparto obie decyzje. Wskazano, że tylko odcinek projektowanego gazociągu biegnący wzdłuż ul. O. teoretycznie w przyszłości może mieć cechy inwestycji celu publicznego, o ile zostanie zaprojektowany dalszy jego ciąg biegnący wzdłuż ul. O. Przy czym na razie nie zaprojektowano dalszego odcinka gazociągu, a to wobec braku zainteresowania ze strony potencjalnych odbiorców gazu oraz z tej przyczyny, że podmioty zainteresowane posiadają zasilanie w gaz z gazociągu biegnącego wzdłuż przeciwległej - północnej strony ul. O. Natomiast w odniesieniu do odcinka biegnącego do działki nr "(...)" zaznaczono, że zarówno za tą działką, jak i za działką skarżących nie ma kolejnych potencjalnych odbiorców, gdyż tam znajdują się tereny wysypiska śmieci. Zatem zdaniem skarżących organy zaaprobowały fikcję celu publicznego dla zrealizowania zwykłego przyłącza kosztem nieruchomości skarżących. Zarzucono także niewłaściwe odczytanie zapisu § 9 planu miejscowego, który stanowi, że sieci i związane z nią urządzenia znajdować się będą w liniach rozgraniczających poszczególnych ulic, poza pasem jezdni na terenach rolnych lub terenach zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę. Zatem udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez działkę skarżących przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu (gazociągu) z jednoczesnym ograniczeniem praw właścicielskich w korzystaniu z nieruchomości może dotyczyć tylko pasa przygranicznego wzdłuż granicy z ulicami (w tym przypadku wzdłuż ul. O.), a nie wzdłuż granic z innymi sąsiednimi nieruchomościami nie mającymi takiego charakteru. Zarzucono, że organy wzięły pod uwagę tylko interes gospodarczy inwestora, który wskazał, że przeprowadzenie gazociągu po stronie ulicy, gdzie jeszcze nie ma instalacji, będzie dla niego technicznie łatwiejsze i tańsze, zaś interes ekonomiczny skarżących oraz właścicieli innych nieruchomości położonych po stronie południowej ulicy w ogóle nie został uwzględniony. Skarżący wyjaśnili, że po podziale swojej nieruchomości na mniejsze działki budowlane, co planują, powstanie potrzeba urządzenia wjazdu do drogi publicznej (ul. O.). Ze względu na dużą różnicę poziomów drogi i działki, wynoszącą ok. 2 m, koniecznym będzie stworzenie nasypów. Tymczasem sieci gazowe budowane są na głębokości 0,80-1,0 m, co oznaczać będzie komplikacje i kolizję z właścicielem sieci oraz konieczność przebudowy sieci na koszt skarżących. Skarżący zakwestionowali również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego podnosząc, że w decyzji nie wskazano, z jakich przyczyn nie uwzględniono wniosku dowodowego skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, jak również nie przeanalizowano i nie rozważono możliwości przyłączenia działki nr "(...)" do sieci gazowej istniejącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii Covid-19, przy braku możliwości przeprowadzenia jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżącym należy także wyjaśnić, że z zgodnie z zacytowanymi wyżej przepisami p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego i nie powołuje biegłych. W związku z tym ich wnioski - zawarte w skardze - o zwrócenie się do Spółki o podane w skardze wyjaśnienia, czy też o powołanie biegłego nie znajdują uzasadnienia.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wskazanych w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości okoliczność, że jedną z podstawowych przesłanek ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w ocenie organów został spełniony. Natomiast zdaniem Sądu kwestia ta nie została dostatecznie przez organy wyjaśniona, a tym samym zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego budzi duże wątpliwości. Wskazać bowiem należy, że § 9 ust. 1 planu miejscowego, na który powołują się organy, zawierający ustalenia podstawowe w zakresie infrastruktury technicznej stanowi, że obszar będzie wyposażony w systemy infrastruktury technicznej. Sieci i związane z nią urządzenia znajdować się będą w liniach rozgraniczających poszczególnych ulic, poza pasem jezdni na terenach rolnych lub w terenach zabudowywanych i przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z § 9 ust. 7 planu miejscowego na obszarze planu, niezależnie od przeznaczenia terenu możliwa jest realizacja budowli i urządzeń infrastruktury technicznej, takie jak: trafostacje, przepompownie, stacje redukcyjne gazu itp. oraz wydzielenie terenu pod te obiekty. Powołano się także na zapisy szczegółowe planu, które - w odniesieniu do jednostki o symbolu MN/U - stanowią, że dopuszcza się realizację infrastruktury technicznej zgodnie z obowiązującymi odrębnymi przepisami prawa, zaś - w odniesieniu do terenu KDZ - stanowią, że dopuszcza się, w liniach rozgraniczających ulicę, poza pasem drogowym przebudowę istniejących i budowę nowych sieci infrastruktury technicznej niezbędnej dla zaopatrzenia terenów budowlanych na zasadach określonych zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 13 ust. 3 pkt 2 lit. e planu miejscowego). W świetle tych zapisów należy zatem stwierdzić, że przebieg sieci infrastruktury, zarówno w odniesieniu do terenów oznaczonych jako MN/U, jak i KDZ, przewidziany jest w liniach rozgraniczających ulic. Natomiast zapis w odniesieniu do terenu MN/U - poza pasem jezdni tylko na terenach rolnych lub w terenach zabudowywanych i przeznaczonych pod zabudowę - a w odniesieniu do terenu KDZ - poza pasem drogowym pod przebudowę istniejących i budowę nowych sieci infrastruktury technicznej niezbędnej dla zaopatrzenia terenów budowlanych na zasadach określonych zgodnie z przepisami odrębnymi - ma charakter ogólnikowy i nie określa przebiegu (lokalizacji) sieci. Należy podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu hipotezy powyższej normy, jak słusznie zauważył organ I instancji, nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartość nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 124 ust. 1 u.g.n. określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym" oznacza, że koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 742/16, z 31 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 505/18, 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15, z 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1196/15, z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15, WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po1329/13, WSA w Gdańsku z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd713/13, wyroki dostępne w Internecie). Należy bowiem zwrócić uwagę na samo brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n., który nie poprzestaje na wprowadzeniu wymogu zgodności inwestycji w zapisami planu miejscowego, lecz idzie dalej stanowiąc, że to ograniczenie ma nastąpić zgodnie z planem miejscowym. Stwierdzić należy zatem, że dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym ustalony został także przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

W świetle powyższych wskazań w niniejszej sprawie oddzielnej analizy wymaga odcinek projektowanej sieci wzdłuż ulicy O., a oddzielnej - odcinek prostopadły do tej ulicy (doprowadzający sieć do działki nr "(...)"). W odniesieniu do odcinka projektowanego wzdłuż ulicy O. wskazać należy, że jest on dopuszczalny pod warunkiem jego lokalizacji w liniach rozgraniczających ulicy. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy faktycznie projektowany przebieg sieci w liniach tych się mieści. Z akt sprawy wynika bowiem, że ulica O. jest drogą powiatową, pozostającą w zarządzie powiatu E. Nie wiadomo zatem dlaczego linie rozgraniczające ulicy miałyby się znajdować na nieruchomości skarżących. Wątpliwość ta jest też o tyle zasadna, że z akt sprawy wynika, ze inwestor zwracał się do zarządcy drogi o zezwolenie na przeprowadzenie przedmiotowej sieci w pasie drogowym, lecz zgody tej nie uzyskał. Jednakże okoliczność ta nie może skutkować możliwością przeniesienia przebiegu projektowanej sieci na działkę należącą do skarżących, o ile na działce tej nie znajdują się linie rozgraniczające ulice, gdyż naruszałoby to ustalenia planu. W związku z tym organ musi poczynić szczegółowe ustalenia w tym zakresie, gdyż z akt sprawy nie wynika, jak przebiegają linie rozgraniczające ulicy O.

Natomiast w odniesieniu do odcinka zlokalizowanego prostopadle do ulicy O. (doprowadzającego sieć do działki nr "(...)") wskazać należy, że przebieg sieci na tym odcinku w ogóle nie jest w planie określony. Jak wskazano wyżej zapisy planu miejscowego co do przebiegu sieci - w odniesieniu do terenów poza liniami rozgraniczającymi ulic - maja charakter ogólnikowy. Nie ustalają zatem przebiegu ewentualnych sieci gazowych. Takie zapisy planu miejscowego nie mogą stanowić należytej podstawy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem podkreślić, że celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te muszą wynikać z planu miejscowego, a o wyborze miejsca lokalizacji inwestycji nie może samodzielnie decydować sam inwestor. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga, by ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następowało zgodnie z planem miejscowym, bądź też - w przypadku braku takiego planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w decyzji ustalany jest przebieg danej inwestycji, określany precyzyjnie na załączniku graficznym do decyzji. Skoro zatem w kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oba przedmiotowe akty pełnią te same funkcje i wywołują te same skutki, to w taki sam sposób przebieg planowanej inwestycji powinien zostać również określony w planie miejscowym. Ma to również znaczenie dla możności obrony praw właściciela nieruchomości. Tylko bowiem w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przesądzono kwestię powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebiegu właściciel nieruchomości może podjąć skuteczną polemikę z takimi rozstrzygnięciami, zaskarżając uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Natomiast nie może on tego zrobić na etapie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż w tym postępowaniu badana jest wyłącznie zgodność ograniczenia z planem miejscowym. O ile zatem w planie miejscowym dopuszczono na określonym terenie lokalizację sieci infrastruktury technicznej, ale brak jest wskazania jej przebiegu, to w takiej sytuacji organ nie ma możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z tej przyczyny, że w przypadku braku wskazania przebiegu takiej sieci w planie miejscowym, o jej przebiegu de facto decydowałby inwestor. Zgodnie zaś z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko zatem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom. W niniejszej sprawie organ nie wykazał zatem, na jakiej podstawie ustalił, że kwestionowany przebieg sieci na odcinku prowadzącym do działki nr "(...)" jest zgodny z zapisami planu miejscowego.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżących co do istnienia celu publicznego wyjaśnić należy, że sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci gazowej nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Wskazać bowiem, że o ile przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci w danym regionie, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11 oraz wyrok NSA z 29 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1280/13).

Niezasadne jest także kwestionowanie przez skarżących potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji, a także przebiegu projektowanej sieci. Jak wskazano wyżej i na co słusznie powołują się organy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ jest uprawniony wyłącznie do badania zgodności przebiegu projektowanej sieci z planem miejscowym. Nie może zatem oceniać celowości, zasadności czy też racjonalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, ani też słuszności przyjętych rozwiązań. Organ nie jest także uprawniony do ustalania stopnia uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać sieć infrastruktury technicznej. W związku z tym nie jest zasadny zarzut skarżących co do braku analizy przez organ przedstawianych przez skarżących alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji, a także nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżących co do braku spełnienia warunku przeprowadzenia rokowań między inwestorem a właścicielami nieruchomości. Wyjaśnić przy tym należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, dostępny w Internecie). Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza zaś stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 542/14, LEX nr 1510484). Z akt administracyjnych wynika, że inwestor zwracał się kilkukrotnie o udostępnienie nieruchomości, proponując wypłatę odszkodowania, lecz właściciele nieruchomości nie wyrazili na to zgody. Przy tym nie ma znaczenia okoliczność, czy doszło do spotkania z przedstawicielami inwestora, co kwestionują skarżący, gdyż fakt prowadzenia negocjacji potwierdzają pisma inwestora, a jak wskazano wyżej rokowania mogą być prowadzone w każdej formie.

Wobec powyższego organy winny ponownie rozpoznać wniosek inwestora mając na względzie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.