Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1235193

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 16 października 2012 r.
II SA/Ol 827/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Lipiński.

Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Alicja Jaszczak-Sikora (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy G., ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.352,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości "(...)", na skutek jej podziału, na rzecz Gminy G., należną od J.B. i A.B.

W uzasadnieniu organ powołał się na ostateczną decyzję z dnia 27 lipca 2011 r., "(...)", którą Wójt Gminy G., na wniosek J.B. i A.B., zatwierdził projekt podziału wymienionej nieruchomości. W ocenie organu, wskutek tego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości o kwotę 17.408,00 zł, co wynika z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Stwierdzono, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, zgodnie z uchwałą Rady Gminy G. Nr XXIII/224/08 z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W niniejszej sprawie stanowi to kwotę 4.352,00 zł. Organ dokonał oceny, sporządzonego w sprawie operatu stwierdzając, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił sposób wykonania wyceny i zawarł dokładny opis nieruchomości przyjętych do porównania. Wyjaśniono też argumenty, przemawiające za skorzystaniem przez gminę z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, to jest konieczność dbania o dochody gminy, które są jej niezbędne na realizację zadań własnych. Wskazano, że dochody z opłat adiacenckich wpływaja na zrównoważenie budżetu gminy a tym samym pozwalają m.in. na realizację inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J.B. i A.B. zarzucając jej:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieruchomość odwołujących się i przyjęte do porównania, nieruchomości położone w Gminie S., są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawyz dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wymienionej ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni tegoż przepisu, wyrażającej się w przyjęciu, że w sytuacji, gdy gmina nie poniosła żadnych wydatków związanych z dokonaniem podziału nieruchomości, ma ona możliwość nałożenia na właścicieli działek ulegających podziałowi, opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w trakcie postępowania wyrażonej w tym przepisie zasady ochrony słusznego interesu obywatela;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, mimo wcześniejszego złożenia przez organy Gminy zapewnień, że z uwagi na sfinansowanie w całości podziału ze środków strony, opłata ta nie będzie pobierana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że regulacja prawna zawarta w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwalająca na ustalanie opłaty adiacenckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, nie pozostaje w związku z udziałem w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto wskazano, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, od której wniesiono odwołanie jest wystarczające a podane przez Wójta Gminy G. motywy rozstrzygnięcia, odzwierciedlają istotne ustalenia operatu szacunkowego, który nie wzbudził zastrzeżeń organu odwoławczego. Organ II Instancji stwierdził, że odwołujacy się nie powołali sie na zmiany czynników, rzutujących na wartość nieruchomości, nie zwracali się też do organizacji zawodowej rzeczoznawców o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu ani nie zlecili przeprowadzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Natomiast ewentualne przyrzeczenia publiczne składane stronom przez organy gminy nie mogą, w ocenie Kolegium, zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

W skardze na tę decyzję, wniesionej do tutejszego Sądu, J.B. i A.B. powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa w zakresie podatków i danin publicznych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a ponadto również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w zakresie w jakim umożliwia organom gminy w okresie 3 lat od zaistnienia zdarzeń opisanych w tym artykule, nałożyć na właściciela gruntu opłatę adiacencką.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sądowa kontrola, zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, przeprowadzona pod względem legalności, wykazała bowiem, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest zatem dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest bowiem obowiązkiem organów orzekających w sprawie. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tych obowiązków, z uwagi na kontrolny charaktr postępowania sądowoadministracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej jako: u.g.n.), stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 98a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że przepisy te nie zostały naruszone. Opłata adiacencka jest swoistego rodzaju daniną publiczną z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości. Stanowi ona swego rodzaju rentą gruntową, przypisaną przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości, z racji wzrostu jej wartości, na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy. Zważyć należy, że zatwierdzenie podziału nieruchomości, na wniosek właściciela, nie jest zależne od woli tego organu, ale od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału. Jednak, gdy do zatwierdzenia tego podziału, na wniosek właściciela, dojdzie i wskutego tego wartość nieruchomości wzrośnie, to gmina, wolą ustawodawcy, została uprawniona do uzyskania dochodu z tegoż tytułu. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko wtedy gdy w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty.

Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia 27 lipca 2011 r., zatwierdzającej, na wniosek właścicieli, projekt podziału działki o numerze ewidencyjnym "(...)", na pięć działek, w tym trzy pod budowę mieszkaniowo - usługową i dwie pod drogi wewnętrzne. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 3 sierpnia 2011 r. Wówczas obowiązywała już Uchwała Nr XXIII/224/08 Rady Gminy G. z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, określająca stawkę procentową takiej opłaty adiacenckiej na 25% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Zatem przesłanką, którą należało zbadać było ustalenie, czy wystąpiła różnica wartości rynkowej nieruchomości skarżących przed podziałem i po jego dokonaniu. W związku z tym organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej wycena określająca wartość nieruchomości jest bowiem obligatoryjna. Przepis art. 149 u.g.n. nakazuje stosować przepisy rozdziału 1 działu IV tej ustawy do wszelkich nieruchomości będących, w szczególności, przedmiotem postępowania administracyjnego wówczas, gdy wymagane jest określanie wartości nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Ustawowa potrzeba określenia wartości nieruchomości występuje między innymi w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Istotne znaczenie w sprawie ma zatem okoliczność, że na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 września 2011 r. i aneksu do tego operatu z dnia 21 lutego 2012 r. (k.32 i k.56 akt administracyjnych) oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego (k. 57 -60) stwierdzono wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, na skutek jej podziału, o kwotę 17.408,00 zł.

W ocenie Sądu, operatowi temu nie można zarzucić nierzetelności lub stronniczości. Nie zmienia tego fakt, iż został on sporządzony na zlecenie organu administracji publicznej. Z operatu wynika jednoznacznie, że na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości, nastąpił wzrost jej wartości. Zostało to wykazane i uzasadnione przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący w toku postępowania administracyjnego kwestionowali sporządzoną wycenę ich gruntu, zarzucając, że w operacie przyjęto do porównania ceny gruntu z gminy S., przez co średnia cena za 1 m kw. gruntu wzrosła na ich niekorzyść. Według Skarżących porównanie cen gruntowych z tej gminy było błędne, ponieważ pod uwagę winny być brane nieruchomości podobne pod względem wszystkich cech, wymienionych w art. 4 pkt 16 u.g.n. Warunku tego nie spełniają nieruchomości, położone na terenie gminy S. z uwagi na większą atrakcyjność tych terenów, ze względu na położenie przy drodze krajowej nr x jest, a co za tym idzie większą ich wartość. Zarzutów stawianych operatowi nie można podzielić. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca, przy ustalaniu wartości przedmiotwej nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, przyjął do porównania dwie działki z gminy G. (w tym jedną położoną w tej samej miejscowości, co nieruchomość Skarżących), dwie działki z gminy J. i jedną działkę z gminy S., przy czym zauważyć należy, że została wzięta do porównania działka w miejscowości W., która nie leży bezpośrednio przy drodze krajowej nr x, natomiast wartość jednego m2 gruntu z gminy S., nieruchomości porównywanej przez rzeczoznawcę, jest niższa od ceny 1 m 2 nieruchomości z gminy G. Natomiast do szacowania wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął pięć działek, położonych wyłącznie w gminie G., w tym cztery w tej samej miejscowosci, co nieruchomość Skarżących. Wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko strony co do większej atrakcyjności nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej (choć z operatu to wcale nie wynika), trzeba byłoby stwierdzić, że było to działanie korzystne dla skarżących. Im wyższa jest bowiem cena nieruchomości uwzględnionych do wyceny przedmiotowego gruntu przed podziałem, tym niższa będzie przecież finalnie kwota naliczonej opłaty, ponieważ mniejszy jest wzrost wartości nieruchomości po podziale. Dodać przy tym należy, że rzeczoznawca uzasadnił wybór nieruchomości sąsiednich słabo rozwiniętym rynkiem lokalnym transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, do czego miał prawo oraz dokonał analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości, określając dokładnie cechy rynkowe oraz zróżnicowania w poszczególnych cechach wpływających na ceny działek gruntowych. Zatem, skoro zostało wykazane, że wartość przedmiotowej nieruchomości wskutek podziału wzrosła, to zostały spełnione ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości Skarżących.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, ponownie trzeba wskazać, że przepis ten stanowi samoistną podstawę nałożenia opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. Nie ma więc żadnego znaczenia, czy gmina partycypowała w kosztach podziału nieruchomości, czy też nie. Nie jest to bowiem przesłanka do ustalenia takiej opłaty, wynikająca z art. 98a ust. 1 u.g.n. Ustawową definicję "opłaty adiacenckiej" zawarto w art. 4 pkt 11 u.g.n. Wynika z niej, że jest nią "opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości". Z definicji tej jednoznacznie wynika, że tylko dla ustalenia opłaty, związanej z budową urządzeń infrastruktury, koniecznym jest zaangażowanie środków min. samorządowych. Natomiast dla możliwości ustalenia opłaty tzw. podziałowej, ustawa nie wymaga takiego udziału gminy w finansowaniu podziału nieruchomości. Jak już wskazano, także w doktrynie przyjmuje się, że "taka opłata jest de facto rodzajem renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek jej ewidencyjnego podziału, który zatwierdzany jest decyzją organu wykonawczego gminy" (J. Jaworski w Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego Warszawa 2011 r.,

s.

657). Ponadto "funkcją omawianej opłaty jest udział gminy w zysku z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zatwierdzonego podziału nieruchomości" (tamże, str. 660). Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że gmina miałaby prawo lub obowiązek uczestniczenia w kosztach podziału nieruchomości należącej do Skarżących, dzielonej na ich wniosek. Doszukiwanie się przez Skarżących analogi z opłatą adiacencką z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest nieuprawnione. Po pierwsze, ustawodawca w art. 98a ustawy nie odsyła wprost do stosowania regulacji związanych z ustaleniem opłat adiacenckich związanych z uczestniczeniem przez właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wskazując jedynie, które przepisy Działu III Rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Po drugie, o czym już wspomniano, uiszczenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ustawy związane jest ze wzrostem wartości nieruchomości wyłącznie na skutek jej podziału, a ustawa do jej naliczenia nie wymaga, aby gmina partycypowała w kosztach podziału nieruchomości, podczas gdy w art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazuje, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Cel przywołanych opłat adiacenckich jest więc zupełnie różny. W pierwszym przypadku opłata jest ponoszona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału dokonanego przez organ gminy.

W drugim przypadku, opłata jest formą uczestniczenia przez właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie sposób zgodzić się z argumentacją pełnomocnika Skarżących, iż mimo braku wyraźnego odniesienia się w art. 98a u.s.g. do kwestii uczestnictwa gminy w kosztach związanych z podziałem nieruchomości, to przez analogię do art. 143 u.s.g. i nast. tej ustawy powinno się to brać pod uwagę przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Nieuprawnione jest poszukiwanie takiej analogii w sytuacji, gdy z przepisu art. 98a u.s.g. wyraźnie wynika, że jedyną normatywną przesłanką warunkującą ustalenie opłaty adiacenckiej, w przypadku podziału nieruchomości, jest wyłącznie wzrost jej wartości spowodowany podziałem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż nie ma podstaw do czynienia organowi gminy zarzutu nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela (w niniejszej sprawie Skarżących). Z treści art. 7 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a obowiązek ten jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ, ustalając przedmiotową opłatę, odniósł się w uzasadnieniu decyzji do kwestii relacji między interesem strony a interesem społecznym, roztrzygając na rzecz ochrony zrónoważonego budżetu gminy, co miało zapewnić uzyskanie środków na realizację zadań przez organy gminy. Trudno mieć w tej sytuacji za złe organowi, że jako priorytetowy uznał, nie interes jednostki a interes społeczny. Gdyby bowiem brać pod uwagę pierwszeństwo tego pierwszego, to organ nie mógłby w ogóle skorzystać z możliwości, przewidzianej w art. 98a u.s.g. Przepis ten natomiast uprawnia wójta do ustalenia przedmiotowej opłaty w każdym wypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek, z uwzględnieniem dbałości o dochody gminy ze wszystkich możliwych i prawnie uzasadnionych źródeł. Za uprawnioną zatem należało uznać argumentację organów administracji orzekających w sprawie, które wskazują na zalecenia organów kontrolnych, w tym Regionalnej Izby Obrachunkowej, odnoszące się do obowiązku pobierania opłat adiacenckich, które stanowią istotne źródło dochodów budżetu gminy. Trudno więc mówić w tym kontekście o naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli. Tym bardziej, że wysokość opłaty adiacenckiej nie została ustalona przez Radę Gminy na najwyższym, dopuszczalnym przez ustawę, poziomie. Skarżący nie wskazali na żadne szczególne okoliczności, dotyczące ich indywidualnej sytuacji faktycznej i prawnej, które mogłyby ewentualnie uzasadniać odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty. Dlatego trudno zrozumieć oczekiwanie strony skarżącej, że opłata nie miałaby być od niej pobrana, skoro ponoszą ją inni właściciele nieruchomości znajdujący się w identycznej sytuacji.

Bezzasadny jest też zarzut Skarżących, dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. polegającego na tym, że Wójt Gminy G. dokonał przyrzeczenia, iż w przypadku sfinansowania przez stronę w całości kosztów podziału nieruchomości, nie będzie pobierał opłaty adiacenckiej. Należy zważyć, iż opłata adiacencka jest ustalana w postępowaniu administracyjnym i ma ona charakter daniny publicznej. Instytucja przyrzeczenia natomiast należy do dziedziny prawa cywilnego i nie może być brana pod uwagę przy ocenie legalności decyzji wydawanej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Przyrzeczenie takie na gruncie prawa administracyjnego, jako pozbawione podstawy prawnej, byłoby bezskuteczne. Strona może ewentualnie dochodzić roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym lub złożyć skargę na Wójta Gminy w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji zbędnym było przeprowadzanie postępowania dowodowego w tym zakresie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Ponadto, w ocenie Sądu, wniosek pełnomocnika strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanym przez niego pytaniem prawnym, jest niezasadny. Przypomnieć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37) orzekł, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Na podstawie art. 1 pkt 38 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz dodano do tego przepisu ust. 1a. Przepisy nowelizujące ustawę o gospodarce nieruchomościami weszły w życie 22 października 2007 r. Zasadniczym elementem dokonanej zmiany zasad ustalania opłat adiacenckich, związanych ze wzrostem wartości nieruchomości, jako konsekwencji jej podziału, było wprowadzenie ograniczenia górnej granicy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej do wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości oraz wprowadzenie zasady, że dla jej ustalenia uchwała rady gminy (oraz stawka) musi obowiązywać już w dniu podziału nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika Skarżących zmiana regulacji normatywnej, dotyczącej opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek jej podziału, nadal nasuwa watpliwości, co do jej zgodności z ustawą zasadniczą. Sąd nie podziela zgłaszanych wątpliwości do braku zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieść należy, iż to wątpliwości Sądu a nie Skarżących mogą uzasadniać ewentualne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849). Trudno zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, dotyczącym stanu i okresu niepewności, co do obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty. Pełnomocnik Skarżących przytoczył w uzasadnieniu skargi fragment uzasadnienia wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych (art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wymaga, aby zainteresowany znał dokładnie treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zdarzeń, powodujących powstanie takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie podczas wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej obowiązywała uchwała Nr XXIII/224/08 Rady Gminy G. z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Została ona uchwalona na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, co nastąpiło 5 września 2011 r. (k. 11 akt administracyjnych) a także przed wydaniem decyzji o podziale z dnia 27 lipca 2011 r. (decyzja ta stała się ostateczna 3 sierpnia 2011 r.). Ustawodawca po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. znowelizował przepisy dotyczące ustalania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości. Wprowadzenie regulacji, obligującej aby uchwała rady gminy (oraz stawka) obowiązywała już w dniu podziału nieruchomości usunęło stan niepewności, podnoszonego w skardze. W ocenie Sądu, w obecnym brzmieniu przepisy te nie naruszają Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, w obowiązującym stanie prawnym właściciel podlegającej podziałowi nieruchomości jest w stanie przewidzieć obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość. Znając przed podziałem stawkę procentową przedmiotowej opłaty, wprowadzoną aktem prawa miejscowego, dokonujący podziału właściciel nieruchomości może, we własnym zakresie, zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, który określałby, czy a jeśli tak, to w jakiej wysokości nastąpi wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej planowanego podziału. Taką możliwość mieli również Skarżący a zatem niezasadnie twierdzą oni, że obecny stan prawny jest niejasny i nie mogli w związku z tym mieć pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jego wysokość.

Reasumując, Sąd uznał, iż organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zgromadzono i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a strony postępowania były informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej również nie budzi wątpliwości.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.