Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777972

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 10 grudnia 2019 r.
II SA/Ol 801/19
Nieuzasadnione nałożenie obowiązku z art. 129 ust. 1 i ust. 2 p.w.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.).

Sędziowie WSA: Alicja Jaszczak-Sikora, Tadeusz Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska

I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne;

II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (organ, WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia "(...)" zarządził podjąć odpowiednie czynności zmierzające do wyznaczenia i oznakowania strefy bezpośredniej ujęcia wody w terminie do dnia 20 września 2019 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego podniesiono, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej od 10 lipca do 26 lipca 2019 r. w Gospodarstwie A, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Na terenie gospodarstwa stwierdzono brak wyznaczenia i oznakowania strefy bezpośredniej ujęcia wody. Tymczasem art. 129 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustanawia wymóg, że teren ochrony bezpośredniej należy ogrodzić, a jego granice przebiegające przez wody powierzchniowe oznaczyć za pomocą rozmieszczonych w widocznych miejscach stałych znaków stojących.

Skargę na wskazane zarządzenie pokontrolne wywiódł K. D. (skarżący), wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:

- dokonanie kontroli skarżącego z naruszeniem obowiązującej procedury, tj. bez ważnego upoważnienia do kontroli, a mianowicie przez dokonanie jej na podstawie upoważnienia do kontroli nr "(...)" z "(...)" wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 9 ust. 1d ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1355; dalej: u.i.o.ś.) w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, podczas gdy skarżący jest rolnikiem - prowadzi gospodarstwo rolne (działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych, warzywnictwa i ogrodnictwa), które jest wyłączone spod regulacji Prawo przedsiębiorców (art. 6 ust. 1 pkt 1);

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia, a nadto naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. oraz art. 33 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez wydanie zarządzenia kontrolnego bez poczynionych ustaleń stanu faktycznego w toku przeprowadzonej kontroli, albowiem organ nie wykazał i nie poczynił ustaleń będących udowodnioną podstawą nałożenia na skarżącego wskazanych obowiązków, a mianowicie czy wobec skarżącego jest w ogóle konieczność wyznaczania i oznaczania strefy bezpośredniego ujęcia wody w sytuacji zwykłego korzystania z wód służącego zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 36 ust. 6 i 7 Prawa wodnego w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że woda stosowana do produkcji pierwotnej - ogórków i pomidorów, pochodziła z niezabezpieczonej przed zanieczyszczeniami studni. Z uwagi zaś, że woda ta jest przeznaczona do produkcji żywności, w ocenie WIOŚ jej ujęcie winno mieć ustanowioną strefę ochronną. Z tego względu zobowiązano skarżącego do podjęcia odpowiednich czynności, zmierzających do wyznaczenia i oznakowania strefy bezpośredniej ujęcia wody. Organ podniósł również, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego dotyczący odstąpienia od zarządzenia pokontrolnego, wystąpił o przedłożenie przez skarżącego pisemnej informacji pochodzącej od organu właściwego w przedmiotowej sprawie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni o braku konieczności ustalania takiej strefy, na które to, powołał się skarżący we wniosku. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę takie pismo nie zostało jednak przedłożone.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organ inspekcji ochrony środowiska był uprawniony do przeprowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), dalej Prawo wodne, produkcję rolną, w tym działy specjalne produkcji rolnej, oraz działalność, w ramach której są przechowywane odchody zwierzęce lub stosowane nawozy, prowadzi się w sposób zapobiegający zanieczyszczaniu wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych i ograniczający takie zanieczyszczenie. Natomiast w celu zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu opracowuje się i wdraża na obszarze całego państwa program działań (art. 104 ust. 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 106 ust. 4 ww. ustawy, Rada Ministrów przyjmuje program działań, w drodze rozporządzenia, kierując się koniecznością realizacji celów, o których mowa w art. 104 ust. 1. Rozporządzeniem z dnia 5 czerwca 2018 r. Rada Ministrów przyjęła "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1339).

Jak słusznie dostrzegł organ w odpowiedzi na skargę zgodnie z art. 107 Prawa wodnego, rzeczony program działań są obowiązane stosować podmioty prowadzące produkcję rolną i działalność, o których mowa w art. 102 ust. 1. Organami uprawnionymi do kontroli przestrzegania programu działań, przez podmioty prowadzące produkcję rolną w świetle art. 108 ust. 1 Prawa wodnego, są natomiast właściwe organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które prowadzą kontrole w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 108 ust. 3 Prawa wodnego). Do podmiotów prowadzących produkcję rolną oraz działalność, o których mowa w art. 102 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, niebędących przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, przepisy rozdziału 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio, co z kolei wynika z przepisu art. 109 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Tym samym, bezsprzecznie organy inspekcji ochrony środowiska były uprawnione do przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego w przedmiocie przestrzegania planu działania. Dlatego też zarzuty skarżącego w tym zakresie są niezasadne.

Zauważyć jednak należy, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w trybie art. 109 Prawa wodnego - decyzja wydawana po kontroli stosowania programu działań; opłaty za prowadzenie działalności niezgodnie z programem działań.

Natomiast organ wydając przedmiotowe zarządzenie pokontrolne wskazał jako podstawę prawną art. 129 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem teren ochrony bezpośredniej należy ogrodzić, a jego granice przebiegające przez wody powierzchniowe oznaczyć za pomocą rozmieszczonych w widocznych miejscach stałych znaków stojących lub pływających (ust. 1). Na ogrodzeniu oraz znakach należy umieścić tablice zawierające informację o ustanowieniu strefy ochronnej i zakazie wstępu osób nieupoważnionych (ust. 2).

Zwrócić należy uwagę, że przywołany przepis usytuowany jest w Rozdziale 6 - "Ochrona ujęć wody oraz zbiorników wód śródlądowych" ustawy Prawo wodne.

W Rozdziale 6, obejmującym przepisy art. 120-142, uregulowano zaś problematykę związaną ze strefami ochronnymi i obszarami ochronnymi. W art. 120 rzeczonej ustawy wskazano, że zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych, służy ustanawianie stref ochronnych ujęć wody oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Według zaś art. 121 ust. 3 tej ustawy strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód.

Co istotne również w kontekście niniejszej sprawy, zgodnie z art. 135 ust. 1 Prawa wodnego strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji (pkt 1); teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (pkt 2).

Systematyka ustawy Prawo wodne oraz podstawa prawna, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie wskazują, że uczynił on to w oderwaniu od zainicjowanego przedmiotu kontroli, przedmiotem której było przestrzeganie "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu".

Wydane zarządzenie nie odnosi się jednak do przedmiotu kontroli. Z całą pewnością bowiem nakazanie ogrodzenia i oznakowania spornego ujęcia wody nie ma żadnego wpływu na kwestie związane z zanieczyszczeniem wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Takie ogrodzenie nie może bowiem stanowić ochrony przed zanieczyszczeniami, czy też potencjalnymi szkodnikami.

Organ inspekcji ochrony środowiska stanął na stanowisku, że woda ze spornego ujęcia przeznaczona jest do produkcji żywności i dlatego ujęcie to powinno mieć ustanowioną strefę ochronną. Tymczasem skarżący podniósł, że korzysta ze spornego ujęcia wody jedynie w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa rolnego. Organ zupełnie nie odniósł się do tych twierdzeń skarżącego. Ponadto biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowe ujęcie wody posadowione jest na terenie gospodarstwa rolnego, a nie na obszarze ogólnodostępnym, to stwierdzić trzeba, że nałożone na skarżącego obowiązki są niecelowe. Zwrócić należy uwagę również na strukturę gospodarstwa skarżącego, którą obrazuje szkic sytuacyjny (znajduje się w aktach adm.). Pokazuje ona, że realizacja nałożonych na skarżącego obowiązków mogłaby mu potencjalnie utrudnić funkcjonowanie w jego gospodarstwie rolnym. Zarządzając zatem podjęcie odpowiednich czynności organ musi czynić to z uwzględnieniem specyfiki konkretnego obszaru, a przede wszystkim musi mieć na uwagę cel, dla którego określone regulacje ustawowe zostały przyjęte.

Przede wszystkim zaś wskazać trzeba na przepis art. 33 Prawa wodnego, który reguluje prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód. Stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa wodnego właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (ust. 3). Zwykłe korzystanie z wód obejmuje: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę (ust. 4 pkt 1-2).

Organ inspekcji ochrony środowiska nie wykazał, że skarżący wykroczył poza dopuszczalne uprawnienie do zwykłego korzystania z wody. W odpowiedzi na skargę natomiast organ podniósł, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego dotyczący odstąpienia od zarządzenia pokontrolnego, wystąpił o przedłożenie przez skarżącego pisemnej informacji pochodzącej od organu właściwego w przedmiotowej sprawie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni "(...) "o braku konieczności ustalania takiej strefy, na co powołał się skarżący we wniosku. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę takie pismo nie zostało jednak przedłożone.

Organ bezpodstawnie przerzucił ciężar przeprowadzenia dowodów na stronę skarżącą. Tymczasem to rolą organu było wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przeprowadzenie niezbędnych dowodów. Tym bardziej, że to organ wszczął przedmiotowe postępowanie, w wyniku którego nałożył na stronę obowiązek administracyjnoprawny.

Nade wszystko jednak jeszcze raz trzeba podkreślić, że zarządzone przez organ czynności są oderwane i niespójne z podjętym przedmiotem kontroli. Organ zastosował wybiórczo przepis ustawy Prawo wodne (art. 129 ust. 1 i ust. 2), który umiejscowiony jest w innym Rozdziale tej ustawy i który stosowany jest w ramach procedury ustanawiania przez organy Wód Polskich stref ochronnych ujęć wody. Tym samym w sposób nieuzasadniony nałożył na skarżącego obowiązek wynikający z art. 129 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.