Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1513427

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 18 września 2014 r.
II SA/Ol 783/14
Park krajobrazowy a strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.).

Sędziowie WSA: Hanna Raszkowska, Katarzyna Matczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Wojewody z dnia "(...)". nr "(...)" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie faktyczne

Starosta "(...)" decyzją z dnia "(...)" zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B.B. i J.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "(...)" obręb "(...)" gm. "(...)'. Decyzja ta została doręczona inwestorom (jako stronom postępowania) oraz do wiadomości m.in. Parkowi Krajobrazowemu.

Od decyzji tej odwołanie wniosła Dyrektor Parku Krajobrazowego, domagając się jej uchylenia, a także zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce. Podniesiono, że planowana inwestycja położona jest na terenie Parku Krajobrazowego i obszarach Natura 2000. Wskazano, że w inwestycja ta jest niezgodna z planem ochrony Parku Krajobrazowego, który uwzględnia także wymagania związane z ochroną obszarów Natura 2000. Ponadto zarzucono, że dokonana przez organ ocena wpływu planowanej inwestycji na obszary Natura 2000 nie uwzględnia efektu skumulowanego w zakresie wyznaczania nowego budownictwa wobec już istniejącego.

Pismem z dnia "(...)" Wojewoda wezwał wnoszącego odwołanie do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, poprzez udokumentowanie prawa władania nieruchomościami, które w jego ocenie, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a także wskazanie że realizacja planowanej inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tych nieruchomości.

W odpowiedzi Dyrektor Parku Krajobrazowego powołała się na treść art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody, obligujące dyrektora parku do ochrony przyrody i krajobrazu powierzonego mu terenu parku krajobrazowego. Powołano się także na zalecenia Komisji Europejskiej i nowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne, które - w ocenie odwołującej się - wskazują, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wynika nie tylko z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale także z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wskazano, że zapisy Planu Ochrony Parku Krajobrazowego jednoznacznie wykluczają zabudowę na przedmiotowej działce. Powtórzono argumentację dotyczącą nieuwzględnienia efektu skumulowanego, a ponadto wskazano na okoliczność, ze działka nr "(...)" uległa podziałowi i obecnie nie istnieje, co także winien uwzględnić organ.

Wojewoda decyzją z dnia "(...)" umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powołano się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania tej nieruchomości. Przy czym na podmiocie odwołującym się spoczywa ciężar wykazania, że ma legitymację materialno-prawną w rozumieniu powołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazano, że w odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego odwołująca się wskazała na przepisy ustawy o ochronie przyrody. Wyjaśniono zatem, że brak tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji pozbawia legitymacji prawnej do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, co musi skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Podniesiono, że wobec związania wcześniejszymi wyrokami sądu administracyjnego zapadłymi w niniejszej sprawie, nieskuteczne jest powoływanie się na przepisy ustawy o ochronie przyrody. Wskazano, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być poddane ocenie.

Na powyższą decyzję skargę wniosła Dyrektor Parku Krajobrazowego - reprezentowana przez r.pr. Z.B. W skardze zarzucono naruszenie przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, ze Parkowi Krajobrazowemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a także poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez dokonania ustaleń niezbędnych do oceny legitymacji skarżącego, a tym samym - naruszenie przepisów zobowiązujących organ administracji do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym sądy odchodzą od rygorystycznego rozumienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszczając, że także inne podmioty - nie wymienione w art. 28 ust. Prawa budowlanego - mogą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powołano się na orzeczenie, w którym przymiot strony przyznano osobie posiadającej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Wskazano, że wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy dokonywać z uwzględnieniem innych przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 5 nakazującego prowadzenie procesu budowlanego z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Prowadzenie budowy w sposób określony w przepisach odnosi się nie tylko do przepisów prawa budowlanego, ale również przepisów odrębnych - w tym z zakresu ochrony przyrody i ochrony środowiska. Zatem Park Krajobrazowy jako podmiot powołany do ochrony obszaru parku, na którym zlokalizowana jest inwestycja, występuje w przedmiotowym postepowaniu nie tylko jako podmiot mający własny interes prawny, wynikający z obowiązków nałożonych w ustawie o ochronie przyrody, jak również jako podmiot dbający o poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich - wszystkich mieszkańców obszaru Parku i osób zainteresowanych jego ochroną. Podniesiono, że art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem interes prawny Parku może wywodzić się z obowiązku prowadzenia procesu budowlanego w sposób zgodny z przepisami odrębnymi i poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przywołano obszerną część jego uzasadnienia, wskazując że zapadł on w analogicznym stanie faktycznym. Podniesiono ze organ nie dokonał żadnych ustaleń, ograniczając się do stwierdzenia że Park nie wykazał prawa do władania nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie dokonując analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody, zapisów planu ochrony Parku oraz przepisów z zakresu ochrony Natura 2000. Zakwestionowano także twierdzenie organu o związaniu wcześniejszymi wyrokami, dotyczącymi innych inwestorów i innych działek położonych w innych miejscowościach. Ponadto podniesiono, że organ zaniechał analizy legitymacji strony wynikającej z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11 września 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - J.B. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania Parku Krajobrazowego, gdyż uznał, że podmiot ten nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wydanego na rzecz inwestorów - M.B.B. i J.B. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest uzasadnione.

Podnieść należy, że stosownie do art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: k.p.a.) postępowanie odwoławcze może skutecznie zainicjować wyłącznie strona postępowania administracyjnego. Zatem przed rozpoznaniem środka zaskarżenia, obowiązkiem organu odwoławczego jest m.in. ocena czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych, czyli ustalenie czy pochodzi ono od uprawnionego podmiotu. Przy czym wskazać należy, że generalnie stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Od tej reguły są jednak wyjątki. Do takich odrębnych uregulowań należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako: Prawo budowlane). W myśl bowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Porównanie treści obu cytowanych przepisów wskazuje, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zawęża krąg podmiotów, które mogą być stronami postępowania, ograniczając ich krąg tylko do takich podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, a ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Przez obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumie się bowiem - zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem Prawo budowlane określa w sposób odmienny niż Kodeks postępowania administracyjnego pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Prawidłowe ustalenie komu przysługuje przymiot strony - w sprawie wszczętej z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych. W związku z tym zasadnie organ odwoławczy wezwał Dyrektora Parku Krajobrazowego do wykazania interesu prawnego lub obowiązku w przedmiotowej sprawie, to jest do wskazania prawa do władania nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji i podania czy inwestycja ta narusza konkretne, chronione prawem, warunki korzystania z takiej nieruchomości. W piśmie z dnia "(...)" odwołujący się nie wykazał, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, lecz powołał się na art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm. dalej: ustawa o ochronie przyrody), a także na zalecenia Komisji Europejskiej oraz zapisy Planu Ochrony Parku Krajobrazowego. Należy zatem wyjaśnić, że samo zarządzanie, gospodarowanie parkiem krajobrazowym i wykonywanie zadań wynikających z art. 105 i art. 107 ustawy o ochronie przyrody nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy bowiem zauważyć, że przepisy ustawy o ochronie przyrody zawierają odmienne regulacje w zależności od formy ochrony przyrody. Z mocy ustawy przysługuje prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, które zostały włączone w granice parku, parkom narodowym (wynika to z art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Jeśli zaś chodzi o nieruchomości położone w granicach parku krajobrazowego, to ustawodawca takich praw im nie przyznał. Oznacza to, że Park mógłby być stroną postępowania, gdyby legitymował się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącym się ze źródeł pozaustawowych. Takiej okoliczności skarżący jednak nie wykazał. Legitymacji do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu nie można także wywodzić z zadań Dyrektora Parku Krajobrazowego wynikających z ustaleń Planu Ochrony Parku Krajobrazowego, gdyż - podobnie jak przepisy ustawy o ochronie przyrody - także nie przyznają one żadnych praw do władania nieruchomościami na terenie Parku. Natomiast zalecenia Komisji Europejskiej nie stanowią żadnej regulacji prawnej. Organ zasadnie zatem przyjął, iż podmiot, który wniósł odwołanie, nie wykazał interesu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego inwestorom.

Odnosząc się do przytoczonych w skardze orzeczeń wyjaśnić należy, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Powoływany wyrok dotyczący dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę osoby posiadającej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego zapadł w zupełnie innym stanie faktycznym. Ponadto w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony - poza te wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - może mieć miejsce wyjątkowo, a ponadto w tej sprawie przyznano przymiot strony sobie posiadającej ograniczone prawo rzeczowe do lokalu, znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji, do którego ochrony stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Park Krajobrazowy nie wykazał, aby legitymował się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Natomiast drugi z powoływanych wyroków zapadł w stanie faktycznym, w którym brak było ustaleń i analizy organu odwoławczego co do legitymacji Parku do wystąpienia w charakterze strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu bowiem argumentacja strony skarżącej co do swoich uprawnień nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Ponadto w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął jednoznacznie kwestii legitymacji Parku do występowania w sprawie pozwolenia na budowę, a jedynie nie wykluczył takiej możliwości.

Natomiast co do zarzutu dotyczącego braku rozważenia zastosowania w sprawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lecz w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wymagająca udziału społeczeństwa w postępowaniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Poza tym przepis ten dotyczy uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach organizacji ekologicznych, do których nie sposób zaliczyć Parku Krajobrazowego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.