Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2618243

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 15 stycznia 2019 r.
II SA/Ol 755/18
Podmioty uprawnione do powołania się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Tadeusz Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia "(...)", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "(...)", którą organ I instancji, działając w trybie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy nominalnej do 2,5 MW wraz z przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej, na działce nr "(...)" w miejscowości A, obręb geodezyjny A, gmina A.

Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji o braku legitymacji procesowej skarżącego do kwestionowania postępowania zakończonego wskazaną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wyjaśnił, że skarżący wywodzi swój interes prawny w sprawie z prawa własności, prawa do prywatności, spokoju i zdrowia, prawa do korzystania ze środowiska, prawa wolności od negatywnych oddziaływań. Zarzucał spadek wartości jego nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, Kolegium podniosło, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić samoistnej podstawy uzyskania legitymacji procesowej strony. Dopiero w sytuacji stwierdzenia, że istnieje związek pomiędzy naruszeniem w procesie inwestycyjnym normy administracyjnego prawa materialnego, a ograniczeniem w korzystaniu przez właściciela z jego nieruchomości (art. 140 Kodeksu cywilnego) można byłoby stwierdzić o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego. Istotne jest przy tym, że tego rodzaju interes prawny musi być indywidualny, aktualny, konkretny i obiektywnie możliwy do sprawdzenia, zaś jego zaistnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy. Kolegium ustaliło, że działka nr "(...)" znajduje się najbliżej terenu podlegającego możliwej zabudowie urządzeniami elektrowni wiatrowych na działce ewidencyjnej nr "(...)". Pozostałe cztery działki skarżącego, położone w bliskiej odległości od działki nr "(...)" lub bezpośrednio z nią graniczące, znajdują się w niewiele dalszej odległości. Odległość pomiędzy planowaną elektrownią wiatrową (o maksymalnej wysokości konstrukcji do 170 m) a granicą działki nr "(...)" wynosi około 1000 m i jest ona znacznie większa niż stwierdzony w oparciu o akta sprawy zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowej. Zauważono, że ustalając krąg stron postępowania organ I instancji oparł się na przewidywanym zasięgu akustycznego oddziaływania planowanej inwestycji, tj. orientacyjnym zasięgu izofony 45 dB oznaczonej na mapie ewidencyjnej w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 A do decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczono, że żadna z pięciu należących do skarżącego nieruchomości nie znajduje się w zasięgu tego oddziaływania (bowiem zasięg ten jest ograniczony do kilku zaledwie działek bezpośrednio graniczących z działką nr "(...)" w miejscowości A). Kolegium uwzględniło, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, Wójt Gminy wydał r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie powyższej decyzji środowiskowej zostało poprzedzone sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten został pozytywnie zweryfikowany przez organy współdziałające, tj. przez RDOŚ oraz PPIS. Zauważono, że również w postępowaniu środowiskowym skarżący nie został uznany za osobę posiadającą przymiot strony. Pozytywna dla inwestora decyzja środowiskowa pozostała w obrocie prawnym wskutek jej niezaskarżenia przez strony. Poza tym decyzją z dnia "(...)" Kolegium odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Kolegium zaznaczyło, że z charakterystyki przedsięwzięcia (która stanowi załącznik Nr 1 do decyzji środowiskowej) wynika m.in., iż funkcjonowanie elektrowni wiatrowej będzie wiązało się z ciągłą emisją hałasu do środowiska na przestrzeni wielu lat.

Z wykonanych obliczeń i analiz wynika jednak, że miejsca stałego pobytu ludzi znajdować się będą poza zasięgiem ponadnormatywnego hałasu - bowiem najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 500 m od lokalizacji wiatraka. Odnosząc się do stanowiska skarżącego na temat emisji infradźwięków (hałasu niskoczęstotliwościowego) wskazano, że w odległości około 500 m (i większej) od turbiny wiatrowej jest to emisja o bardzo niskim poziomie, występująca praktycznie na poziomie tła akustycznego i wskutek tego nieodczuwalna dla człowieka. Stwierdzono, że znaczna odległość turbiny od zabudowań nie będzie generować efektu migotania cienia. Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzję o warunkach zabudowy. Nie sposób więc zakwestionować ustaleń, które legły u podstaw wydania decyzji środowiskowej, w tym także tych ustaleń dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości. Kolegium nie podzieliło przekonania skarżącego o skumulowanym oddziaływaniu elektrowni wiatrowych realizowanych na terenie czterech różnych miejscowości - tj. A, B, C i D. Zdaniem organu, rozważania skarżącego w tej kwestii mają charakter subiektywny, gdyż nie są poparte żadną dokumentacją, z której wynikałoby takowe skumulowane oddziaływanie pięciu turbin wiatrowych, położonych w dość znacznej odległości od siebie. Kolegium wskazało na treść § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 71), który do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza m.in. instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW oraz lokalizowane na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem pięć planowanych elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą posiada (łącznie) moc nominalną 12,5 MW i z uwagi na te właśnie parametry planowane przedsięwzięcie zalicza się do mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia). Kolegium ustaliło, że w decyzji środowiskowej nie wykazano, aby przedsięwzięcie miało oddziaływać na okoliczne działki w sposób skumulowany. Dostrzeżono ponadto, że w decyzji Starosty z dnia "(...)", udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej, wyraźnie określono, że obszar oddziaływania obiektu (rozumiany w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu) - obejmie nieruchomości o nr: "(...)" (w obrębie A), a także działki nr "(...)" i "(...)" (w obrębie A). Żadna z tych nieruchomości nie pozostaje własnością skarżącego.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr "(...)"

w miejscowości A - obejmował nieruchomości będące własnością skarżącego. Tym bardziej nie było możliwe stwierdzenie, aby planowana inwestycja miała oddziaływać na wyżej wskazane nieruchomości w stopniu ograniczającym skarżącemu korzystanie z rzeczy, co wówczas uzasadniałoby oparcie interesu prawnego na treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Kolegium podkreśliło, powołując się na stanowisko judykatury, że w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony - lub też zagrożony - postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji stwierdził, że normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji nie jest źródłem immisji, które miałyby prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego - oddalonej o około 1000 m od planowanej inwestycji oraz oddalonej o około 1300 m od budynku mieszkalnego skarżącego. Kolegium wskazało też, że nie sposób podzielić twierdzeń zawartych w odwołaniu, dotyczących możliwości wystąpienia na terenach nieruchomości skarżącego "innych typowych oddziaływań" (m.in. zagospodarowanie terenu i wykorzystanie gruntów, efekty wizualne i wpływ na krajobraz, hałas, wibracje, wpływ na ptaki i zwierzęta morskie, niszczenie naturalnych siedlisk, powstawanie aerozoli, problemy z widocznością, odbijanie fal i cząstek, zakłócenia komunikacji elektromagnetycznej, podwodny hałas i wibracje, wypadki). Twierdzeniom tym zaprzeczają bowiem ustalenia sporządzonego raportu, jak też treść decyzji środowiskowej, których nie zakwestionował wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska organ, jakim jest RDOŚ. Kolegium przyznało, że w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), która m.in. określa minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego (art. 4), sposób obliczania tej odległości (art. 5), jak też - w art. 6 pkt 3 - stanowi, że odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy gminy i wojewoda - przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stanęło jednakże na stanowisku, że we wznowionym postępowaniu, które dotyczy decyzji wydanej w 2014 r. (tj. około 2 lat przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych), nie jest możliwe przesądzenie o interesie prawnym skarżącego w oparciu o uchwaloną w 2016 r. inną ustawę niż ta, w oparciu o którą wydawana była decyzja o warunkach zabudowy. Kolegium wyjaśniło również, że nie jest zasadne uznanie interesu prawnego skarżącego w oparciu o art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 30 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie w związku z naruszeniem:

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), w tym w zw. z art. 7 k.p.a.

(w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 149 § 2 k.p.a. - przez błędne pominięcie istotnych okoliczności sprawy, przy braku stosowania prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a także błędne ustalenia faktyczne i błędne przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia interesu prawnego skarżącego; - art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji - przez błędne przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego (zwłaszcza przez błędne zastosowanie wobec braku prawidłowego wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego) i w konsekwencji naruszenie praw skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że jego interes prawny powinien być oceniany przy uwzględnieniu:

1. obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zwłaszcza odnośnie do odległości z art. 4 tej ustawy. Podniósł, że we wznowionym postępowaniu, nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jakby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana, stosując przepisy obowiązujące w dniu orzekania. W konsekwencji zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego;

2. okoliczności, że na skutek realizacji inwestycji nastąpi spadek wartości jego nieruchomości, co związane jest z powstaniem i realizacją roszczeń z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego powinien być uznany za osobę, która może dochodzić ochrony swoich praw naruszanych decyzją o warunkach zabudowy, wskutek której inwestor nabył prawa wpływające na wartość nieruchomości skarżącego, w tym w związku z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która dokonuje ograniczeń praw skarżącego odnośnie jego nieruchomości;

3. zakazu tzw. salami slicing. Przekonywał, że ocena oddziaływania całości inwestycji, tj. z jednej elektrowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą (z dróg dojazdowych i pojazdów korzystających z tych dróg, z instalacji doprowadzających/ odprowadzających, itd.), jak i z wszystkich elektrowni z infrastrukturą towarzyszącą, planowanych na powierzchni kilkunastu kilometrów, możliwa byłaby na podstawie opinii biegłych powołanych w celu rzeczywistego merytorycznego potwierdzenia lub zaprzeczenia zarzutom skarżącego co do naruszenia jego interesu prawnego (praw majątkowych i osobistych). W ocenie skarżącego Kolegium błędnie powołało się jedynie na podany orientacyjnie przez inwestora 600-metrowy zasięg izofony 45 dB. Podniósł, że okoliczność ta nie może być wystarczająca do uznania interesu prawnego osób znajdujących się w otoczeniu inwestycji. Zauważył, że oddziaływania z elektrowni wiatrowych są oddziaływaniami dźwiękowymi o szerszym zakresie, a ponadto występują też inne typowe oddziaływania;

4. prawa skarżącego do środowiska oraz prawa do informacji o środowisku i jego ochronie, do udziału w ochronie środowiska. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do związania decyzją środowiskową w aspekcie ustalenia kręgu stron postępowania. Wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ samodzielnie bada tę kwestię. Zdaniem skarżącego jego interes prawny wynika w szczególności z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Wskazał, że charakter i rodzaj przedsięwzięcia powinien determinować konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniach prowadzących do zakończenia procesu decyzyjnego.

5. innych aspektów środowiskowych, tj: zagospodarowania terenu i wykorzystania gruntów, efektów wizualnych i wpływu na krajobraz, hałasu, wibracji, wpływu na ptaki i zwierzęta morskie, niszczenia naturalnych siedlisk, powstawania aerozoli, problemów z widocznością, odbijania fal i cząstek, zakłóceń komunikacji elektromagnetycznej, podwodnych hałasów i wibracji, wypadków. Stwierdził, że wskazane naruszenia i zagrożenia stanowią o interesie prawnym skarżącego odnośnie do kwestionowania decyzji, w szczególności jako najbardziej uciążliwe oddziaływania akustyczne i wibracje. Skarżący przytoczył opracowania badawcze z USA na temat narażenia na hałas o niskich częstotliwościach spowodowany coraz większą ilością elektrowni wiatrowych oraz narastaniem ruchu lotniczego i ciężkiego transportu samochodowego. Wskazał, że gdy poziom ciśnienia akustycznego przekracza wartości 140-150 dB, infradźwięki wytwarzane przez turbiny wiatrowe mogą powodować trwałe, szkodliwe zmiany w organizmie. Odczuwalne mogą być też przy 100 dB jako nieprzyjemne uczucie wewnętrznego wibrowania. Skarżący podniósł, że zalecane przez ekspertów minimalne odległości turbin wiatrowych od budynków mieszkalnych mieszczą się w przedziale od 1,5 do 2,5 km Choć nie ma wątpliwości co do występowania tych dźwięków i ich słyszalności na większych dystansach 3-4 km Stwierdził, że w istocie nie jest sporne, że niekorzystne dla zdrowia, życia i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia jest lokowanie urządzeń elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 1 km od danego obiektu. Spór dotyczy jedynie szkodliwości lokowania elektrowni wiatrowej w odległości ponad 1 km i mniejszej niż 3 km Zdaniem skarżącego dopuszczanie umiejscowienia urządzeń elektrowni wiatrowych w odległości większej niż 1 km i mniejszej niż 3 km od innych obiektów (zwłaszcza budynków mieszkalnych), jest co najmniej narażaniem na znacząco prawdopodobne negatywne skutki oddziaływań i eksperymentowaniem wobec niejednoznacznych ustaleń naukowych i wiedzy naukowej;

6. naruszenia i ograniczenia prawa własności do nieruchomości (w tym jako prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości - bez immisji) wskutek dopuszczenia immisji elektromagnetycznych oraz akustycznych, w tym infradźwiękowych, a także innych, ponad przeciętną miarę właściwą w stosunkach miejscowych wiejskich, nieprzemysłowych i agroturystycznych; przez dopuszczenie zabudowy urządzeniami elektrowni wiatrowych w odległości mniejszej niż 3000 m od nieruchomości skarżącego, a w rezultacie dopuszczenie naruszenia prawa do widoku i narażenie na efekt optyczny związany z rzucaniem cienia przez obracające się łopaty wirnika (zwłaszcza w obecnej sytuacji widoku nieograniczonego i bez zabudowy urządzeniami technicznymi);

7. praw osobistych, w tym dóbr takich jak zdrowie, życie i bezpieczeństwo, prywatność i życie rodzinne, mir domowy - zwłaszcza poprzez dopuszczenie permanentnych oddziaływań z urządzeń elektrowni wiatrowych umiejscowionych w odległości także mniejszej niż 3000 m od nieruchomości skarżącego (typowymi immisjami od urządzeń elektrowni wiatrowych jak hałas, promieniowanie elektromagnetyczne, wibracje, ale także inne oddziaływania, w tym fizyczne, np. w postaci oderwanych części urządzeń).

Skarżący podkreślił, że oddziaływanie elektrowni wiatrowej może rozciągać się także na nieruchomości niegraniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, co uzasadnia uznanie skarżącego za stronę postępowania. Zauważył, że zgodnie z art. 28 k.p.a., przyznanie statusu strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego danej osoby, lecz wystarczająca jest sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zadaniem Sądu administracyjnego jest też ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie wznowione postępowanie administracyjne dotyczy etapu ustalenia wystąpienia podstawy wznowienia postępowania, czyli potwierdzenia, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu. Tylko pozytywne ustalenie w tym względzie pozwala na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istota sporu między stronami dotyczy ustalenia, czy skarżącemu winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr "(...)", w miejscowości A.

Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia - przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Oznacza to, że w omawianym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego nie ma racji skarżący, domagając się uwzględnienia przy ocenie jego interesu prawnego ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która nie obowiązywała w ogóle w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ustawa ta ogłoszona została w dniu 1 lipca 2016 r. i obowiązuje od 15 lipca 2016 r. Natomiast kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wydana została 17 lipca 2014 r. Zauważyć należy, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadziła zasadę, że od momentu jej wejścia w życie elektrownie wiatrowe mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 tej ustawy). Przy czym uwzględniając zasadę praw nabytych, ustawodawca uregulował w art. 14 tej ustawy sytuacje, w których decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują moc. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie miał art. 14 ust. 6 ustawy, bowiem przed dniem wejścia w życie tej ustawy inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 3 powołanej ustawy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten gwarantuje inwestorowi, że do wnioskowanego zamierzenia nie będą miały zastosowania przepisy niniejszej ustawy. Skarżący nie może zatem powoływać się skutecznie na ograniczenia wprowadzone tą ustawą.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako; "u.p.z.p.") nie określała i nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 2413/13; z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 2413/13 NSA podkreślał, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13, publ w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przeprowadził taką analizę, w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa. Na podstawie ustaleń decyzji środowiskowej z dnia "(...)" przyjęto, że tereny podlegające ochronie akustycznej zlokalizowane są w odległości około 0,5 km od planowanej turbiny wiatrowej. Z obliczeń i analiz sporządzonych przez uprawniony podmiot, zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko przedmiotowego zamierzenia, wynika, że teren położony w odległości powyżej 0,5 km od inwestycji będzie poza zasięgiem ponadnormatywnego hałasu. Zrozumiałe jest natomiast, że oddziaływanie zmniejsza się wraz ze wzrostem odległości od emisji źródła. Granica działki skarżącego położona jest od planowanej elektrowni o 1000 m, a budynek mieszkalny 1300 m. Z uwagi na tak znaczne odległości, przekraczające trzykrotnie ustaloną odległość izofony 45 dB, nie ma podstaw do przyjęcia, że z powodu hałasu interes prawny skarżącego jest zagrożony. Prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:

1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;

2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 112) określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia (lp. 2 tabeli nr 1 i

3) na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny maksymalny poziom hałasu w porze nocy nie może przekraczać 40 dB, a w porze dnia 50 dB.

Natomiast na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczalny maksymalny poziom hałasu w porze nocy nie może przekraczać 45 dB, a w porze dnia 55 dB (lp. 3 tabeli nr 1 i 3). Wskazane rozporządzenie określa wartości, których bezwzględnie przekroczyć nie można. Wobec takich uregulowań prawnych nie można uznać, aby teren nieruchomości skarżącego narażony był na szkodliwe dla zdrowia przekroczenia, z uwagi na lokalizację elektrowni wiatrowej na działce nr "(...)".

Skarżący powołał też w skardze jako źródło interesu prawnego przepisy Konstytucji RP: art. 47, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym; art. 64 ust. 1 wskazujący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia; art. 68 ust. 1, w myśl którego każdy ma prawo do ochrony zdrowia oraz art. 74 ust. 3 każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Przepisy te nie potwierdzają interesu prawnego skarżącego w rozpatrywanej sprawie, gdyż wyznaczają tylko ogólne dyrektywy, podlegające konkretyzacji w przepisach ustaw i aktów wykonawczych do nich. Podkreślić należy, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, czy jest źródłem ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego. Same przepisy kodeksu cywilnego statuujące prawo własności (art. 140 i 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające do wyznaczenia obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 k.c. nie jest zależne od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami. Immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (tak: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, także Anna Sylwestrzak Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, publ. WK 2014). Istotnym jest natomiast dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, aby te immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania. Dlatego w celu wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku z planowaną zabudową sąsiedniego terenu.

Wbrew przekonaniu skarżącego, w warunkach niniejszej sprawy wystarczające było ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o przewidywany poziom emitowanego hałasu. Pozostałe podnoszone przez skarżącego "inne typowe oddziaływania" albo nie dotyczą indywidualnego interesu skarżącego (np. sygnalizowany wpływ inwestycji na ptaki i zwierzęta morskie, niszczenia naturalnych siedlisk), albo dotyczą kwestii nieregulowanych w ogóle prawem. W wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie wystarczy subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Sam skarżący nie powołuje żadnych przepisów, które pozwoliłyby odnieść się do jego twierdzeń dotyczących zmiany krajobrazu, wibracji, problemów z widocznością, odbijania fal i cząstek, zakłóceń komunikacji elektromagnetycznej, podwodnych hałasów i wibracji. Bezpodstawnie skarżący podnosi takie okoliczności, jak zacienianie, czy oderwanie się jakiejś części turbiny. Wobec wskazywanych odległości między planowaną lokalizacją elektrowni wiatrowej a działką skarżącego, nie budzi wątpliwości Sądu, że obawy skarżącego są w ogóle nieracjonalne.

Bez pokrycia są także twierdzenia skarżącego na temat kumulowania się działań pięciu elektrowni, planowanych w znacznej odległości od siebie w różnych miejscowościach. Skarżący w ogóle nie podaje jakie oddziaływanie jego zdaniem podlega kumulowaniu, w jakim kierunku, na jakiej podstawie opiera swoje stanowisko, co uniemożliwia ocenę tego argumentu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego dla ustalenia interesu prawnego skarżącego, wskazać trzeba jeszcze raz, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa, jego ustalenie dotyczy interpretacji przepisów, więc co do zasady nie wymaga wiadomości specjalnych.

Nie ma racji skarżący, dopatrując się potwierdzenia swojego interesu prawnego w normie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i 37 u.p.z.p. Przepisy te uprawniają do żądania odszkodowania w przypadku, gdy na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone lub gdy wartość nieruchomości uległa obniżeniu. Uregulowania te nie mogą stanowić same w sobie podstawy interesu prawnego, gdyż nie ustalają konkretnych praw czy obowiązków, które należałoby weryfikować w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność, że ustawodawca przewidział odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza automatycznie, że sytuacja skarżącego odpowiada dyspozycji tych przepisów.

Podobnie art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, który wymaga zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, nie sposób utożsamiać z interesem prawnym skarżącego, który musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Udział społeczeństwa na kanwie tej ustawy jest zapewniony przez podawanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania, wydanych decyzjach. Społeczeństwo może wnosić uwagi, do których organ powinien się odnieść. Jednak społeczeństwu nie przysługują prawa strony. Ustawa ta w art. 74 ust. 3a precyzuje krąg stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.