II SA/Ol 684/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2603939

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Ol 684/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Marzenna Glabas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" Starosta B., na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24a ust. 10 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm. - tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dalej jako: P.g.i.k.) oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, dalej jako: rozporządzenie w sprawie ewidencji) orzekł o odrzuceniu wniosku W. K. (dalej jako: skarżąca) o doprowadzenie do zgodności powierzchni działek o nr ewid.: "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)" i "(...)" do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie "(...)" G. gm. B. W uzasadnieniu podano, że dnia "(...)" Starosta wydał zarządzenie w sprawie przeprowadzenia modernizacji istniejącej ewidencji gruntów, budynków i lokali dla obrębu "(...)" G., gmina B. celem uzupełnienia i utworzenia pełnego zakresu danych ewidencyjnych zgodnie z § 22 rozporządzenia w sprawie ewidencji oraz modyfikacji istniejących komputerowych baz danych ewidencyjnych, zapewniającej pełną zgodność tych baz danych z wymogami rozporządzenia, o których mowa w § 55. Dnia "(...)" w Dzienniku Urzędowym Województwa ukazało się ogłoszenie Starosty w sprawie informacji o ujawnieniu danych objętych modernizacją zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego oraz możliwości zgłaszania w terminie 30 dni od daty ogłoszenia zarzutów. Na skutek przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego operatu geodezyjno-prawny z wykonania prac w ramach projektu "wykonania modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wraz z konwersją danych do obowiązujących przepisów, obręby G. w gminie B." działki będące własnością skarżącej i jej dzieci uzyskały określone powierzchnie, różne od dotychczasowych. Wskazano, że już na etapie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych okazywanych właścicielce zakwestionowała ona ich przebieg, w tym przebieg granic między własnymi działkami, oraz granic z drogami gminnymi, nie potrafiąc wskazać ich właściwego przebiegu. W ramach gwarancji organ zlecił ponowny pomiar punktów granicznych wraz z analizą dokumentacji w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "(...)" uchylającą poprzednią decyzję Starosty z dnia "(...)". Wskazano, że w złożonej dokumentacji wykonano ponowną analizę materiałów przyjętych do PZGiK i przyjęto do dalszego opracowania współrzędne punktów granicznych określone w wyniku przeliczeń i ustaleń z poprzedniego procesu obliczeniowego. Wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonał wyznaczenia punktów załamania granic w terenie (w części zatartych) w oparciu o istniejącą dokumentację techniczną znajdującą się w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. w takim stopniu, na ile pozwoliły na to zgromadzone dokumenty. Wyjaśniono, że punkty graniczne kompleksu działek "(...)", "(...)", "(...)" oraz "(...)" zostały wznowione na podstawie dokumentacji z operatu technicznego ze wskazania granic z dnia 10 listopada 1976 r., przyjętego do PZGiK. Działki nr "(...)" i "(...)" od zachodu graniczą z drogą, której szerokość została również określona na pierworysie. Z kolei dane z operatu technicznego materiału zasobu z wymiany gruntów działek o nr "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)" wykorzystano do ustalenia granic działek nr "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)" na gruncie. Szerokości dróg przecinających kompleks powyższych działek ustalono na podstawie mapy ewidencyjnej. Granice działki ewidencyjnej nr "(...)" ustalono na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, która została zeskanowana, a następnie wpasowana jako raster na mapę numeryczną. Uzyskane w ten sposób dane zestawiono z danymi z operatów o działkach sąsiednich. Granicę działki "(...)" z działką nr "(...)" przyjęto bez ustalenia w terenie, tylko na podstawie operatu technicznego ze wznowienia granicy dz. "(...)". W wyniku prac polowych ustalono w terenie przebieg granic działek ewidencyjnych. Punkty graniczne zamarkowano drewnianymi palikami i kontrolnie pomierzono, a odchyłki wyznaczenia punktów zostały skontrolowane z dopuszczalnymi granicami błędu. Wskazano, że z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzono protokół ustalenia przebiegu granic i szkice graniczne. Skarżąca nie przyjęła ustalonego przebiegu granicy działek ewidencyjnych w całości, a dodatkowo na gruncie przedstawiła nowe położenie ustalonych punktów granicznych, które zamarkowano palikami i pomierzono oraz ich położenie przedstawiono na szkicu granicznym kolorem czerwonym z miarami do ustalonych punktów granicznych. Podniesiono, że modernizacji operatu ewidencyjnego nie wykonuje się celem potwierdzenia danych ewidencyjnych ze stanem w księgach wieczystych, lecz polega ona na dostosowaniu istniejących zbiorów ewidencji gruntów i budynków do postaci przewidzianej wymogami ustawowymi. Przy czym rażące rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a ewidencyjnym, zaobserwowane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, zadecydowały o konieczności przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków w G. w pierwszej kolejności. Wyjaśniono także, że wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej, na które powołuje się strona sporządzane były na podstawie materiałów ewidencyjnych. Dotychczasowy operat ewidencji prowadzony był głównie w oparciu o sporządzone w latach 50' i 60' opracowania geodezyjno-kartograficzne charakteryzujące się mniejszą niż obecnie dokładnością pomiaru, gdyż sporządzanie map i obliczeń powierzchni działek wykonywane było głównie metodami mechaniczno-graficznymi. Wskazano, że powierzchnia działki jest funkcją jej granic a nie odwrotnie, a ponadto obliczona powierzchnia - ze względu na zastosowanie nowoczesnych metod pomiaru i obliczeń - może różnić się od dotychczasowej. W związku z tym uwzględnienie roszczeń skarżącej musiałoby nastąpić kosztem powiększenia dysproporcji powierzchniowych działek sąsiadów, w sytuacji gdy przebieg granic został wznowiony na podstawie istniejących dokumentów. Przy czym wyjaśniono, że podtrzymywanie roszczeń o przywrócenie powierzchni ze stanu sprzed modernizacji ewidencji wymagać będzie interwencji wójta gminy jako organu właściwego w sprawach rozgraniczeniowych lub sądu, który zdecyduje o ostatecznym przebiegu spornych granic.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca podnosząc, że dwukrotnie już wnosiła odwołanie od decyzji Starosty, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. dwukrotnie uchylał zaskarżone decyzje i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pouczając ten organ co powinno zawierać uzasadnienie decyzji, a także wskazywał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby w jaki sposób dokonano obliczenia powierzchni działek stanowiących własność skarżącej. Zarzuciła, że organ I instancji nie wziął pod uwagę tych pouczeń, a ponadto prowadzi postępowanie nierzetelnie i opieszale. Podniosła, że organ posiłkował się tymi samymi pomiarami dokonanymi przez geodetów co przy poprzedniej decyzji. Zarzuciła, że jeden z punktów granicznych został określony przez słupek ogrodzeniowy, co budzi wątpliwości. Podniosła, że ten punkt graniczny jest integralną częścią działki nr "(...)", działki nr "(...)" i drogi gminnej i bez określenia współrzędnych tego punktu nie jest możliwe określenie przebiegu granic między działkami. Podała przy tym, że podczas czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic działek doszło do niezgodności między sąsiadami co do miejsca położenia punktu granicznego. Zarzuciła, że z decyzji wykreślono informację, że różnice w powierzchni działek przed pomiarem i po wynikają z zabezpieczenia ewidencji szerokości dróg (gminnych), co było zawarte w decyzji z dnia "(...)", podczas gdy działki nr "(...)" i "(...)" graniczą z działkami drogowymi i na skutek zmniejszenia szerokości jednej z tych dróg od strony wschodniej dwa punkty graniczne zostały przesunięte o 5 metrów, zmieniając tym samym powierzchnię jej działki. Podniosła, że z porównań map wynika, że kształt i szerokość drogi gminnej uległa zmianie, co miało wpływ na powierzchnię działek przed i po modernizacji. Wskazała, że punkty graniczne działek nr "(...)", "(...)", "(...)" oraz "(...)" zostały wznowione jedynie na podstawie dokumentacji z operatu technicznego ze wskazania granic przyjętego do PZGiK w 1976 r., a w piśmie z dnia 21 kwietnia 2017 r. geodeci informują, że do określenia położenia punktów granicznych tych działek wykorzystano dane zawarte w operacie dotyczącym wznowienia granic działki nr "(...)". Z informacji geodetów wynika także, że granice działki nr "(...)" ustalono na podstawie danych liniowych zawartych w operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków tj. operat 1817/65, a z decyzji że punkty graniczne tej działki zostały wznowione na podstawie dokumentacji z operatu technicznego zarejestrowanego pod numerem 1839/76. Zdaniem skarżącej na skutek przesunięcia punktów granicznych działki nr "(...)" i "(...)" od strony drogi spowodowało, że droga stała się prostopadła do granicy nienaruszalnej, co spowodowało zmianę powierzchni działki nr "(...)". Ponadto szerokość tej działki nigdy nie wynosiła 120 metrów. Zarzuciła, że podczas czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic działek w obecności właściciela działki nr "(...)" oraz świadków stwierdzono, że punkty graniczne 18-7753, 18-7751, 18-7748 wyznaczone przez geodetów (ich współrzędne) nigdy nie były w tym miejscu oraz wskazano inne miejsca. W trakcie tych czynności skarżąca zgłosiła zbadanie położenia punktu granicznego 18-7831 dz."(...)", który według niej został przesunięty 10 metrów na jej działkę nr "(...)", zmniejszając tym samym jej powierzchnię, jednakże geodeci oświadczyli, że sprawdzenia tego nie dokonają ze względu na brak dojścia i punkt ten - zdaniem skarżącej - do dnia dzisiejszego nie został poddany sprawdzającym pomiarom. Jej zdaniem prace pomiarowe nie zostały zakończone, gdyż nie ustalono w terenie przebiegu granic, wszystkie punkty graniczne nie zostały zamarkowane drewnianymi palikami i nie pomierzono ich kontrolnie. Zarzuciła, że działka nr "(...)" nigdy nie była rowem, jak to wskazano w decyzji, a przed modernizacją miała powierzchnię 3,55 ha. Podniosła, że przy zakupie działki nr "(...)" musiała przedstawić wypis wydany przez Starostwo w dniu 29 sierpnia 2007 r., zgodnie z którym powierzchnia tej działki wynosiła 9,09 ha. Obecnie okazało się, że dokument ten jest nieprawdziwy, a geodeci do ustalenia przebiegu granic wykorzystali dane zawarte w operacie przed sierpniem 2007 r. Stwierdzenie organu, że rażące rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a ewidencyjnym zadecydowały o konieczności przeprowadzenia modernizacji może świadczyć o tym, że przez lata były zaniedbywane obowiązki pracowników Starostwa. Obowiązkiem zaś organu prowadzącego ewidencję gruntów było wydanie prawdziwych dokumentów, zgodnych ze stanem faktycznym i ewidencyjnym, bądź zasugerowanie kupującemu, aby wziął geodetę do pomiaru z uwagi na rażące rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a ewidencyjnym. Zarzuciła, że decyzje podjęte przez Starostę spowodowały straty i dlatego domaga się naprawienia krzywdy, którą doznała.

Decyzją z dnia "(...)" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że żądanie skarżącej dotyczące przywrócenia powierzchni działek będących jej własnością, bądź współwłasnością, do wielkości powierzchni sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków z założenia jest trudne do spełnienia. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia zarzutu zmniejszenia powierzchni działek z uwagi na tryb postępowania wynikający z art. 24a ust. 10 P.g.i.k. W przypadku zachowania procedur związanych z pracami modernizacyjnymi, należy założyć zmiany w wielkości powierzchni działek ewidencyjnych. Wyjaśniono, że w celu usunięcia nieprawidłowości Starosta zażądał od wykonawcy prac ponownego pomiaru punktów granicznych wraz z analizą dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego dotyczących przedmiotowych działek. Analizie poddano operat założenia ewidencji gruntów, operaty jednostkowe opracowań prawnych, operaty utworzenia numerycznej mapy ewidencyjnej, pierwotne analogowe mapy ewidencyjne w skali 1: 5000 oraz numeryczną mapę ewidencyjną. Zawiadomiono wszystkich właścicieli działek związanych z przedmiotowymi granicami o czynnościach związanych z ustaleniem przebiegu granic ewidencyjnych, które odbyło się w dniu 24 kwietnia 2018 r. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych utrwalono w protokole oraz na szkicach granicznych, a także na dwóch dodatkowych szkicach przedstawiających położenie niektórych punktów granicznych według wskazań skarżącej. Przegląd dokumentacji z prac gwarancyjnych potwierdza wykonanie zaleceń wskazanych w decyzji organu odwoławczego z dnia "(...)". Podniesiono, że jednym z wymagań, o którym mowa w § 55 pkt 2 rozrządzenia w sprawie ewidencji, jest podniesienie jakości danych poprzez określenie powierzchni działek z dokładnością do 1 m2 (§ 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Wyjaśniono, że dotychczasowy operat ewidencji gruntów i budynków obrębu G. prowadzony był głównie w oparciu o opracowania geodezyjno-kartograficzne sporządzone w latach 50. i 60., a dokładność wykonywania wówczas pomiarów i obliczeń oraz sporządzania map była zdecydowanie mniejsza od uzyskiwanej obecnie. Wskazano, że obliczenia uzyskiwane tymi metodami charakteryzowały się średnimi błędami powierzchni rzędu 0,01 - 0,02 pola powierzchni. Wskazano przy tym, że powierzchnia jest także pochodną przebiegu granic działki ewidencyjnej, czyli w rezultacie położenia punktów granicznych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie koniecznym do wyjaśnienia zakresem było jednoznaczne określenie stanowisk zainteresowanych stron co do przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz utrwalenie tych stanowisk w protokole ustalenia granicy i szkicach granicznych. Pomiar przebiegu granicy jest konsekwencją poczynionych ustaleń, a zważywszy na okoliczność, że punkty zostały odtworzone, bądź ustalone w tych samych miejscach co podczas modernizacji, wykonawca wykorzystał dane z poprzedniego procesu obliczeniowego. Przy czym skarżąca już na początku procedury ustalania przebiegu granic nie akceptowała ich przebiegu. Co do kompleksu działek "(...)", "(...)", "(...)" i "(...)" podano, że na podstawie operatu geodezyjnego ze "wskazania granic" odtworzono położenie punktów granicznych. Szkic polowy zawiera miary czołowe działek (szerokości) działki nr "(...)". Istotne jest to, że linia bazowa, od której były odmierzane wartości 111 metrów jest wyraźną granicą, na której odszukano kamienie graniczne. Wskazano, że protokół ze "wskazania granic" był podpisany przez poprzednich właścicieli, którzy wyrazili zgodność co do (odtworzenia) przebiegu granicy pomiędzy działkami "(...)" i "(...)" - "(...)". Wyjaśniono, że nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji wskazywana przez skarżącą długość 120 metrów, jako szerokość kompleksu działek "(...)" - "(...)". Nie znajduje również potwierdzenia wskazywanie innego umiejscowienia punktu 7753 oddalonego liniowo od granic działki o 5 i 10 metrów. Na takie inne umiejscowienie punktu 7753 również wskazywał obecny przy czynnościach wskazania granicy właściciel działki nr "(...)". Brak jest także potwierdzenia w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazywanie innego umiejscowienia punktów 7831. Przebieg granicy działek między punktami 7815-7831 oraz 7753-7751, z uwagi na brak przesłanek wskazujących na niewiarygodność danych w nich zawartych, wykazano (odtworzono) na podstawie operatu ze "wskazania granic", nie zaś ustalano (czyli określono położenie). Podano, że działka nr "(...)" nie jest rowem a w decyzji organu I instancji jest błąd, będący efektem powielenia informacji zawartej w wynikach analizy materiałów PZGiK dotyczących ustalenia granic ewidencyjnych działek, co świadczy o braku należytej staranności przy redagowaniu decyzji. Chodziło bowiem o działkę nr "(...)", której granice ustalono poprzez pomiar na gruncie rowu w granicach działek "(...)" i "(...)". Potwierdzono, że nieprawdziwą informacją jest wskazanie operatu ze "wskazania granic" jako źródła określenia granic działki nr "(...)", gdyż w kolejnym akapicie decyzji wskazano, iż granice tej działki ustalono na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, którą zeskanowano a następnie wpasowano jako raster na mapę numeryczną, a zatem przeprowadzono kalibrację cyfrowego obrazu rastrowego mapy analogowej, zgodnie z zasadami podanymi w § 49 rozporządzenia o standardach. Podano, że operat z wymiany gruntów nie był wykorzystywany do wykazania granic działek znajdujących się w kompleksie działek "(...)", "(...)", "(...)" i "(...)", gdyż opracowanie to nie dotyczyło tego kompleksu działek. Z operatu 18/7/65 - założenie ewidencji gruntów obrębu G., wykorzystano dane liczbowe - szerokość działki nr "(...)" - 4 m (droga dojazdowa do działki nr "(...)"). Na podstawie operatu geodezyjnego wymiana gruntów S.D. - G. odtworzono położenie punktów granicznych. Znaleziono ponadto na gruncie betonowe znaki graniczne, na podstawie których można odtworzyć zasięg granic działek "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)" i "(...)". Przy czym wskazano, że okoliczność, że jeden z punktów granicznych został oznaczony jako słupek metalowy, czy też słupek ogrodzeniowy nie dyskwalifikuje go jako znak graniczny, gdyż zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) znak graniczny to znak z trwałego materiału umieszczony w punkcie granicznym lub trwały element zagospodarowania terenu znajdujący się w tym punkcie. Wyjaśniono, że brak jest potwierdzenia w dokumentacji na inne umiejscowienie tego punktu. Podano przy tym, że istnieją rozbieżności co do umiejscowienia tego punktu pomiędzy skarżącą a właścicielem działki nr "(...)". Także nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazywane przez skarżącą inne umiejscowienie punktów 7808, 7807 oraz 7787. Jak wyjaśniono szerokość drogi, będącej działką nr "(...)" wynosi, zgodnie z mapą ewidencyjną 6m. Nie podzielono stanowiska skarżącej, że prace pomiarowe nie zostały zakończone i nie ustalono w terenie przebiegu granic. Tryb i dokumenty, na podstawie których wykazuje się przebieg granic, określają przepisy § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w ośmiu typach postępowań, wymienionych w punktach 1-8. W przedmiotowym postępowaniu wykorzystano dokumentację sporządzoną w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, dokumentację sporządzoną przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, dokumentację sporządzoną w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznawianych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych - operat geodezyjny ze "wskazania granic". Na podstawie tej dokumentacji wykonawca prac geodezyjnych był zobowiązany do wykazania przebiegu granic, a więc odtworzenia ich pierwotnego położenia, nie zaś ustalenia nowego ich przebiegu. Wskazywanie przez skarżącą działek ewidencyjnych w innych granicach niż wynika to z dokumentów, jak również użytkowanie działek w innych granicach, nie może być przesłanką do wykazywania odmiennego przebiegu granic - nawet jeśli sąsiedzi zgadzają się na taki odmienny przebieg. Podważanie przebiegu granic działek ewidencyjnych określonych na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej jest podważaniem zasięgu własności. Wskazano, że skarżąca może wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe, a ustalenia dokonane w tym postępowaniu rozgraniczeniowym będą mogły być wprowadzone do zmodernizowanego operatu. Podano, że w przypadku braku dokumentów określających przebieg granic albo gdy zawarte w nich dane są niewiarygodne, zgodnie z § 37 rozporządzenia o ewidencji, dane o przebiegu granic pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Z takimi przypadkami wykonawca prac miał do czynienia ustalając przebieg granic w szczególności działek nr "(...)","(...)","(...) "a także "(...)". Ponowny pomiar tak wykazanych i ustalonych granic poprzez pomiar punktów granicznych umożliwił zrealizowanie jednego z celów modernizacji - modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Wskazano przy tym, że powierzchnia poszczególnych, wpisanych do ewidencji działek, ma wyłącznie charakter informacyjny i nie przesądza ani o jej granicach, ani o prawie własności gruntu w tych granicach, ani o władztwie skarżącej nad nieruchomością, w skład której wchodzą działki. Odnosząc się do kwestii wypisu i wyrysu z sierpnia 2007 r. wyjaśniono, że są to dokumenty zawierające informacje o obiektach ewidencyjnych na konkretny moment i nie należą one do materiałów z zasobu geodezyjnego. Na dzień 29 sierpnia 2007 r. najbardziej aktualną daną, dotyczącą powierzchni działki nr "(...)", była wartość 9,09 ha, której źródłem był operat z założenia ewidencji gruntów. Pomiędzy rokiem 1965 a 2007 do Starosty nie wpłynął żaden dokument, na podstawie którego mogło dojść do aktualizacji danych dotyczących powierzchni, należy zatem uznać, że dane były aktualne. Wskazano, że ujawniony w ewidencji zbiór informacji ma wyłącznie charakter deklaratoryjny (potwierdza stan wytworzony przez inne dokumenty), a nie konstytutywny (tworzy stan), zaś postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych (o właścicielach, użytkownikach wieczystych, innych uprawnionych podmiotach) i przedmiotowych (o działkach, budynkach i lokalach), na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Żaden przepis nie nakazuje staroście informowania podmiotów ewidencyjnych o konieczności dokonania sprawdzenia zasięgu granic a tym samym zasięgu własności. Starosta na wydawanych przez siebie dokumentach jest zobowiązany do zamieszczania odpowiedniej informacji o danych ewidencyjnych niespełniających wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji oraz obowiązujących standardach technicznych, ale zgodnie z § 86 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji, modyfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności z wymaganiami rozporządzenia i obowiązującymi standardami technicznymi może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych. Wskazano, że wykonawca prac modernizacyjnych nie ustrzegł się uchybień, gdyż w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, nie uzupełniono atrybutów opisowych punktów granicznych, zgodnie z modelem danych opisanych w załączniku nr 4a rozporządzenia w sprawie ewidencji, ale uchybienia te nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieprzedstawieniu pełnej analizy dokumentów oraz przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego, a także przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji. Wniosła o zwrot ziemi, którą utraciła (0,56 ha) wskutek modernizacji ewidencji gruntów poprzez doprowadzenie do zgodności powierzchni działek o nr ewid: "(...)","(...)","(...)","(...)","(...)" i "(...)" do stanu sprzed odnowienia ewidencji gruntów i budynków, bądź wypłacenie rekompensaty za utraconą ziemię według cen obecnie obowiązujących, stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, zlecenie prowadzącemu postępowanie odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie oraz zasądzenie od prowadzącego postępowanie na jej rzecz 15000 złotych oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzuciła, że wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji mają charakter ogólny i niepełny, nie odnoszą się konkretnie do zarzutów stawianych w skardze. Nie wyjaśniono, które punkty graniczne zostały wyznaczone, które znaki graniczne wznowione i na jakiej podstawie prawnej tego dokonano. Zdaniem skarżącej organ administracji, nie przedstawiając pełnej analizy dokumentów naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie podniosła kwestię wypisu wydanego przez Starostwo w dniu 29 sierpnia 2007 r. Zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji brak jest informacji, kiedy do starosty wpłynął operat z 1976 r., na podstawie, którego wykonawca modernizacji ustalił nowe współrzędne punktów granicznych działki "(...)", wskutek czego powierzchnia działki nr "(...)" została zmniejszona o 29 arów i dlaczego od 1976 r. starosta nie dokonał aktualizacji ewidencji. Podniosła, że z zaskarżonej decyzji wynika, że błąd w pomiarach wynikający z użycia metody mechanicznej w 1965 r. dla obliczonej powierzchni 10 ha wynosił ok. 20 arów, a jej działka o powierzchni 9.09 ha obarczona była dużo większym błędem, bo została zmniejszona o 29 arów. Zarzuciła, że sporządzony szkic graniczny obarczony był wieloma błędami, gdyż - nie wykazano punktów granicznych pomiędzy działką "(...) "a działkami "(...) "i "(...)", między działką "(...)" a działkami "(...) "i "(...) "oraz między działką "(...)" a działkami "(...)" i "(...)", brak było podpisów osób biorących udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic oraz adnotacji wykonawcy o odmowie złożenia takiego podpisu, a także brak było usytuowania punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych. Nie sporządzono protokołu ustalenia przebiegu granic na dzień 23 lutego 2017 r. a więc brak było dowodu, że takie czynności miały miejsce, co było powodem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z tym wykonawca zmuszony był do określenia współrzędnych punktów granicznych poprzez przeprowadzenia nowych pomiarów, co nastąpiło podczas ponownych czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic działek w dniu 24 kwietnia i dopiero wtedy naniesiono punkty graniczne na szkicu granicznym. Zarzuciła, że geodeci nie mieli dojścia do punktu granicznego 18-7831 na działce "(...)" z powodu zalania i nie przeprowadzono pomiaru sprawdzającego, czy poprzednie pomiary (podczas modernizacji) właściwie określiły współrzędne tego punktu granicznego. Odnosząc się do kwestii odtworzenia punktów granicznych na podstawie operatu wymiany gruntów zakwestionowała stwierdzenie organu odwoławczego, że odległości pomiędzy punktami granicznymi 7808-7807 i 7788-7787 określają szerokości działek "(...)" i "(...)", ponieważ są to tylko pojedyncze długości wielu boków tych działek. Działki te przecina droga, a w związku z tym dla określenia właściwej ich szerokości należy znać współrzędne wszystkich punktów granicznych, a nie tylko odległości między punktami granicznymi wybranymi przez organ odwoławczy, ponieważ dwie działki nie stanowią jednej. Odnośnie do drogi graniczącej od strony wschodniej z działką nr "(...)" między punktami 7808 i 7807 wskazała, że z decyzji organu I instancji wynika, że jej szerokość zgodnie z mapą ewidencyjną wykonaną po modernizacji wynosi 6 m, a przed modernizacją - zgodnie z mapą ewidencyjną - miała szerokość 13 m. Zatem zdaniem skarżącej punkty graniczne nr 7808 i 7807 jej działki na skutek modernizacji zostały przesunięte o 7 metrów w stronę wschodu. W związku z tym powierzchnia jej działki nr "(...)" powinna zwiększyć się o 4,48 arów, a powierzchnia ta zmniejszyła się o 11,22 arów. Wyjaśniła, że nie podważa danych zawartych w operatach ewidencyjnych, ale stwierdza, że dokumenty sprzed i po modernizacji, na podstawie których kupowała swoją ziemię diametralnie różnią się i że to nie z jej winy do tego doszło. Podtrzymała swój zarzut, że prace pomiarowe nie zostały zakończone, gdyż punkty graniczne wskazywane przez skarżąca nie zostały zamarkowane drewnianymi palikami i nie pomierzono ich kontrolnie. Zatem czynności dokonane w dniu 24 kwietnia 2018 r. zostały zlecone nie po to, aby przeprowadzić kontrolne pomiary i skonfrontować z właścicielami działek, tylko po to, aby usunąć braki w dokumentacji, aby można było zakończyć modernizację ewidencji. Ponownie zarzuciła nierzetelność i opieszałość i przewlekłe prowadzenie przez starostę postępowania administracyjnego. Wskazał, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalniało organu prowadzącego ewidencję od oceny tej dokumentacji jako materiału dowodowego, mającego stanowić podstawę zmian.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na m wszystkie okoliczności wykazania, bądź ustalenia granic ewidencyjnych działek będących własnością bądź współwłasnością skarżącej. Co do zarzutu naruszenia § 37, 38 i 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji wyjaśniono, że przepisów tych nie wolno odczytywać z pominięciem § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji, wskazującego na podstawę wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 37 ma charakter warunkowy, co za tym idzie i kolejne: § 38 i 39 - wyłącznie gdy brak jest dokumentacji opisanej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne. W decyzji wykazano, że w rezultacie prac modernizacyjnych oraz na podstawie wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej wykonawca tych prac wykazał przebieg granic, a więc odtworzył ich pierwotne położenie (na podstawie tej dokumentacji) na gruncie. Ustalił również i pozyskał dane o przebiegu granic w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych, w sytuacji braku dokumentów określających przebieg granic. Odnośnie do przewlekłości postępowania podano, że było ono prowadzone zgodnie z obowiązującymi w k.p.a. terminami.

W piśmie z dnia 4 października 2018 r. skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty skargi, ponawiając i rozszerzając argumentację zawartą w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.").

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 24a ust. 1 P.g.i.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Przy czym każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 P.g.i.k.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja odrzucająca zarzut wniesiony w trybie, w którym skarżąca domaga się doprowadzenia do zgodności powierzchni należących do niej działek do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Przy czym skarżąca zarzuca, że zmniejszenie powierzchni działek nastąpiło na skutek nieprawidłowego ustalenia przebiegu ich granic.

Należy zatem wyjaśnić, że stosownie do § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:

1)

uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia,

2)

modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio (§ 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Z § 36 i 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji wynika jednoznacznie, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Natomiast jeśli brak jest dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanej dla celów: postępowania rozgraniczeniowego, podziału nieruchomości, scalenia i wymiany gruntów, scalenia i podziału nieruchomości, dla celów postępowania sądowego bądź administracyjnego, założenia ewidencji gruntów i budynków, określenia granicy państwa lub geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczenia znaków granicznych, względnie gdy dokumentacja taka istnieje, ale dane w niej zawarte nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych. Z kolei zgodnie z § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Natomiast ust. 3 stanowi, że w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 39 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji).

Z akt sprawy wynika, że sposób w jaki wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków ustalił granice ewidencyjne działek należących do skarżącej zostały szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji. Przy czym z akt sprawy wynika, że w tym celu wykonawca wykorzystał dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci operatów technicznych ze wznowienia granic działek, wymiany gruntów, mapy ewidencyjnej wpasowanej do mapy numerycznej, a także ustalenia poczynione na gruncie podczas czynności, jakie miały miejsce w dniu 24 kwietnia 2018 r. Z uwagi na fakt, że brak było możliwości ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a brak było także podstaw do ustalenia tej granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania, gdyż stan posiadania był sprzeczny z informacjami zawartymi w dokumentach przejętych do zasobu ewidencji gruntów i budynków, ich przebieg ustalono w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (§ 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Wyniki tych ustaleń wykonawca utrwalił w protokole, zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 39 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Na tej podstawie dokonano ponownych obliczeń powierzchni działek. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył przepisy P.g.i.k, czy też przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji. Organy zebrały i rozpoznały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także zostały podjęte wszystkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. W związku z zarzutami podniesionym przez skarżącą dokonano ponownego ustalenia granic na gruncie. Jednakże - jak wskazano wyżej - w przypadku kwestionowania ustaleń co do przebiegu granic między działkami w pierwszej kolejności należy wykorzystać dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z przepisów regulujących procedurę modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Przy czym ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów i szkiców wynika, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - w materiałach tych wykazano zarówno przebieg granic zgodny z dokumentami znajdującymi się w ewidencji gruntów i budynków, jak i ten wskazywany przez skarżącą, a także inne osoby biorące udział w czynnościach. W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut skarżącej że zaskarżona decyzja nie została w sposób prawidłowy uzasadniona. Szczegółowo opisano w niej stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także wyjaśniono skarżącej, na jakiej podstawie dokonano uaktualnienia danych w ewidencji gruntów. Wskazano również, że prowadzone postępowanie w przedmiocie modernizacji nie ma na celu rozstrzygania konfliktów granicznych, a także tryb w jakim może dochodzić swoich roszczeń w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podnieść należy, że dotyczą one kwestii nieprawidłowego - w ocenie skarżącej-ustalenia przebiegu granic należących do niej działek, a nie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, których - jak sama stwierdziła w skardze - nie kwestionuje. Wyjaśnić zatem należy, że modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek, lecz - jak wynika z § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji - uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic. W sytuacji zatem, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Także okoliczność, że wydany jej w 2007 r. wypis z ewidencji gruntów określał inną powierzchnię działki, mimo że były już w zasobie ewidencyjnym dokumenty, z których dane uwzględniono przy przeprowadzaniu modernizacji ewidencji, nie może mieć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Istotne są bowiem tylko dokumenty i dane źródłowe przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie dane zawarte w wypisie z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii przewlekłości postępowania wyjaśnić należy, że Sąd nie może dokonywać takiej oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż jego przedmiotem są wyłącznie wydane decyzje administracyjne. Ponadto - jak podano wyżej - sąd administracyjny dokonuje wyłącznie kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. W związku z tym nie jest sądem właściwym do orzekania o jakichkolwiek roszczeniach odszkodowawczych, czy też o zwrocie gruntu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.