II SA/Ol 660/18, Decyzja autokontrolna a umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2583729

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Ol 660/18 Decyzja autokontrolna a umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Jezielska.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Marzenna Glabas (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Elbląg z dnia 17 maja 2018 r., nr XXXIV/263/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu obrębu geodezyjnego Gronowo Górne, obejmującego swym zakresem działkę nr 251 i część działki nr 246 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 17 maja 2018 r. Rada Gminy Elbląg (dalej jako: "Rada Gminy"), na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), dalej jako: "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXXIV/263/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu obrębu geodezyjnego Gronowo Górne, obejmującego swym zakresem działkę nr 251 i część działki nr 246 (dalej zwaną "uchwałą" lub "m.p.z.p").

Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej także jako: "organ nadzoru" lub "skarżący"), który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że m.p.z.p. przeznacza tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej na terenie 1MNU o powierzchni 6,33 ha. Dla tego terenu uchwała w § 7 ust. 6 pkt 1 ustala minimalną powierzchnię działki, która wynosi 0,1 ha, co daje teoretycznie możliwość wydzielenia ok. 60 działek. W ramach zagospodarowania terenów MN w § 7 ust. 2 pkt g) uchwały dopuszcza się między innymi "wydzielenie dojazdów i dojść dla obsługi obiektów budowlanych". Użycie takiego sformułowania można rozumieć jako możliwość wydzielenia geodezyjnego działek, co pośrednio potwierdza zapis § 7 ust. 6 pkt 2 uchwały, który wyłącza stosowanie minimalnej powierzchni działki w przypadku wydzielenia działek pod obiekty infrastruktury technicznej i na cele obsługi komunikacyjnej. Wykonanie dojazdów i dojść do budynków w ramach (granicach) działki budowlanej nie wymaga ich geodezyjnego wydzielenia, z czego wynika, że chodzi o wydzielenie terenów komunikacji: dróg lub ciągów pieszo-jezdnych. Skarżący zwrócił również uwagę na § 7 ust. 2f) uchwały dopuszczający budowę stacji transformatorowej na terenie 1MNU, którą zgodnie z zapisem w § 6 ust. 14 pkt 1) uchwały należy realizować alternatywnie jako stację wnętrzową (kontenerową) na wydzielonej działce, z możliwością dojazdu od strony drogi lub jako stację słupową, lokalizowaną na wydzielonej działce względnie w liniach rozgraniczających drogi. Skarżący zauważył, że m.p.z.p. nie precyzuje o jaką drogę chodzi. Tereny MNU przylegają głównie do ciągu pieszo-jezdnego, a także do drogi KDD zlokalizowanej poza granicami sporządzenia planu. Może chodzić również o drogi, które zostaną wydzielone z terenów MNU. Wojewoda zarzucił, że powyższe zapisy stanowią naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (np. tereny zabudowy mieszkaniowej i tereny infrastruktury technicznej). Wyjaśnił, że zgodnie z § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587),ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Ponadto rozporządzenie to w załączniku nr 1 wyodrębnia jako oddzielne rodzaje przeznaczenia terenów: tereny komunikacji i tereny infrastruktury technicznej. Natomiast zaskarżony m.p.z.p. nie określa lokalizacji tych urządzeń i obiektów ani też przebiegu układu komunikacyjnego wewnątrz terenów MNU. Rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów. W ocenie Wojewody dopuszczenie obiektów infrastruktury technicznej oraz terenów komunikacji i możliwość wydzielenia dowolnej działki geodezyjnej w związku z ich realizacją, może doprowadzić do zmiany przeznaczenia części terenu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Elbląg wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Przedłożył uchwałę Rady Gminy Elbląg z dnia 4 września 2018 r., nr XXXVIII/283/2018 o uwzględnieniu w całości skargi i stwierdzeniu nieważności powyższej uchwały, na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). Rada Gminy postanowiła w § 4 tej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu tej uchwały Rada Gminy wyjaśniła, że przyjęła zaskarżoną uchwałę, opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 195/15, według którego jest dopuszczalne i uzasadnione określenie zasad budowy systemów komunikacji, które dopuszcza możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych niewyznaczonych w planie, przy ustaleniu minimalnej wielkości działek pod lokalizację nowej zabudowy oraz zasad ich zagospodarowania. Ustalenie konkretnych parametrów i wielkości działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz przebieg granic tych działek są zastrzeżone, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dla kompetencji organu wykonawczego gminy w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tym samym na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie określa konkretnego kształtu, wielkości działek oraz ich indywidualnego dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że obszar m.p.z.p. stanowi jedną nieruchomość, której cała wschodnia granica przylega do gminnej drogi publicznej przewidzianej ustaleniami planu do rozbudowy, a jej cała północna granica przylega do publicznej drogi lokalnej położonej poza granicami planu. Taki układ komunikacji, zdaniem Rady Gminy, zapewnia dostęp do nieruchomości, dla której ustalenia planu przewidują jednorodne zagospodarowanie z przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej na działkach o wielkości nie mniejszej niż 0,1 ha.

Rada Gminy wyjaśniła, że pomimo przedstawionego własnego odmiennego stanowiska w sprawie, po dokonaniu analizy uzasadnienia wniesionej skargi, przychyliła się do stanowiska skarżącego i zdecydowała o podjęciu uchwały o uwzględnieniu w całości złożonej skargi i stwierdzeniu nieważności własnej uchwały. Argumentowała, że takie stanowisko umożliwi niezwłoczne ponowne procedowanie nad zmianą m.p.z.p dla fragmentu terenu obrębu geodezyjnego Gronowo Górne, obejmującego swym zakresem działkę nr 251 i część działki nr 246, na które pilnie oczekuje właściciel nieruchomości.

Pismem procesowym z dnia 10 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wskazał, że powołana uchwała z dnia 4 września 2018 r., nr XXXVIII/283/2018 podjęta została z naruszeniem prawa, gdyż Rada Gminy postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przekazała Wojewodzie tejże uchwały w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Podniósł, że uchylenie aktu prawa miejscowego winno odbyć się w drodze aktu prawa miejscowego.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 28 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte.

Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do podania w terminie 14 dni, czy uchwała z dnia 4 września 2018 r. wpłynęła do Wojewody i czy w stosunku do niej podejmowane są działania nadzorcze.

Pismem procesowym z dnia 25 października pełnomocnik skarżącego oświadczył, że powołana uchwała z dnia 4 września 2018 r. doręczona została Wojewodzie w dniu 11 września 2018 r. Podał, że wobec tej uchwały nie zostały podjęte czynności nadzorcze, albowiem jest to uchwała w sprawie odpowiedzi na skargę. Stanowi wolę Rady Gminy do wniesienia odpowiedzi na skargę o treści wskazanej w uchwale. Taka uchwała, zdaniem organu nadzoru, podlega wyłącznie ocenie sądu administracyjnego. Wkroczenie organu nadzoru przez stwierdzenie nieważności tej uchwały łamałoby konstytucyjną ochronę samodzielności gminy, wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji, zamykając gminie drogę do wypowiedzi w sprawie złożonej skargi.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte. Podniósł, że uchwała stwierdzająca nieważność zaskarżonej uchwały jest także prawem miejscowym i dlatego uchwała ta powinna wejść w życie po stosownej promulgacji, czyli opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.

Sąd administracyjny zwolniony jest z przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, gdy skarga zostanie wniesiona z uchybieniem wymogów formalnych, a także, gdy mimo skutecznego wniesienia skargi postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna i została prawidłowo wniesiona przez organ nadzoru. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga czy postępowanie podlega umorzeniu. Z takim właśnie wnioskiem wystąpił organ wykonawczy gminy, argumentując, że Rada Gminy działając w ramach autokontroli uwzględniła w całości skargę i stwierdziła nieważność zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi w toku postępowania sądowoadministracyjnego przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Będzie to miało miejsce między innymi wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostanie pozbawione bytu prawnego wskutek skorzystania przez organ, który je wydał, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Unormowanie to stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest kwestia czy organ stanowiący gminy może na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność własnej uchwały, kiedy żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje mu wprost takich kompetencji. W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. NSA powołał się w tym względzie na stanowisko judykatury wypracowane na kanwie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 200 § k.p.a., które utraciły już moc, ale określały analogicznie uprawnienia autokontrolne organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak to czyni obowiązujący art. 54 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.). Stanowisko to zostało podzielone w wielu orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por.np.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1027/17; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 474/15; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 4303/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Liczne są przy tym również stanowiska przeciwne, popierające zdanie odrębne złożone do cytowanego wyroku NSA oraz krytyczną glosę B. Jaworskiej - Dębskiej do tego orzeczenia (por. Samorząd Terytorialny 2015 r., nr 9, s. 83 i nast.), w których akcentuje się, że art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi normy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał. W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rada gminy nie ma kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Mimo kontrowersji na temat uprawnień autokontrolnych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie powinno budzić wątpliwości, że podejmowanie uchwał w sprawie stwierdzenia nieważności innych uchwał jest konkretnym działaniem, które nie pozostaje bez znaczenia dla oceny bytu prawnego weryfikowanych w ramach autokontroli uchwał. Wbrew stanowisku organu nadzoru przedłożona przez organ wykonawczy gminy uchwała podjęta w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi zwykłej odpowiedzi na skargę w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a., która służy tylko wyrażeniu stanowiska procesowego w toczącym się postępowaniu sądowym, ale ma na celu wywołanie konkretnych skutków materialnoprawnych i może podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Przy czym ocena legalności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego uchwał została powierzona w pierwszej kolejności Wojewodzie (art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g.). Przedłożenie uchwały organowi nadzoru - w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. nie jest wprawdzie powiązane z obowiązkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i nie prowadzi automatycznie do wszczęcia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, ale nie zmienia to faktu, że kompetencja organu nadzoru polegająca na czuwaniu nad zachowaniem praworządności i wyrażająca się w przyznaniu temu organowi uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały, jak i skierowania skargi do sądu administracyjnego - na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. ma charakter związany. Wojewoda stwierdzając niezgodność uchwały z prawem nie ma możliwości wyboru, ponieważ jest zobowiązany do podjęcia wszystkich - określonych ustawą o samorządzie gminnym - działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W kontekście zapewnienia tej właśnie funkcji nadzorczej oraz zagwarantowania jej realnego wymiaru postrzegany musi być zakres korzystania przez organ nadzoru z instytucji skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 22 października 2008 r., II OSK 839/08). Organ nadzoru pozostając w przekonaniu, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, powinien podjąć stosowne działanie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały niezależnie od upływu czasu od jej podjęcia. Sąd administracyjny jest związany zasadą skargowości i nie może co do zasady podejmować działań z urzędu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc ocenia legalność zaskarżonego aktu i nie może czynić przedmiotem kontroli aktu, na który przysługuje odrębnie skarga. Akt wydany w ramach autokontroli podlega natomiast odrębnemu zaskarżeniu na zasadach ogólnych. Skarga na taką uchwałę przysługuje zarówno organowi nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., jak i innym podmiotom na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niezależnie od powyższego w realiach niniejszej sprawy nie sposób pominąć oczywistej, istotnej wady uchwały wydanej w trybie autokontroli, na którą zwracał uwagę organ nadzoru, polegającej na braku nadania tej uchwale przez Radę Gminy rangi aktu prawa miejscowego w związku z brakiem skierowania jej do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, w tym rozstrzyga o bycie prawnym przepisów takiej rangi, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, w celu uzyskania mocy obowiązującej. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm., dalej jako: "u.o.a.n.) stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę stwierdzającą nieważność zaskarżonej uchwały. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, zgodzić należy się z zarzutami i argumentami podniesionymi w skardze. Lokalny prawodawca określił przeznaczenie terenu o konkretnej powierzchni 6,33 ha na cele mieszkaniowe i usługowe, dopuszczając minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych w wymiarze 0,1 ha, co może prowadzić do powstania osiedla domów jednorodzinnych, które muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej i zostać uzbrojone w infrastrukturę techniczną. W § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały dopuszczono budowę sieci uzbrojenia terenu, w tym budowę gazociągu (§ 6 ust. 10 pkt 4), sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (§ 6 ust. 11 pkt 2 i 3), sieci elektroeneregtycznej (§ 6 ust. 11 pkt 7) i budowę stacji transformatorowej (§ 7 ust. 2 lit. e), ale nie określono ich rozmieszczenia, nie sprecyzowano też jaki charakter miałby mieć układ komunikacyjny na planowanym osiedlu, mimo, że przewidziano wydzielenie dojazdów i dojść do obsługi obiektów budowlanych (§ 7 ust. 2 lit. g uchwały). Wskazane unormowania są sprzeczne z zasadami kształtowania polityki przestrzennej, wynikającymi z treści art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Zgodnie z tymi unormowaniami miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może przeznaczać tego samego terenu pod różne wykluczające się cele, w tym dopuszczać ogólnie realizację inwestycji celu publicznego bez określenia jej rozmieszczenia. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje obowiązkowo rozgraniczyć w planie miejscowym tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, że w planie miejscowym dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, czyli konkretyzuje się lokalizację takiego zamierzenia, a nie dopuszcza się przeznaczenia terenów na cele publiczne. Przekonuje o tym w szczególności art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zwrócić też można uwagę na treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy te wymagają rozważenia na etapie sporządzania planu miejscowego potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, służących społeczności lokalnej. Jeżeli gmina jest zdecydowana realizować określony cel publiczny, to ma obowiązek zabezpieczyć konkretny teren na ten cel i określić jego granice. Legalną definicję pojęcia inwestycji celu publicznego wprowadza art. 2 pkt 5 u.p.z.p., wskazując na cele określone w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121). Zgodnie z tym unormowaniem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne; budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Brak określenia w planie przebiegu dopuszczonych do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, a także dróg dojazdowych stanowi również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanawia obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać:

a)

określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b)

określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c)

wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada Gminy nie określiła lokalizacji i przebiegu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej oraz elektroenergetycznej, a także stacji transformatorowej, jak również brak jest określenia układu komunikacyjnego, mimo że dopuszczono ich budowę w granicach opracowania planu. Zapisy te powodują, że wymienione urządzenia infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzone naruszenia stanowią o istotnym naruszeniu zasad uchwalenia planu miejscowego i dotyczą całego obszaru objętego granicami opracowania. Dlatego orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.