Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1920160

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 30 lipca 2013 r.
II SA/Ol 567/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Adam Matuszak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb B.

W toku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie z dnia "(...)", w trybie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakładając na Gminę A i Nadleśnictwo A - właścicieli działek: nr "(...)" obręb A i nr "(...)" obręb B (Gmina A) nr "(...)" obręb B (Nadleśnictwo A) obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni opinii technicznej wykonanych na wskazanych działkach robót budowlanych, opisującej zakres i sposób wykonania robót, opis użytych materiałów oraz oceniającej wykonane roboty pod względem ochrony środowiska.

Po otrzymaniu stosownych opinii i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "(...)" orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb B, nr "(...)" obręb B w związku z brakiem podstaw do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "(...)" nr "(...)", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu skargi J. C. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. uchylił wskazane rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że zaistniały w sprawie spór pomiędzy skarżącym, a organem nadzoru budowlanego sprowadza się do rozstrzygnięcia charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb B, nr "(...)" obręb B. Chodzi o ustalenie, czy w ramach wykonanych prac przez R. K., działającego w tym zakresie w porozumieniu z Wójtem Gminy A i Nadleśnictwem A, doszło do przebudowy drogi wewnętrznej - art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - jak to podaje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, czy też doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, jak uważa skarżący. Rozstrzygnięcie tego sporu ma dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie z uwagi na konieczny tryb naprawczy, jaki winien być zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podniesiono, że z załączonych akt sprawy nie wynika jednak, czy nieruchomości te zostały ujęte w ewidencji gruntów jako drogi, brak jest bowiem w tym zakresie jakiejkolwiek informacji, brak jest także informacji, czy ta droga leśna została wydzielona geodezyjnie. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji stwierdził, iż droga wewnętrzna położona na wskazanych wyżej nieruchomościach nie posiada wyznaczonego pasa ruchu, zatem za pas drogowy należałoby uznać obszar całej działki geodezyjnej, na której się znajduje.

Według Sądu dowolne nadal pozostaje twierdzenie organu odwoławczego, iż w następstwie przebudowy przez inwestora przedmiotowa droga nie została rozszerzona na inne działki geodezyjne. W tym zakresie bowiem także brak jest jakiejkolwiek informacji, poza dokumentem (karta 13 akt org. I inst.), z którego wynika, iż uprawniony geodeta działając na zlecenie Urzędu Gminy A w dnach 14 - 17 grudnia 2010 r. odszukał i okazał znaki graniczne dla działki o nr ew. "(...)" położonej w gm. A, obręb A. Z powyższej informacji nie wynika jednak, że przeprowadzone roboty budowlane nie naruszyły granic działek geodezyjnych nr "(...)" obr. A, czy nr "(...)" obr. B, stanowiących własność Gminy A. Podobnie nie można ustalić, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A, którego granica przebiega drogą położoną na działce nr "(...)" obr. A, gdyż brak jest w tym zakresie wiążącej informacji organu uprawnionego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "(...)" orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej Gminie A i Nadleśnictwu A wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji uznał, że inwestor wykonał roboty budowlanego polegające na przebudowie drogi gruntowej (nie stanowiącej drogi publicznej) bez wymaganego prawem zgłoszenia. Według zaś oceny technicznej powziętych robót, zostały one wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stanowią zagrożenia dla środowiska naturalnego.

Odwołanie od ww. decyzji złożył J. C. zarzucając organowi I instancji nie zastosowanie się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do zaleceń organu wyższej instancji oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że wykonana inwestycja nie narusza przepisów Prawa budowlanego. Skarżący wniósł o zmianę decyzji poprzez zastosowanie trybu naprawczego przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "(...)" uchylił decyzję organu I instancji i orzekł w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o braku podstaw do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wykonanych w granicy pasa drogowego, tj. na działce "(...)", obręb A, nr "(...)", obręb B, nr "(...)", obręb B, gmina A. Wskazano, że Rozporządzenie nr 147 Wojewody z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A nie wprowadza zakazu przebudowy istniejących dróg wewnętrznych, więc nawet jeżeli przyjąć, iż droga znajduje się w obszarze chronionym, nie będzie to miało wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Dalej wskazano, że o ile zgodzić należy się z założeniem, że zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy legalizuje przebudowę przedmiotowej drogi, o tyle uwadze nie może ujść fakt, że nie odnosi się w ogóle do przekroczenia granicy pasa drogowego. Dlatego mimo, że stan faktyczny w sprawie został wyjaśniony w sposób wystarczający, organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w celu jego sprecyzowania. Podkreślono przy tym, że decyzja legalizacyjna nie odnosi się do robót budowlanych wykonanych poza działkami stanowiącymi granicę drogi wewnętrznej. Organ I instancji powinien w tej sprawie wszcząć odrębne postępowanie administracyjne.

Skargę na ww. decyzję wywiódł J. C., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że wykonane roboty budowlane na drodze gruntowej położonej na działkach: nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb B, nr "(...)" i "(...)" obręb B nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i w konsekwencji przyjęcie, z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż należy odróżnić roboty budowlane polegające na przebudowie drogi wewnętrznej na całej długości drogi od robót polegających na jej rozbudowie jedynie na niektórych jej odcinkach,

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku podjęcia czynności wnioskowanych przez stronę w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skarżący podniósł, że jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji organ drugiej instancji przyjął, że należy odróżnić i tym samym rozdzielić roboty prowadzone w ramach pasa drogowego przedmiotowej inwestycji od robót wychodzących poza jego granice. W ocenie skarżącego koncepcja zaproponowana przez organ jest nie do przyjęcia, gdyż zakłada niedopuszczalną w prawie konstrukcję, iż wykonywana budowa drogi, to w istocie dwie budowy, czyli, że część drogi wykonana w granicy pasa drogowego - to budowa, do której mają zastosowanie przepisy art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś do drugiej jej części przepisy art. 28 Prawa budowlanego, pomimo, że obie były wykonywane w ramach jednej inwestycji na tych samych działkach.

Ponadto wskazano, że jak ustalił geodeta J. G. na podstawie wykonanych pomiarów geodezyjnych, pas jezdny nowo wykonanych dróg gruntowych przebiega w znacznej części poza prawnymi granicami. W świetle ustaleń geodety stwierdzającego, że w trakcie budowy granice zostały wielokrotnie przekroczone, mamy w ocenie strony skarżącej do czynienia bez wątpienia z przypadkiem budowy określonym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na którą inwestor musiał uzyskać pozwolenie według art. 28 Prawa budowlanego.

Według autora skargi nie można się zgodzić także ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ustalenie (pismo RDOŚ), że środkiem drogi przebiega granica Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A. Zarzucono również, że organ nieprawidłowo ocenił, że prace polegające na utwardzeniu drogi wewnętrznej nie doprowadziły do połączenia nawiezionego materiału z podłożem, nie podając nawet na czym oparł taką ocenę. Ponadto w toku postępowań nie ustalono jednoznacznie czy budowa drogi pozwoliła na umożliwienie transportu ciężkich samochodów, np. do wywozu żwiru z kopalni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał, że pojęcia zamierzenia budowlanego nie możemy oceniać jedynie w kontekście realizacji całego obiektu budowlanego. W praktyce inwestycje drogowe ze względu na to, że dotyczą obiektów liniowych, których podstawowym parametrem jest długość, najczęściej związane są z realizacją poszczególnych odcinków, na które wydawane są oddzielne pozwolenia na budowę. Przyjęcie interpretacji skarżącego doprowadziłoby w ocenie organu do sytuacji, w której należałoby uznać, że większość dróg w kraju zostało wybudowanych z naruszeniem prawa. Z wyjaśnień inwestora wynika, iż jego zamiarem był remont drogi, natomiast przebudowa i budowa na poszczególnych odcinkach nastąpiła prawdopodobnie z powodu nieznajomości przepisów. Dlatego przyjęcie wykładni skarżącego, że w stosunku do wszystkich robót zarówno tych polegających na przebudowie jak i rozbudowie należy zastosować art. 48 Prawa budowlanego byłoby krzywdzące dla inwestora i stanowiłoby obejście przepisów prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392).

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. uchylił decyzję z dnia "(...)" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zalecenia Sądu zawarte w tym orzeczeniu powinny mieć dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, pierwszorzędne znaczenie. Sąd wskazał, że zaistniały w sprawie spór pomiędzy skarżącym, a organem nadzoru budowlanego sprowadza się do rozstrzygnięcia charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb B, nr "(...)" i "(...)" obręb B. Chodzi o ustalenie, czy w ramach wykonanych prac przez R. K., działającego w tym zakresie w porozumieniu z Wójtem Gminy A i Nadleśnictwem A, doszło do przebudowy drogi wewnętrznej - art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), jak to podaje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, czy też doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, jak uważa skarżący. Rozstrzygnięcie tego sporu ma dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie z uwagi na konieczny tryb naprawczy, jaki winien być zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestor przed przystąpieniem do wykonania prac budowlanych nie legitymował się ani zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, które wymagane byłoby w przypadku ustalenia, że zakres robót obejmował jedynie przebudowę drogi, czy też pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy w przypadku ustalenia, iż wybudowano drogę stanowiącą nowy obiekt budowlany, przy czym zakres wykonanych robót stanowił nie przebudowę dotychczas istniejącej drogi lecz jej budowę. Od tych kluczowych ustaleń zależy wybór trybu postępowania naprawczego.

Podniesiono, że z załączonych akt sprawy nie wynika, czy nieruchomości zostały ujęte w ewidencji gruntów jako drogi, brak jest bowiem w tym zakresie jakiejkolwiek informacji, brak jest także informacji, czy ta droga leśna została wydzielona geodezyjnie. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji stwierdził, że droga wewnętrzna położona na wskazanych wyżej nieruchomościach nie posiada wyznaczonego pasa ruchu, zatem za pas drogowy należałoby uznać obszar całej działki geodezyjnej, na której się znajduje.

Według Sądu organy w sposób dowolny przyjęły, że w następstwie przebudowy przez inwestora przedmiotowa droga nie została rozszerzona na inne działki geodezyjne. W tym zakresie bowiem także brak jest jakiejkolwiek informacji, poza dokumentem (karta 13 akt org. I inst.), z którego wynika, że uprawniony geodeta działając na zlecenie Urzędu Gminy A w dnach 14 - 17 grudnia 2010 r. odszukał i okazał znaki graniczne dla działki o nr ew. "(...)" położonej w gm. A, obręb A. Z powyższej informacji nie wynika jednak, że przeprowadzone roboty budowlane nie naruszyły granic działek geodezyjnych nr "(...)" obr. A, czy nr "(...)" obr. B stanowiących własność Gminy A, już chociażby z tego powodu, że roboty budowlane zostały przeprowadzone dopiero w roku następnym po odszukaniu znaków granicznych. Nadto w ocenie Sądu twierdzenie organu odwoławczego nadzoru budowlanego o braku poszerzenia przedmiotowej drogi na inne działki pozostaje w sprzeczności chociażby z ustaleniami osoby, która sporządziła opinię techniczną wykonanych robót budowlanych na działkach nr "(...)" i nr "(...)". W trakcie sporządzania tej opinii dokonano kilkunastu odkrywek, zaś w kilku wypadkach - odkrywka nr "(...)" dla działki nr "(...)" i odkrywka nr "(...)" dla działki nr "(...)", stwierdzono m.in. obsypanie pni drzew do wysokości maksymalnie 1 m, jak również w kilku miejscach poszerzenie drogi oraz niwelację terenu. Wobec powyższego bez bliższego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie sposób w oparciu o dokonane ustalenia osoby sporządzającej opinię autorytatywnie stwierdzić, jak to czyni organ, że przy prowadzonych robotach budowlanych nie doszło do poszerzenia granic drogi na inne nieruchomości.

Podobnie nie można ustalić, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A, którego granica przebiega drogą położoną na działce nr "(...)" obr. A, gdyż brak jest w tym zakresie wiążącej informacji organu uprawnionego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Organy zostały zatem zobligowane do wyjaśnienia wskazanych w orzeczeniu Sądu kwestii. Analiza podjętych rozstrzygnięć wskazuje, że organ nadzoru budowlanego nie wywiązał się z nałożonych na niego przez Sąd zaleceń.

Przede wszystkim organ nadzoru całkowicie błędnie i wbrew nakazom Sądu, przyjął, że należy odróżnić roboty budowlane polegające na przebudowie drogi wewnętrznej na całej długości drogi od robót polegających na jej rozbudowie jedynie na niektórych jej odcinkach. Doprowadziło to do przyjęcia niezasadnego założenia, że zmiana charakterystycznych elementów drogi w zakresie wymagającym zmiany granicy pasa drogowego powinna być oceniana w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy i należy ją badać i weryfikować całościowo. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że taka koncepcja jest nie do przyjęcia, gdyż zakłada niedopuszczalną w prawie konstrukcję, iż wykonywana budowa drogi, to w istocie dwie budowy, czyli, że część drogi wykonana w granicy pasa drogowego - to budowa, do której mają zastosowanie przepisy art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś do drugiej jej części przepisy art. 28 Prawa budowlanego, pomimo, że obie były wykonywane w ramach jednej inwestycji na działkach nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb B, nr "(...)" i "(...)" obręb B. Podział inwestycji drogowych na części jest oczywiście możliwy, jednak należy mieć na uwadze, że w takiej sytuacji odcinki te są dzielone wzdłuż drogi. Rzeczą zupełnie nielogiczną i nieracjonalną byłby podział takiej inwestycji w poprzek drogi i to w zależności od tego czy wykracza ona poza granice pasa drogowego, wkraczając na sąsiednie działki geodezyjne. To zaś, że pas jezdny nowo wykonanych dróg gruntowych rzeczywiście przebiega w znacznej części poza prawnymi granicami mierzonych nieruchomości zostało potwierdzone przez geodetę w dokumencie - "Opinia geodety dotycząca wznowienia znaków granicznych oraz przebiegu dróg gruntowych w Gminie A obręby A i B" (akta adm., k. - 42).

Kluczowa kwestią przy ocenie przedmiotowej inwestycji jest, jak wskazał sąd w przywołanym wyroku, rozstrzygnięcie charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr "(...)" obręb A, nr "(...)" obręb B, nr "(...)" i "(...)" obręb B. Prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii, na czym przede wszystkim powinien skoncentrować się organ nadzoru budowlanego, pozwoli dopiero na właściwy wybór trybu naprawczego, jaki winien być zastosowany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto w dalszym ciągu organ nie wyjaśnił jednoznacznie, do czego przecież został zobowiązany przywołanym wyrokiem, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A, którego granica przebiega drogą położoną na działce nr "(...)" obr. A. Stanowisko organu w tym zakresie jest nieprecyzyjne. Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument - "Opinia techniczna dotycząca robót budowlanych wykonanych na działkach nr "(...)", obręb A i Nr "(...)" obręb B stanowiących własność Gminy A", z którego wynika, że działki nr "(...)" obręb A i "(...)" obręb B nie leżą w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A, a przedmiotowe działki stanowiące drogę gruntową przylegają do granicy Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A na odcinku zaznaczonym na mapie dołączonej do opinii technicznej kolorem żółtym. Jednakże organ nadzoru budowlanego powinien dokonać samodzielnej oceny tego dokumentu zestawiając go z ustalonymi okolicznościami dotyczącymi rozpoznawanej inwestycji. Tego zaś zabrakło w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Reasumując, organ nie rozstrzygnął meritum sprawy, uchylając się niejako od realizacji zaleceń Sądu zawartych w wiążącym go wyroku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy najistotniejszym zadaniem organu nadzoru budowlanego będzie zatem ustalenie kwalifikacji prawnej wykonanych prac budowlanych ale jako całościowej inwestycji dotyczącej całego odcinka drogi, co pozwoli z kolei dokonać wyboru właściwego dla nich trybu naprawczego. Rozpatrując ponownie sprawę organ posiadający z pewnością dużą wiedzę w tej dziedzinie nie powinien w sposób bezkrytyczny i w zasadzie automatyczny podzielać treści i wniosków przedstawionych opinii. Być może opinia Biura Inżynierskiego A jest prawidłowa, ale z logicznego punktu widzenia mało prawdopodobne jest, aby w sytuacji gdy po danej drodze jeżdżą samochody ciężarowe tylko brak spulchnienia podłoża spowodował, iż nie nastąpiło jego zespolenie z nawiezionym materiałem.

Mając powyższe na uwadze należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.