Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2554636

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 4 września 2018 r.
II SA/Ol 530/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Ewa Osipuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi A. G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 16 listopada 2015 r., Wójt Gminy "(...)" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), zezwolił "(...)" dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej "(...)" urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieć światłowodową o powierzchni zajęcia pasa drogowego "(...)" m2, na czas od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2040 r. oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium uznało bowiem, że z uwagi na wątpliwości co do intencji strony, zasadne było ustalenie, czy przedmiotowy wniosek dotyczył uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury, czy również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót.

Następnie, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 3 listopada 2016 r. zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej "(...)" urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej - na okres od dnia 28 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r.; ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. w wysokości 1128 zł, za okres od 28 września 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 3534,40 zł oraz za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. w wysokości 13725 zł; odmówił zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres od dnia 11 września 2015 r. do 28 września 2015 r. oraz odmówił zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji, decyzją z dnia 13 marca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że organ pierwszej instancji był związany treścią wniosku co do celu zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury) i daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury. Odnośnie do daty początkowej zajęcia pasa drogowego, Kolegium wskazało, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym, zezwolenie nie mogło obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wbudowania sieci światłowodowej wpłynął zaś do organu w dniu 28 września 2015 r. i obejmował okres do dnia 31 grudnia 2040 r., zmodyfikowany następnie na okres do 31 stycznia 2017 r. Zdaniem Kolegium, zasadnie zatem organ pierwszej instancji wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od dnia 23 października 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. Odnośnie do sposobu ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Kolegium wskazało, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się według stawki z daty rozstrzygnięcia. Uchwała "(...)" z dnia 29 września 2015 r. weszła w życie 29 października 2015 r., natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu 3 listopada 2016 r. Zasadnie zatem organ uwzględnił stawkę opłaty określoną uchwałą "(...)" z dnia 29 września 2015 r. Kolegium wskazało przy tym, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do orzekania w oparciu o nieobowiązującą uchwałę, także w przypadku ustalenia opłaty za okres sprzed wejścia w życie uchwały. Ponadto Kolegium wskazało, że dostrzega wadliwość w ustaleniu przez organ I instancji wysokości opłaty za okres od 28 września 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz za okres od 1 do 31 stycznia 2017 r. Nieprawidłowość polega na uwzględnieniu mniejszej o jeden liczby dni, za które powinna być naliczona opłata. Jednakże wobec związania organu odwoławczego zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, powyższa nieprawidłowość nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz ustaleniem wyższej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "(...)" na decyzję Kolegium z dnia 13 marca 2017 r., prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 413/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego od Kolegium kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd zauważył, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała uchwała "(...)" z dnia 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 195, poz. 2798). Dopiero w dniu 29 września 2015 r., a zatem dzień po złożeniu tego wniosku, Rada Gminy "(...)" przyjęła nową uchwałę "(...)" w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, którą uchylono poprzednio obowiązującą uchwałę z dnia 1 października 2004 r. i podniesiono opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1 m2. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 14 października 2015 r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015 r. Zaskarżoną decyzją organ ustalił opłatę za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego na podstawie przepisów nowej uchwały, wprowadzającej znacznie wyższe stawki, przy czym podwyższoną opłatę organ ustalił za cały wskazany w swoim rozstrzygnięciu okres, począwszy od 28 września 2015 r. Nowa uchwała weszła w życie dopiero w dniu 29 października 2015 r. Sąd zaznaczył, że wprawdzie poprzednia uchwała została uchylona z dniem wejścia w życie nowej uchwały, ale jej zapisy obowiązywały do dnia 28 października 2015 r. włącznie. Uchwała ta została bowiem jedynie uchylona, natomiast nie stwierdzono jej nieważności, co skutkowałoby pozbawieniem jej mocy prawnej od początku obowiązywania. W tym stanie rzeczy, niedopuszczalne było zastosowanie stawek opłaty określonych w nowej uchwale także za okres poprzedzający jej wejście w życie, czyli od dnia 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r., gdyż narusza to zasadę niedziałania prawa wstecz.

Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, że organy obydwu instancji nie odniosły się do zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania, mimo że skarżący podniósł już na etapie postępowania administracyjnego, że organ I instancji celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż poprzednio podobne decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Ocenił, że brak odniesienia się do tych argumentów poddaje w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Sąd zwrócił również uwagę na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy "(...)" z dnia 3 listopada 2016 r. Sprzeczność ta dotyczy treści pkt 1 i pkt 5 sentencji decyzji. W pkt 1 wskazano, że zezwala się wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 28 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. Natomiast w pkt 5 stwierdzono, że odmawia się wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na okres od dnia 11 września 2015 r. do dnia 28 września 2015 r. Z powyższego wynika jednoznacznie, że 28 września 2015 r. to data, której dotyczy zarówno rzeczone zezwolenie, jak i odmowa tego zezwolenia, co jest niedopuszczalne.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że organ winien uwzględnić fakt złożenia wniosku przez "(...)" i w związku z tym ustalić opłaty za cały okres objęty decyzją wg stawek określonych w uchwale z 2004 r. Wniosek ten, jak i decyzja dotyczyły bowiem zupełnie innego podmiotu. Ponadto, wniosek ten i zezwolenie dotyczyły zajęcia pasa drogowego tylko w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem urządzenia infrastruktury.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r., organ pierwszej instancji: zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej "(...)" urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieć światłowodową o powierzchni zajęcia pasa drogowego "(...)" m2 na czas od dnia 28 września 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017 r.; ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres: 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r. w wysokości 64,76 zł, od 29 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 2406,58 zł, od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w wysokości 13725,00 zł, od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 1.165,68 zł i zakreślił na uiszczenie tych należności termin 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponadto orzekł, że właściciel urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego zobowiązany jest przedłożyć do Zarządcy drogi inwentaryzację powykonawczą z wyszczególnieniem rodzaju i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy, sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia na czas od dnia 11 września 2015 r. do dnia 27 września 2015 r. (włącznie).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że opłaty są naliczane za okresy roczne zgodnie ze stawkami ustalonymi uchwałą organu stanowiącego. Uchwała "(...)" z dnia 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 195 poz. 2798) obowiązywała od dnia złożenia wniosku do dnia 28 października 2015 r. Uchwała "(...)" z dnia 29 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Wanno -Maz. poz. 3602) obowiązywała od dnia 29 października 2015 r. do końca okresu, na jaki złożono wniosek o umieszczenie urządzeń i przewidywała roczną opłatę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej umieszczonej w pasie drogowym w wysokości 180 zł. Organ pierwszej instancji wskazał sposób wyliczenia spornych opłat. Wyjaśnił ponadto, że w ostatecznej decyzji z dnia 7 lipca 2015 r., zezwolił "(...)" na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w obrębie "(...)" w celu prowadzenia robót polegających na budowie szerokopasmowej sieci światłowodowej. We wniosku złożonym dniu 28 września 2015 r. skarżący wskazał, iż wykonawcą jest "(...)", lecz wezwany do sprecyzowania, czy wniosek dotyczy również zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, nie ustosunkował się do tego wezwania. W związku z tym organ stwierdził, że nie może wydać kolejnego zezwolenia na prowadzenie robót w obrębie przedmiotowego pasa drogowego, na które zezwolenie zostało już wydane, zaś roboty w nim określone zostały wykonane przed złożeniem wniosku przez skarżącego. Dodał, że w tym zakresie jest związany powołanym wyżej wyrokiem WSA w Olsztynie.

W ocenie organu pierwszej instancji, do skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062), w tym art. 54 ust. 8, gdyż wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie umieszczenia urządzeń w pasie drogowym a nie prowadzenia robót. Skarżący nie mógł więc skorzystać z nieodpłatnego zajęcia terenu dróg publicznych, o którym mowa w art. 54 ust. 8 tej ustawy. Powyższa ustawa nie zwalnia żadnych podmiotów z opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Organ dodał, że uprawnienia wynikające z ustawy obejmują regionalną sieć szerokopasmową, którą stanowi sieć szerokopasmowa lub infrastruktura telekomunikacyjna realizowaną w ramach programów operacyjnych przez określone podmioty, do których wnioskodawca nie należy.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że również w zakresie odmowy wydania zezwolenia za okres od dnia 11 września 2015 r. do dnia 27 września 2015 r. jest związany stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Olsztynie, który podzielił stanowisko organu, że zezwolenie nie może być wydane na okres wcześniejszy niż od dnia złożenia wniosku.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", w wyniku czego nie wyjaśniono wszechstronnie sprawy, co skutkowało przedłużeniem postępowania, a w efekcie spowodowało wydanie decyzji uwzględniającej wyższe stawki, a tym samym większe koszty skarżącego, w szczególności zaniechano zbadania kwestii przewlekłości postępowania, do czego organ został zobowiązanym wyrokiem WSA, a ponadto zaniechano pouczenia skarżącego o przysługujących mu prawach i obowiązkach, gdy skarżący, zdaniem organu, złożył nieprecyzyjny wniosek i objął jednym pismem dwa wnioski;

- art. 35 k.p.a., przez dopuszczenie się zwłoki w załatwieniu sprawy, gdy sprawa winna była zostać załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, co skutkowało obciążeniem inwestora znacznie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego według wyższej stawki;

- art. 40 § 2 k.p.a., przez wadliwe doręczenie stronie decyzji i innej korespondencji, podczas gdy ustanowiony był i jest ten sam pełnomocnik;

- art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), przez pominięcie, że w sytuacji, gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na okres dłuższy niż jeden rok, roczna stawka opłaty stanowi podstawę do wyliczenia opłat wyłącznie za ten rok i za lata kolejne.

Decyzją z dnia 18 maja 2018 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem uruchamianym przez wniosek zainteresowanego podmiotu, a szczegółowe wymagania co do wniosku określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). W przypadku, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w tym wniosku określa przedmiot tego postępowania. Treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. We wniosku z dnia 24 września 2015 r. (data wpływu do organu 28 września 2015 r.), skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w celu wbudowania sieci światłowodowej na okres od dnia 11 września 2015 r. do dnia 31 grudnia 2040 r., lecz ostatecznie zmodyfikował wniosek odnośnie do daty końcowej i wskazał, że wnosi o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017 r. Organ pierwszej instancji był więc związany treścią wniosku w zakresie celu zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury), jak i daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury.

Odnosząc się do kwestii daty początkowej zajęcia pasa drogowego, Kolegium wskazało, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym, zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wbudowania sieci światłowodowej wpłynął do organu w dniu 28 września i obejmował okres do dnia 31 grudnia 2040 r., zmodyfikowany następnie na okres do 31 stycznia 2017 r. Wobec tego, zasadnie organ wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od dnia 28 września 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. oraz odmówił na okres poprzedzający złożenie wniosku, tj. od dnia 11 września 2015 r. do dnia 27 września 2015 r. W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wnioskowi strony także w zakresie zajętej powierzchni pasa drogowego.

Kolegium zgodziło się ponadto ze sposobem ustalenia opłaty przez organ pierwszej instancji, polegającym na jej obliczeniu przy zastosowaniu dwóch stawek wynikających z dwóch różnych uchwał. Podniosło, że w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 406/17, Sąd wskazał, iż niedopuszczalne jest, aby do okresu poprzedzającego dzień 29 października 2015 r. stosować stawki przewidziane w uchwale "(...)" z dnia 29 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, gdyż uchwała ta w tym czasie jeszcze nie obowiązywała. Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenie opłaty za okres od 23 października 2015 r. do 28 października 2015 r. w oparciu o stawki uchwały z dnia 1 października 2004 r. "(...)", zaś za okres od dnia 29 października 2015 r. w oparciu o stawki nowej uchwały "(...)" z dnia 29 września 2015 r., która rozpoczęła obowiązywanie od tego dnia.

Kolegium przyznało, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania. Podniosło, że pismem z dnia 19 marca 2018 r., wystąpiło do organu pierwszej instancji o udzielenie wyjaśnień odnośnie do przebiegu postępowania przed tym organem oraz wyjaśnienie, w jaki sposób i w jakim terminie były załatwiane wcześniejsze wnioski strony o wydanie zezwolenia w podobnych sprawach. W odpowiedzi organ pierwszej instancji wskazał, iż sprawami związanymi z zajęciem pasa drogowego zajmuje się jedna osoba, a wpływ na przedłużenie terminu załatwienia sprawy miała duża liczba złożonych wniosków o wydanie zezwolenia. Dodatkowo, sprawy zainicjowane wnioskami skarżącego miały skomplikowany charakter i wymagały szerszej analizy, gdyż domagał się on udzielenia zezwolenia od daty sprzed złożenia wniosku i w sytuacji gdy urządzenia już zostały umieszczone w pasie drogowym. Organ wyjaśnił także, że poza 31 wnioskami złożonymi w dniach 23 września 2015 r. oraz 9,14 i 23 października 2015 r., skarżący nie składał innych wniosków, więc jego twierdzenia o załatwianiu wcześniejszych wniosków w krótkim czasie nie mają uzasadnienia w faktach. Powyższe wyjaśnienia, których skarżący nie zakwestionował, zdaniem organu odwoławczego, nie pozwalały na uznanie, iż postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Kolegium oceniło, że złożenie 31 wniosków w okresie 30 dni, z których część została złożona na kilka dni przed wejściem w życie nowej uchwały, mogło się odbić na organizacji pracy, a tym samym, na czasie załatwienia sprawy. Brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów, aby wcześniejsze sprawy strony były załatwiane w terminie około 3 dni. Z tego powodu, zarzut przewlekłości postępowania i zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił, że pogląd, iż ustalona roczna stawka opłaty za pierwszy rok stanowi także podstawę do wyliczenia opłat na lata kolejne, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w sprawie nie doszło jeszcze do ustalenia

(w sposób ostateczny), wysokości opłaty za pierwszy rok zajmowania pasa drogowego. Przedstawiony przez skarżącego pogląd, który nie pozwala na aktualizowanie wysokości opłaty w trakcie obowiązywania zezwolenia, mógłby mieć zastosowanie, gdyby doszło do wydania zezwolenia na okres przekraczający rok i zostałaby ustalona opłata.

Kolegium zgodziło się natomiast z zarzutem nieprawidłowego doręczenia decyzji, będącej przedmiotu zaskarżenia stronie, zamiast jej pełnomocnikowi. Oceniło, że pomimo wadliwego doręczenia decyzji strona nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji, skoro jej pełnomocnik wniósł odwołanie w terminie, a ponadto ani strona, ani pełnomocnik nie podnieśli żadnych okoliczności, z których dałoby się wywieść, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

W skardze, złożonej do tut. Sądu na powyższą decyzję, skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 ustawy o drogach publicznych, przez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obciążenie skarżącego znacznie wyższą stawka opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z uchwałą Rady Gminy "(...)" z dnia 29 września 2015 r.,

- art. 35 k.p.a., przez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioski zostały złożone w dacie, gdy nie obowiązywała poprzednia uchwały, a zwłoka w załatwieniu sprawy, której dopuścił się organ pierwszej instancji, gdy sprawa winna była zostać załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, skutkowała obciążeniem inwestora znacznie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego, zatem dopuszczenie się przez organ przewlekłości postępowania

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów w zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił też, że Kolegium nie odniosło się do przesłanego przez skarżącego pisma informującego o wystosowaniu do wójtów, burmistrzów, prezydentów i starostów oraz zarządców dróg publicznych przez Ministra Cyfryzacji. W piśmie tym wspomniano o niepokojących informacjach o podnoszeniu przez jednostki samorządu terytorialnego opłat za zajęcie pasa drogowego dla infrastruktury telekomunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podnieść należy, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 413/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i zasądził na rzecz skarżącego od Kolegium kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA).

Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 413/17, organy obu instancji uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku.

W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego spornej opłaty za okres od 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r. na podstawie przepisów uchwały "(...)" z września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Sąd zarzucił organom obydwu instancji zaniechanie odniesienia się do zarzutów strony dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania. Sąd zwrócił uwagę na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 listopada 2016 r. w zakresie treści pkt 1 i pkt 5 sentencji tej decyzji. Wynikało z nich bowiem, że 28 września 2015 r. to data, której dotyczy zarówno przedmiotowe zezwolenie, jak i odmowa tego zezwolenia. Sąd stwierdził ponadto, że wniosek złożony przez "(...)", jak i wydana decyzja dotyczyły zupełnie innego podmiotu. Wprawdzie we wniosku "(...)" wskazano skarżącego jako inwestora, ale zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane na inny podmiot, a rozstrzygnięcie to nie było przez stronę tamtego postępowania kwestionowane. W związku z tym, decyzja ta dotyczy zupełnie innej sprawy i skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutów co do postępowania poprzedzającego jej wydanie. Na marginesie, Sąd zauważył, że wniosek, na który powołuje się skarżący i wydane zezwolenie, dotyczyły zajęcia pasa drogowego tylko w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem urządzenia infrastruktury.

Ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z wytycznymi Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Kwestią sporną jest prawidłowość ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego opisanego we wniosku skarżącego z dnia 24 września 2015 r.

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji był związany wnioskiem skarżącego. Wniosek ten bezspornie dotyczył wyłącznie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zastosował art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie do ust. 3 art. 40, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 5 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego

(28 września 2015 r.) obowiązywała uchwała "(...)" z dnia 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 195, poz. 2798). W dniu 29 września 2015 r. Rada Gminy "(...)" przyjęła nową uchwałę "(...)" w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Poz., 3602), która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 14 października 2015 r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015 r.

Prawidłowo zatem ustalono sporną opłatę z uwzględnieniem stawek przewidzianych w powyższych uchwałach, to jest: za okres od 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r. w oparciu o stawki uchwały z dnia 1 października 2004 r. "(...)", zaś za okres od dnia 29 października 2015 r. w oparciu o stawki nowej uchwały "(...)" z dnia 29 września 2015 r., z uwzględnieniem powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i liczby dni.

Bez wpływu na ocenę powyższego pozostaje okoliczność wystosowania do organów gmin przez Ministra Cyfryzacji pisma z dnia 9 kwietnia 2018 r., w którym wnioskowano o ustalenie stawek za zajęcie pasa drogowego dla infrastruktury telekomunikacyjnej przez organy stanowiące gmin na poziomie umożliwiającym budowę i utrzymanie tych sieci przez kolejne lata oraz o zaniechanie podnoszenia tych stawek po podpisaniu przez beneficjentów umów o dofinansowanie projektów w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. Pismo to, bez względu na słuszność jego treści, nie jest bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że kontrolowane postępowanie zostało poprzedzone postępowaniem z wniosku "(...)" z dnia 3 września 2015 r., które zakończyło się wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na budowie szerokopasmowej sieci światłowodowej na przedmiotowych działkach, a ten wniosek dotyczył wydania zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, z tego względu opłata powinna być naliczana wg stawek niższych obowiązujących w tamtym okresie.

Przede wszystkim należy podnieść, że w tej kwestii wypowiedział się już tut. Sąd w powołanym wyżej wyroku, w którym przesądził, że zarówno wniosek ten, jak i wydana decyzja dotyczyły zupełnie innego podmiotu. Wprawdzie we wniosku "(...)" wskazano skarżącego jako inwestora, ale zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane na inny podmiot, a rozstrzygnięcie to nie było przez stronę tamtego postępowania kwestionowane. Ponadto, wniosek na który powołuje się skarżący, dotyczył zajęcia pasa drogowego tylko w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem urządzenia infrastruktury.

Nie ma zatem znaczenia, że "(...)" działał na zlecenie skarżącego, a organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o prowadzonej inwestycji i dokumentach niezbędnych do jej legalnego funkcjonowania. Z powyższego, w świetle art. 9 k.p.a., nie można wywieść obowiązku organu pierwszej instancji wezwania "(...)" do uzupełnienia braków i złożenia kolejnego wniosku. Z art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a., zastępował stronę w jej aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16, CBOSA).

Dodać należy, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy jednak pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, czy nieporadny, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 35 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu, że zwłoka w załatwieniu sprawy skutkowała naliczeniem opłat przy zastosowaniu wyższej stawki, przewidzianej w uchwale obowiązującej w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę. Wskazany przepis wyznacza maksymalne terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 24 września 2015 r., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Skarżący złożył przedmiotowy wniosek do organu pierwszej instancji w dniu 28 września 2015 r., uchwała "(...)" z dnia 29 września 2015 r. zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015 r., zaś w dniu 16 listopada 2015 r. wydano decyzję zezwalającą skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres od dnia 16 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2040 r. i ustalającą opłatę za zajęcie pasa drogowego. Zawiadomieniem z dnia 27 października 2018 r., organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że postępowanie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.

Wyjaśnić należy, że nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest tożsamy z nakazem załatwienia jej od ręki. Chodzi o to, aby sprawa została załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe, lecz bez uszczerbku dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Różnorakie okoliczności mogą bowiem powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. (omyłkowo wskazano rok 2016), sprawami związanymi z zajęciem pasa drogowego zajmuje się jedna osoba, a przeciętnie do urzędu wpływa ok. 12 wniosków miesięcznie. W okresie od 23 września 2015 r. do 23 października 2015 r. wpłynęło do organu aż 31 wniosków skarżącego o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury technicznej - sieci światłowodowej w pasie drogowym dróg gminnych, a także inne wnioski w podobnych sprawach. Wpłynęło to na przedłużenie terminu rozpatrywania spraw. Jak zauważył organ, wszystkie wnioski zostały w złożone w momencie, gdy infrastruktura sieć światłowodowa - została już umieszczona. Analizy więc wymagało, od kiedy można udzielić zezwolenia, gdyż doktryna i orzecznictwo nie dawały jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii.

W tych okolicznościach skarżący nie może skutecznie zarzucać, że zaistniało uchybienie ustawowego terminu do załatwienia sprawy i domagać się uwzględnienia tej okoliczności przy ustalaniu spornej opłaty.

Należy zauważyć, że wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 lipca 2017 r., orzekające w sprawie organy zostały zobligowane do ustosunkowania się do zarzutu strony dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania. Powyższy obowiązek, pominięty przez organ pierwszej instancji, został zrealizowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Realizując natomiast, zawarte w powołanym wyżej wyroku, wskazania Sądu w zakresie obowiązku usunięcia sprzeczności w sentencji decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 listopada 2016 r., dotyczącej jednoczesnego wydania zezwolenia i odmowy wydania zezwolenia odnośnie do dnia 28 września 2015 r., organ ten zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 28 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. i odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia na czas od dnia 11 września 2015 r. do dnia 27 września 2015 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdzić należy, że organy obu instancji nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest zupełny i został wyczerpująco rozpatrzony.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.