Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2633385

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 26 lutego 2019 r.
II SA/Ol 52/19
Sankcja administracyjna w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.).

Sędziowie WSA: Adam Matuszak, Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017., poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 12p pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Nr "(...)" z dnia '(...)" wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa przesz Zastępcę Dyrektora ds. Zarządua Siecią w sprawie nałożenia karty pieniężnej w wysokości 7.084,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "(...)" ("(...)") w okresie od 4 lipca 2018 r. do 19 lipca 2018 r. dwustronnej reklamy o treści "(...)" o powierzchni 4,48 m 2 oraz dwustronne reklamy o treści "(...)" o powierzchni 10,28 m 2, utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia "(...)" działający z upoważnienia Zarządu Województwa Zastępca Dyrektora ds. Zarządu Siecią (organ I instancji) nałożył, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p., na A. W. karę pieniężną w wysokości 7.084,80 zł za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "(...)" ("(...)") w okresie od 4 lipca 2018 r. do 19 lipca 2018 r. dwustronnej reklamy o treści "(...)" o powierzchni 4,48 m 2 oraz dwustronnej reklamy o treści "(...)"" o powierzchni 10,28 m 2.Podał, że fakt zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej został potwierdzony notatką służbową oraz dokumentacją fotograficzną z dnia 4 lipca 2018 r. Dodał, że na umieszczanie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "(...)" nie zostało wydane zezwolenie, jak również nie została zawarta ze stronę umowa, o której mowa w art. 22 ust. 2, ust. 2a lub 2c u.d.p. Powyższe reklamy zajmowały przedmiotowy pas drogowy od 4 lipca 2018 r. do 19 lipca 2018 r. Nadmienił, że droga nr "(...)" jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Analizując przesłanki odstąpienia od zastosowania kary za zajęcia pasa drogowego wskazane w art. 189f § 1 k.p.a. podał, że A. W. nie została ukarana przez inny podmiot, co wyklucza odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o pkt 2 ww. przepisu. Ponadto nie można twierdzić, że waga naruszonego prawa jest znikoma (pkt 1 art. 189f k.p.a.), gdyż art. 39 ust. 3 u.d.p. generalnie zakazuje sytuowania w pasie drogowym czegokolwiek, co nie jest związane z zarządzeniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zakazy takowe odnoszą się również do reklam. Potrzeby ruchu drogowego wymagają zezwalania na ingerencję w pas drogowy, gdyż każdy element nie związany z potrzebami ruchu drogowego dekoncentruje uczestników ruchu, co może doprowadzić do kolizji drogowej. Stąd tez nie można mówić o znikomości naruszenia prawa w rozumieniu analizowanego przepisu. Organ nie znalazł również podstaw do odstąpienia od nałożenia rzeczonej kary na podstawie art. 189f ust. 2 k.p.a. Wysokość kary organ ustalił na podstawie uchwały nr "(...)" Sejmiku Województwa w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa na cele niezwiązane z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu.

Nie podzielając zarzutu odwołania Kolegium skarżoną decyzją z dnia "(...)" utrzymało ww. decyzję organu I instancji w całości w mocy. Potwierdziło, że A. W. od 4 lipca 2018 r. do 19 lipca 2018 r. zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej nr "(...)" ((...)) poprzez umieszczenie dwóch, dwustronnych reklam o treści "(...)" o powierzchni 2,24 m 2 oraz "(...)" o powierzchni 10,28 m 2. Podzieliło także zasadność ustalenia przez organ I instancji stawki kary za zajecie 1 m 2 pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że trudna sytuacja finansowa nie pozwala organom na odstąpienie od wymierzenia kary.

W skardze A. W. rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie art. 189f § 2 k.p.a. oraz niedostateczne uwzględnienie jej tragicznej sytuacji życiowej i zdrowotnej oraz sytuacji zdrowotnej i materialnej jej męża oraz relatywnie znikomego charakteru naruszenia prawa wynikającego z błędnego przekonania odnośnie przebiegu granic jej działki z pasem drogowym drogi wojewódzkiej. Podała, że nie ma środków na zapłatę tak rażąco drastycznej wysokości kary.

W odpowiedzi na skargę Kolegiom wniosło o jej oddalenie nadmieniając, że naruszenie prawa poprzez zajęcia pasa drogowego drogi poprzez umieszczenie w nim dwóch reklam nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, gdyż nie miął charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwałym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia "(...)", utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 7.084,80 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powiatowej. Dwie reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr "(...)" zajmowały powierzchnię 4,48 m 2 oraz 10,28 m 2, gdyż obie reklamy są dwustronne, przy czym zajęcie bez zezwolenia miało miejsce od dnia 4 lipca 2018 r. do 19 lipca 2018 r. Powyższe okoliczności nie są kwestionowane przez skarżącą.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie, jak stanowi o tym art. 39 ust. 3 u.g.p. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanej w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., tj. za umieszczenie w pasie drogowym m.in. reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Sankcję za naruszenie obowiązku wskazanego w powyższym artykule określa art. 40 ust. 12 u.d.p, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Uwzględniając powyższe przepisy wyjaśnić należy, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje właściwy organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zaistnienie przesłanek z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (względnie umowa, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c) lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Tak właśnie uregulowana jest kara pieniężna za bezprawne zajęcie pasa drogowego w ustawie o drogach publicznych, co związane jest z oczywistą koniecznością zapobieżenia dezorganizacji użytkowania pasów drogowych. Zatem stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym do zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od sprawcy naruszenia, co oznacza, że organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Uzależniona jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje też stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (wyroki NSA z: 18 kwietnia 2008 r. II GSK 68/08 LEX nr 489107 i 20 marca 2018 r. II GSK 1732/16). W przypadku stwierdzenia takiego zdarzenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary i to niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie lub nawet wiedzę, że w ogóle zajmuje pas drogowy. Zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Reasumując jest to odpowiedzialność zobiektywizowana, sama zaś decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną i nie zależy od rodzaju winy i świadomości sprawcy.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne to, kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, jest wymierzana w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli w przypadku umieszczania w pasie drogowym oraz reklam, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W sprawie nie są kwestionowane statuowane powyższym przepisem przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, tj. powierzchnia obu reklam (obustronna), czas ekspozycji w pasie drogowym, kategoria zajętego pasa drogowego drogi, czy wreszcie wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, uchwalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla dróg, których jest zarządcą, w drodze uchwały, o której mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p.

W tym też kontekście nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o braku wykazania faktu zajęcia pasa drogowego rzeczonej drogi, czego dowodem jest, poza notatkami służbowymi wraz z dokumentacją fotograficzną, wydruk mapy geodezyjnej ze Starostwa Powiatowego z zaznaczoną lokalizacją pasa drogowego oraz rzeczonych reklam. Także pozostałe zarzuty odnoszące się co braku świadomości zajęcia pasa drogowego, czy sytuacji zdrowotnej, względnie majątkowej nie są relewantne z punktu widzenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 w zw. z ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Sąd podziela pogląd orzekających w sprawie organów, że kara za zajęcia pasa drogowego drogi bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c-z założenia - nie może być uznana za znikome naruszenie prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przyjęcie odmiennej optyki deprecjonowałoby dyspozycję art. 39 ust. 3 u.d.p., która wymaga konieczności uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, które może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach. Nadto przesłanki wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam zostały - a contrario - wyszczególnione w art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., a wśród nich jest konieczność wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W realiach przedmiotowej sprawy ilość reklam, ich łączna (obustronna) powierzchnia, jak również czas ekspozycji uniemożliwia akceptację tezy, że waga naruszenia prawa jest znikoma w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych samych powodów nie sposób uznać, by w sprawie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. przewidujący, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub (pkt 1) lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (pkt 2). Odstąpienie od wymierzenia kary z okoliczności wskazanej w pkt 2 ww. przepisu - z założenia - nie mogło znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt ujawnienia naruszenia prawa, tj. zajęcia bez zezwolenia (bez umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c) przez organ I instancji z urzędu. Odnośnie zaś przesłanki uwidocznionej w pkt 1 rzeczonego artykułu, to nie sposób zasadnie twierdzić, że usuniecie naruszenia prawa rozumiane jako zaprzestanie dalszego zajmowania pasa drogowego - zajętego w warunkach art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., tj. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c-mogło pozwolić na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przyjąć bowiem należy, że rzeczona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do hipotezy art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., a zatem jest wyrazem braku poszanowania, wręcz lekceważenia obiektywnego porządku prawnego. Takowa postawa z pewnością nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189f § 2 k.p.a.

Powyższa argumentacja potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Zwraca się bowiem uwagę, że nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, którego przykładem jest kara pieniężna z art. 40 ust. 12 u.d.p. Zatem dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie.

W tym stanie rzeczy nie doszło zatem do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, że skarżąca dopuściła się tzw. deliktu administracyjnego albowiem doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Za naruszenie przepisów ustawy została nałożona na stronę kara pieniężna w wysokości przewidzianej przez przepisy prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, nie dostrzegł także naruszenia innych przepisów prawa, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.