Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721644

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
II SA/Ol 510/19
Kwalifikacja budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Marzenna Glabas, Katarzyna Matczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ II instancji) decyzją z (...) Nr (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z (...), znak: (...) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu obejmującym: lokalizację dwóch wjazdów - do garażu i do zespołu miejsc postojowych (bez robót budowlanych w pasie drogowym), powierzchnie piesze i jezdne, lokalizację złącza kablowo-pomiarowego z instalacją elektroenergetyczną zasilającą budynek, oświetlenie zewnętrzne oraz zewnętrzną instalację gazu przy ul. (...) w O. na działce oznaczonej nr geodezyjnym (...) obręb (...).

W uzasadnieniu podano, że postępowanie toczyło się z wniosku Spółki A z siedzibą w B. (dalej: skarżący, inwestor), który wpłynął do organu (...) listopada 2018 r., zawierającego oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Podano, że wniosek ten nie jest pierwszym dotyczącym budowy obiektu na ww. terenie, gdyż pierwotnie dotyczył on budowy budynku usługowo-biurowego z garażem podziemnym (z 16 lokalami) wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. (...) w O. na działkach o nr (...) obręb (...) (aktualnie nr (...)). Obecnie zmieniono nazwę inwestycji na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak zasadniczo bryła budynku, jego konstrukcja oraz układ pomieszczeń nie uległy zmianie.

Przedstawiając stan faktyczny organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z (...), Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości. W piśmie z 8 stycznia 2019 r. Spółka odniosła się do wyszczególnionych punktów postanowienia, a Prezydent Miasta decyzją z (...), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu, stwierdzając że inwestor nie wypełnił warunków wydanego postanowienia. Zaprojektowany budynek nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zaś przedstawione rozwiązania są niezgodne z treścią wniosku i z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego nad Jeziorem (...) w O. przyjętym uchwałą nr XIX/255/16 Rady Miasta z 27 stycznia 2016 r. Stwierdzono nadto, że mimo wezwania do uporządkowania projektu budowlanego aby zawierał tylko dokumenty dotyczące planowanej inwestycji wynikające z przepisów prawa budowlanego, projekt wciąż zawiera dokumenty dotyczące budowy budynku usługowo - biurowego np. negatywną opinię zaprojektowanej obsługi komunikacyjnej.

W odwołaniu inwestor nie zgodził się z argumentami decyzji oraz podtrzymał twierdzenie, że przedstawiony projekt opracowano zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz planem miejscowym.

Wojewoda w uzasadnieniu podał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) dalej: p.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie wyszczególnionym tym przepisem. Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazano, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad Jeziorem (...) w O.", przyjętymi uchwałą nr XIX/255/16 Rady Miasta z 27 stycznia 2016 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Warrn.- Maz. z 2016 r., poz. 1067) dalej jako: plan miejscowy. Działka inwestycyjna (nr (...) obr. (...) m. O.) położona jest na terenie oznaczonym symbolem 17MN, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Decyzja odmowna została oparta na ustaleniu m.in., że nie występuje zgodność projektu budowlanego z ustaleniami wymienionego planu, gdyż opisana przez projektanta funkcja budynku oznaczona jako budynek jednorodzinny, nie koresponduje z liczbą potencjalnie możliwych do wydzielenia samodzielnych lokali, których jest więcej niż dwa. Kwestią sporną jest wykładnia art. 3 pkt 2a p.b. z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego. Przepis ten definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przepis ten jest jedynym pozwalającym różnicować cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od innych budynków. Z kolei pomocniczych kryteriów oceny, czy mamy do czynienia z wieloma lokalami w budynku dostarcza art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 737) zawierający określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego i § 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), definiujący lokal użytkowy. W związku z powyższym budynek jednorodzinny, w momencie jego definiowania dla potrzeb procesu inwestycyjnego, co wynika z art. 3 pkt 2a p.b., może mieć co najwyżej (nie więcej niż) dwa lokale (dwa lokale mieszkalne lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku). Liczba dwóch lokali ma wynikać z logiki rozwiązań projektu budowlanego skonfrontowanej z treścią przepisu. Wyjaśniono, że organ architektoniczny nie może brać pod uwagę wyłącznie stanu projektowanego, z pominięciem hipotetycznej ilości możliwych do wyodrębnienia lokali bez zmiany projektu. Skoro ocenia się zgodność projektu z postanowieniami planu, to można zweryfikować, zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.), czy funkcja budynku określona w projekcie przez projektanta jako budynek mieszkalny jednorodzinny jednolokalowy, odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z treści projektu oraz czy odpowiada treści, celowi i funkcji art. 3 pkt 2a p.b.

W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo ustalił, że złożony projekt budowlany nie jest zgodny z przeznaczeniem terenu wynikającym z planu miejscowego pod zabudowę jednorodzinną, skoro przedstawia w rzeczywistości budynek wielolokalowy z jednym lokalem mieszkalnym. Z danych zawartych w projekcie budowlanym (karty 39 i 44) wynika, że zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny czterokondygnacyjny (trzy kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna) o powierzchni zabudowy 493,03 m2, kubaturze 4915,51 m3, łącznej powierzchni użytkowej 1757,91 m2 i powierzchni całkowitej 1967,45 m2. Analiza układu pomieszczeń wskazuje na rozbieżność funkcji planowanego budynku-jednorodzinnego jedno lokalowego - z rzeczywistym stanem rzeczy. Podzielono stanowisko organu I instancji, że lokalem mieszkalnym jest lokal na pierwszym piętrze. Niezależnym lokalem jest też garaż w kondygnacji piwnicznej oraz pięć lokali na parterze i trzy lokale na drugim piętrze, każdy z niezależnym węzłem sanitarnym i bezpośrednim niezależnym dostępem z klatki schodowej. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej na trzech kondygnacjach, co nie jest rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych. O odmiennej niż deklarowana funkcji budynku świadczą także inne rozwiązania projektu, takie jak: zastosowanie w ramach jednego lokalu mieszkalnego kilku stref ogrzewania podłogowego oraz zaprojektowanie dla jednego lokalu mieszkalnego 19 miejsc postojowych, w tym 17 w garażu. Dodatkowo w budynku przewidziano znaczną ilość szachtów biegnących przez środek pomieszczeń, zaprojektowano instalację oddymiania klatki schodowej, instalację telewizji zbiorczej, oświetlenie awaryjne.

Wojewoda wyjaśnił nadto, że decyzja organu I instancji została wydana na wniosek Spółki z (...) listopada 2018 r., które to postępowanie nie stanowi kontynuacji wcześniejszych postępowań dotyczących wniosku tego inwestora o pozwolenie na zabudowę tego samego terenu lecz inwestycją o innej funkcji. Wskazano, że w toku postępowania, jedna z jego stron przy piśmie z (...) kwietnia 2019 r. załączyła fotokopię kondygnacji budynku z projektu budowlanego, gdy Spółka występowała o pozwolenie na budowę budynku wielolokalowego - usługowego. Porównując rozpatrywany w tej sprawie projekt przedłożony przez inwestora, z fotokopią wcześniejszego projektu nie sposób nie zauważyć, że posiadają one niemalże identyczne rozwiązanie funkcjonalne, a różnica polega jedynie na opisie pomieszczeń.

Dodatkowo wskazano, że projekt budowlany jest dokumentem formalnym, przedstawiającym przewidywane rozwiązania projektowe inwestycji, stanowiącym podstawę uzyskania opinii, uzgodnień, zgód i pozwoleń, w tym pozwolenia na budowę. Jego zakres jest prawnie określony. Organ architektoniczno-budowlany, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., zobowiązany jest do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego. Kompletności projektu budowlanego nie ocenia się jedynie z punktu widzenia braków, ale również jego zawartości określonej prawem. Dlatego też prawidłowo zwrócił uwagę organ I instancji, że przedłożony przy wniosku z (...) listopada 2018 r. projekt budowlany nie powinien zawierać dokumentów niezwiązanych z tą inwestycją. Konieczność usunięcia takich dokumentów wynika nie ze względu na zapewnienia walorów estetycznych czy funkcjonalnych projektu jako dokumentu, ale z uwagi na gwarancję obrotu prawnego i wiarygodność dokumentacji projektowej. Podano, że niedopuszczalnym jest zatwierdzenie projektu budowlanego, który zawiera dwa projekty zagospodarowania terenu o różnych rozwiązaniach i zakresach. Projekt zagospodarowania terenu zawarty w części elektrycznej (karta 142), prawdopodobnie dotyczy jednej z wcześniejszych koncepcji zabudowy działki o nr (...) w O., albowiem zasadniczo różni się od dokumentu zamieszczonego na karcie 42 z przedstawionym projektem zagospodarowania terenu. Dlatego zasadne było żądanie wzywające do uporządkowania projektu budowlanego poprzez usunięcie zawartości nieaktualnej i niedotyczącej planowanego zamierzenia budowy budynku jednorodzinnego.

Od tej decyzji inwestor wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez wydanie postanowienia, gdzie nie wskazano na konkretne powody dla których organ nakazał zmianę dokumentacji projektowej w kontekście przyjęcia poszczególnych rozwiązań co do budowy budynku jednorodzinnego i nie określono na czym zmiany miałyby polegać,

- art. 107 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie odpowiadający wymogom ww. przepisów bowiem nie wyjaśniono przede wszystkim przyczyn przyjęcia, że wymienione lokale przez organy miałyby zostać uznane za samodzielne, przez co polemika z poglądami organu odwoławczego jest znacznie utrudniona, czy wręcz niemożliwa,

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem wymienionych norm, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu fatycznego w kontekście czego organ uznał, że inwestor zamierza zrealizować budynek wielorodzinny, a nie jednorodzinny,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący brak zaufania do władzy publicznej co objawiło się wydaniem negatywnej decyzji w istocie z uwagi na sprzeciw okolicznych mieszkańców względem planowanej zabudowy,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, kiedy to winna być wydana decyzja reformatoryjna,

- art. 35 ust. 3 p.b. poprzez przyjęcie, że postanowieniem wydanym w oparciu o ten przepis można nałożyć na stronę obowiązek uporządkowania dokumentacji projektowej, czy usunięcia z niej kart, które w ocenie organu są zbędne,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 16 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad Jeziorem (...) w O. poprzez przyjęcie, że planowana budowa sprzeczna jest w postanowieniami tego planu, kiedy to w rzeczywistości projektowany budynek spełnia wszelkie wymogi stawiane w akcie prawa miejscowego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 35 ust. 4 p.b. poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji odmownej, kiedy to właściwa wykładnia treści tej normy w powiązaniu z oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosków przeciwnych,

- § 16 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad Jeziorem (...) w O. poprzez błędną wykładnię dokonaną przez organ I instancji i zapewne zaakceptowaną przez organ odwoławczy objawiającą się w przyjęciu, że na terenie elementarnym 17MN możliwe jest wybudowanie budynków zbliżonych parametrami do poprzednio istniejących obiektów budowlanych, kiedy to właściwa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunek taki skoro nie został w planie wprowadzony nie może być na inwestora nakładany.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z (...).

W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, a spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie w razie stwierdzenia, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także, gdy nie spełnione zostały pozostałe przesłanki, o których mowa w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 32 ust. 4 p.b. W przepisach § 3-13a rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej: rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r.), określono wymagania jakie są stawiane dokumentacji projektowej.

W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 p.b. organ właściwy nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie można na tej podstawie doszukiwać się uprawnienia do żądania usunięcia określonych dokumentów z dokumentacji projektowej. Wyjaśniono, że wbrew sugestiom organu uzgodnienie w zakresie zjazdu nie jest negatywne, a nadto może być wykorzystane dla planowanej inwestycji posiadającej tożsame rozwiązania jak uprzednia inwestycja. W przypadku pozostałych dokumentów organ opiera się na domniemaniach, co jest sprzeczne z art. 7, 77 § 1 k.p.a. Nawet, jeśli te dokumenty były faktycznie zbędne, to ich zamieszczenie w dokumentacji projektowej nie mogłoby skutkować wydania decyzji odmownej tylko z tego powodu, że w dokumentacji znajduje się więcej dokumentów niż wymagane rozporządzeniem z 25 kwietnia 2012 r.

Zarzucono, że argumentem przesądzającym o sprzeczności inwestycji z planem miejscowym jest wedle organu to, że budynek nie może być uznany za budynek jednorodzinny z uwagi na możliwość wydzielenie kilku lokali mieszkalnych, co mają potwierdzać przyjęte rozwiązania techniczne, jak też układ projektowanych pomieszczeń, który zbliżony jest do projektu obejmującego budowę budynku wielolokalowego. Wyjaśniono, że zmiana planów inwestycyjnych była podyktowana wyłącznie działaniami Gminy O., która na skutek wprowadzenia zmian w przepisach planistycznych starała się uniemożliwić zagospodarowanie nieruchomości budynkiem, jaki miał być pierwotnie realizowany. Stąd skarżący, przy częściowym wykorzystaniu wcześniejszej dokumentacji projektowej, która pochłonęła pokaźne kwoty, postanowił zrealizować budynek jednorodzinny, a nie wielolokalowego. Podano, że zaprojektowano budynek jednorodzinny jednolokalowy, gdzie zostało wydzielonych kilka stref mieszkalnych, a w kondygnacji podziemnej zlokalizowano garaż na 17 stanowisk, co odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonego w art. 3 pkt 2a p.b.

Wyjaśniono, że zakres sprawdzeń organu w zakresie złożonego projektu budowlanego i wymaganych dokumentów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określa art. 35 ust. 1 p.b. i przepisu tego nie można interpretować drodze wykładni rozszerzającej. Analiza tej regulacji prowadzi do wniosku, że organ jest zasadniczo związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym treścią projektu budowlanego. Treść art. 35 p.b. nie uprawnia organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do odmiennej interpretacji, co do obiektu którego dotyczy projekt, innej niż przewidział to inwestor i projektant.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Spółki podniósł, iż organy nie wykazały sprzeczności parametrów projektowanej inwestycji z planem miejscowym. Stwierdził, że jest to budynek jednorodzinny, przewidziany dla rodziny inwestora. Wyjaśnił, że istnieje tylko potencjalna możliwość wydzielenia na poszczególnych kondygnacjach samodzielnych lokali mieszkalnych. Uczestniczka postępowania A.S. wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że skoro jest duża rodzina inwestora, to każdy jej członek potrzebuje oddzielnego lokalu i będzie to wtedy budynek wielorodzinny, a nie jak wskazuje skarżący jednorodzinny. Także A.S. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że planowana inwestycja burzy układ architektoniczny i zamysł urbanisty. Planowana inwestycja obejmuje teren zielony ale umieszczony na dachu budynku, co jest odstępstwem od planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że jego nieruchomość bezpośrednio graniczy z planowaną inwestycją, przy czym teren osiedla nie jest przygotowany na taką ilość miejsc parkingowych, jaka jest planowana. Są przeszkody w postaci szerokości ulicy i chodników z wjazdami i wyjazdami z garaży.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.

Podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Jedynie w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia przez organy administracji architektonicznej oraz istniejący stan prawny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę oddalono.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie pozostaje interpretacja art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) w odniesieniu do ustaleń faktycznych wynikających ze złożonego projektu budowlanego z uwzględnieniem, że na terenie zamierzonej inwestycji postanowienia obowiązującego planu miejscowego - uchwała nr XIX/255/16 Rady Miasta w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad Jeziorem (...) w O." (dalej: plan miejscowy) - dopuszczają zabudowę jednorodzinną (obszar w planie oznaczony symbolem 17MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako przeznaczenie podstawowe, zaś dopuszczalne: usługi nieuciążliwe).

Wobec zarzutów skargi istotne pozostaje rozstrzygnięcie czy organ architektoniczno-budowlany uprawniony jest dokonywać oceny przedłożonego mu projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego, w szczególności, czy może budynkowi w projekcie opisanemu jako "mieszkalny jednorodzinny" przypisać funkcję budynku wielorodzinnego, gdyż do odpowiedzi na tak postawione pytanie zmierzają wszystkie zarzuty postawione w skardze.

Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP), wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

Takim przepisem jest art. 35 ust. 1 p.b. który, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno - budowalnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2342/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z kolei art. 35 ust. 4 p.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Nadto z treści art. 35 ust. 3 p.b. wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowalnej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rzeczonej sprawie inwestor zaprojektował zabudowę na działce nr (...) obręb (...) w O. znajdującej się w granicach obszaru 17MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako przeznaczenie podstawowe, które to przeznaczenie nadane zostało planem miejscowym "nad Jeziorem (...) w O.". Zgodnie z planem, co akcentowały organy obu instancji, nieruchomość inwestycyjną można było zabudować jedynie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a nie budynkiem innej kategorii. Z tego też względu inwestor wnioskiem z (...) listopada 2018 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowalnego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz zagospodarowaniem terenu mimo, że pierwotnie złożył innym wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku usługowo-biurowego na wskazanym terenie. Jednak ten pierwotny wniosek został rozpoznany przez organy odrębnym rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania. Wobec tego prawidłowo organy architektoniczne przyjęły, że w niniejszym postępowaniu rozpoznaniu podlegał tylko wniosek Spółki z (...) listopada 2018 r.

Jak wskazano wyżej istota sporu sprowadza się do oceny, czy faktycznie inwestor przedstawił przy wniosku do zatwierdzenia projekt budowalny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czemu oponują orzekające organy oraz uczestnicy postępowania pp. S. Zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Z treści przywołanej definicji wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07, dost. CBOSA), w którym wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Uprawnienie w tym zakresie, wbrew zarzutowi skargi, nie pozostaje działaniem poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Odzwierciedlając powyższą myśl za pomocą skrajnego przykładu podać można, że gdyby administracja budowlana nie mogła weryfikować zamierzenia pod kątem jego funkcji, to hipotetycznie zmuszona byłaby dopuścić każdy budynek, np. budynek hotelowy na obszarze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli tylko projektant opisałby go jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do konstatacji, że prawidłowo organy administracji architektonicznej uznały, że inwestor wbrew oficjalnej nazwie zamieszczonej w projekcie budowlanym chce zrealizować budynek mieszkalny posiadający parametry inne aniżeli budynek jednorodzinny, a to oznacza, że prawidłowo postąpiły organy odmawiając udzielenia pozwolenia na taką inwestycję, która z uwagi na niezgodność z przepisami planu miejscowego dla terenu objętego symbolem 17MN, na którym zlokalizowana jest działka inwestora, naruszałaby art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., bowiem brak jest takiej zgodności z planem miejscowym.

Jak podano wyżej organy architektoniczno-budowlane mają prawo, wbrew zarzutowi skargi, do badania projektu budowlanego pod katem jego zgodności z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartym a art. 3 pkt 2a p.b. Przepis ten jest jedynym, który zawiera jednoznaczne kryteria pozwalające różnicować cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od innych (wielorodzinnych, ewentualnie zamieszkania zbiorowego). Z kolei pomocniczych kryteriów oceny, czy mamy do czynienia z wieloma lokalami w budynku dostarczają art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali zawierający określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego, natomiast definicja lokalu użytkowego wynika z treści § 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie może mieć miejsca sytuacja, w której wobec podania w projekcie architektonicznym funkcji obiektu, która ma znaczenie dla ustalenia zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym - organ nie może dokonać samodzielnej, uzasadnionej prawem oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą zaplanowaną obiektu a funkcją przypisaną przez projektanta, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy organ architektoniczny ma się wypowiedzieć o zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. Obowiązkiem organu jest przy tym także poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wzywał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 p.b. do dostosowania dokumentacji projektowej do zgodności z planem miejscowym w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też do usunięcia z niej dokumentów nieaktualnych, jednak ten wniosek nie został przez inwestora zrealizowany w pełni, bowiem uzupełniono projekt jedynie o uzgodnienie z uprawnionym rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych.

W sprawie tej, organy administracji architektonicznej prawidłowo ustaliły, że przedłożony projekt nie jest zgodny z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną, ponieważ przedstawia w rzeczywistości, w sprzeczności z art. 3 pkt 2a p.b., budynek wielorodzinny. Sam skarżący przyznał, że dokumentacja projektowa pierwotnie przygotowana dla zabudowy wskazanej nieruchomości budynkiem usługowo-biurowym została w zdecydowanej większości wykorzystana dla aktualnej funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek jednorodzinny, w momencie jego definiowania dla potrzeb inwestycyjnych, co wynika z art. 3 pkt 2a p.b. może mieć co najwyżej (nie więcej niż) dwa lokale mieszkalne. Liczba tych dwóch lokali mieszkalnych ma wynikać z logiki rozwiązań projektu budowlanego skonfrontowanej z ww. przepisem.

Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki, że prawo nie zabrania budowy budynków jednorodzinnych przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej, której potrzeb nie zaspokoiłaby jedna łazienka, czy jedna kuchnia. Zarazem jednak, w przekonaniu Sądu jest możliwe zaprojektowanie w domu jednorodzinnym takich dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, w których jest więcej niż jedna kuchnia, czy łazienka, ale jednocześnie z układu funkcjonalnego każdego z tych lokali mieszkalnych wynika, że na dzień wydawania decyzji w oparciu o projekt, w którym są przewidziane, jest w nim mowa co najwyżej o dwóch lokalach mieszkalnych. Pojęcie lokalu mieszkalnego jest jednak, w pewien sposób pojęciem niedookreślonym, i w związku z tym kwestia definiowania domu jednorodzinnego w oparciu o pojęcie lokalu mieszkalnego - będzie zawsze uzależniona od stanu faktycznego rozwiązań funkcjonalnych, dotyczących lokali mieszkalnych, wynikającego z projektu.

W niniejszej sprawie uzasadniającym skuteczne zakwestionowanie charakteru budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest jedynie jego wielkość, bowiem z danych zawartych w projekcie budowlanym na kartach 39 i 44 wynika, że zaprojektowano budynek czterokondygnacyjny (trzy kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna) o powierzchni zabudowy 493,03 m2, kubaturze 4915,51 m3, łącznej powierzchni użytkowej 1757,91 m2 i powierzchni całkowitej 1967,45 m2, chociaż już tylko taka wielkość obiektu budowlanego może budzić uzasadnione wątpliwości, lecz decydującym do uznania, że projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozostaje okoliczność, że w budynku tym jako samodzielny lokal mieszkalny można uznać lokal na pierwszym piętrze. Niezależnym lokalem jest natomiast garaż w kondygnacji piwnicznej, w którym wydzielono 17 miejsc parkingowych oraz pięć lokali na parterze przy których wydzielone zostały odrębne łazienki (szt.5) i trzy lokale na drugim piętrze, każdy z niezależnym węzłem sanitarnym i bezpośrednim niezależnym dostępem z klatki schodowej. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej na trzech kondygnacjach, co nie jest rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych a budynków wielorodzinnych. O odmiennej niż deklarowana funkcji budynku świadczą także inne rozwiązania przyjęte w projekcie, takie jak: zastosowanie w ramach jednego lokalu mieszkalnego kilku stref ogrzewania podłogowego oraz zaprojektowanie dla jednego lokalu mieszkalnego 19 miejsc postojowych. Dodatkowo w budynku przewidziano znaczną ilość szachtów biegnących przez środek pomieszczeń, zaprojektowano instalację oddymiania klatki schodowej, instalację telewizji zbiorczej, oświetlenie awaryjne. Nadto na co zwrócono uwagę w toku postępowania odwoławczego, z przedstawionej przez uczestnika postępowania fotokopii kondygnacji budynku, gdy skarżąca Spółka występowała o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielolokalowego - usługowego, wynika że rozwiązania funkcjonalne są niemalże identyczne, jak na przedstawionym na rzucie parteru budynku w obecnym projekcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tych okolicznościach faktycznych Sąd podziela ocenę organów, że przedstawiony przy wniosku projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skoro możliwe do wydzielenia samodzielne lokale przekraczają liczbę określoną w art. 3 pkt 2a p.b.

W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutu skarżącej Spółki, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2a p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., a w konsekwencji naruszenia przepisu postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego żądania usunięcia nieaktualnej dokumentacji zawartej w przedłożonym projekcie budowlanym, do usunięcia której organ wezwał inwestora postanowieniem podjętym w trybie art. 35 ust. 3 p.b. pozostaje wyjaśnić, że zawartość projektu budowalnego określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Mirskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Z treści § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia wynika, że na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić m.in. spis zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczegółowymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych oraz, stosownie do potrzeb oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy p.b. Zatem z treści wskazanej normy wynika niezbicie, jakie elementy winny być uwzględnione w spisie zawartości projektu budowlanego. Nie wynika z powyższego aby projektant uprawniony został do zamieszczania w nim informacji o uzgodnieniach, pozwoleniach czy opiniach dotyczących zupełnie innego obiektu budowalnego niż obiekt dla którego sporządzany jest projekt budowlany. Z tego też względu uprawnione pozostawało żądanie organu I instancji aby z przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego usunięte zostały te opinie i uzgodnienia, które nie dotyczą projektu wnioskowanego do realizacji w obecnych postępowaniu obiektu budowlanego.

Nadto także za uprawnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego, iż w nadesłanym projekcie budowalnych znajdują się dwa dokumenty przedstawiające w sposób odmienny w części rysunkowej sposób zagospodarowania działki. Ze znajdującej się na stronie nr 42 rysunku projektu zagospodarowania działki wynikają zupełnie inne rozwiązania w zakresie układu komunikacyjnego na terenie działki, w szczególności miejsc postojowych, niż na rysunku projektu zagospodarowania terenu widniejącego na stronie 142 projektu, gdzie mapa z zupełnie innym rozwiązaniem komunikacyjnym projektu zagospodarowania działki została wykorzystana do celów projektowych - branży elektrycznej. Nie jest dopuszczalna sytuacja aby w jednym projekcie budowlanym funkcjonowały części rysunkowe projektu zagospodarowania działki z całkowicie różnymi koncepcjami dotyczącymi usytuowania miejsc postojowych oraz ich ilości na działce inwestora. Sytuacja taka pozostawałaby w oczywistej niezgodności z treścią § 8 ust. 3 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r., w którym to wskazano na zawartość części rysunkowej projektu zagospodarowania działki, podczas gdy drugi ze znajdujących się w projekcie budowlanym rysunek projektu zagospodarowania działki, pozostaje w oczywistej sprzeczności z częścią opisową projektu zagospodarowania działki, o której mowa w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Skoro decyzją organu architektoniczno-budowlanego zatwierdza się projekt budowalny, to nie może w dokumentacji projektowej dochodzić do tak oczywistych rozbieżności, gdzie dwa rysunki projektu zagospodarowania działki przedstawiają inne rozwiązania, a drugi z nich na stronie 142 pozostaje nadto niezgodny z częścią opisową projektu.

Mając na uwadze wszystkie powyżej określone okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.