Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2703759

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 6 sierpnia 2019 r.
II SA/Ol 444/19
Kompetencja rady gminy do określania trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Beata Jezielska (spr.), Ewa Osipuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Mieście Lubawskim na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 6 grudnia 2011 r., nr XV/100/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Nowym Mieście Lubawskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3 oraz § 2 ust. 4 pkt 3.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w Nowym Mieście Lubawskim w dniu 6 grudnia 2011 r. podjęła uchwałę nr XV/100/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Nowym Mieście Lubawskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. na dzień wydania aktu - Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm., dalej jako: u.p.p.r.).

Skargę do tut. Sądu na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Nowym Mieście Lubawskim, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 2 ust. 3 oraz § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie:

1. art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w postaci uregulowania w treści § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii związanych ze złożeniem oświadczenia o zachowaniu poufności, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 9c u.p.p.r.;

2. art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w postaci uregulowania w treści § 2 ust. ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej, tj. uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole, podczas gdy art. 9a u.p.p.r. nie upoważnia organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego.

W świetle powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że we wskazanych postanowieniach załącznika do zaskarżonej uchwały Rada wykroczyła poza swoje umocowanie prawne poprzez powtórzenie przepisów ustawowych, jak również poprzez uregulowanie kwestii, do których nie jest upoważniona.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nowego Miasta Lubawskiego, wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy. Tym bardziej zatem nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa odesłanie w uchwale do konkretnego przepisu ustawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą legalizmu organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zatem w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny w Internecie).

Akty prawa miejscowego, jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga jest zasadna.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Rada nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka Zespołu. W związku z tym należy zatem podzielić stanowisko skarżącego co do niezgodności z prawem § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym zapisem Burmistrz odwołuje członka zespołu w przypadku uzasadnienia podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole. Wprowadzenie tego zapisu nastąpiło zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej. Należy bowiem wyjaśnić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią istotne naruszenie prawa. Organ uchwałodawczy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Skoro zatem przepis ustawowy nie przewiduje kompetencji rady gminy do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, to powołany zapis uchwały jest niegodny z prawem.

Niezgodne z prawem są także postanowienia § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem przed powołaniem, członek Zespołu składa oświadczenie, o którym mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści wskazanej w tym przepisie. Zatem powołany załącznika do uchwały nie stanowi wyłącznie powtórzenia przepisu ustawowego, ale dokonuje także jego częściowej modyfikacji. Ogranicza on bowiem obowiązek złożenia oświadczenia wyłącznie do członka Zespołu, pomijając członka grupy roboczej. Taka modyfikacja przepisu ustawowego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i jest niedopuszczalna.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.