Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 9 października 2008 r.
II SA/Ol 243/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Hanna Raszkowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi J.S na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie rozbiórki ściany kominowej, klatki schodowej oraz wykonanie jej według zatwierdzonej dokumentacji i wykonanie odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 9 stycznia 1996 r., nakazującą S.R. rozbiórkę ściany kominowej przylegającej do ściany sąsiada, rozbiórkę klatki schodowej oraz wykonanie jej według zatwierdzonej dokumentacji oraz wykonanie odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako k.p.a.), postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 r. wznowił postępowanie, gdyż wnioski opinii biegłego sądowego, opracowanej na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w O., wskazywały na istnienie w sprawie nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi w trakcie wydawania decyzji z dnia 9 stycznia 1996 r. Organ dodał, że z treści zażalenia J.S. na decyzję Prezydenta Miasta O. wynikało, że przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody O. z dnia 4 kwietnia 1996 r. i to ona jest ostateczna. Obszerność akt sprawy oraz okoliczność, że niektóre dokumenty z akt administracyjnych spraw, w których stroną jest m.in. J.S., znajdowały się w innych organach, spowodowało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął powyższy fakt. Zgodnie zatem z art. 150 k.p.a., właściwym w sprawie wznowienia powinien być organ, który wydał decyzję ostateczną. Z uwagi na przejęcie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, kompetencji związanych z nadzorem budowlanym, wynikających z ustawy Prawo budowlane organem właściwym do wznowienia postępowania będzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Powyższe skutkuje koniecznością umorzenia wznowionego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

W złożonym odwołaniu J.S. zarzucił, że organ pierwszej instancji umorzył wznowione postępowanie z niewłaściwej przyczyny, a ponadto uzasadnienie decyzji jest wadliwe. Zdaniem odwołującego się decyzja wydana przez Wojewodę O. z dnia 4 kwietnia 1996 r. nie może zostać wzruszona w żadnym z trybów nadzwyczajnych, gdyż zobowiązaną do wykonania tej decyzji była zlikwidowana Spółdzielnia. Pełniący funkcję prezesa spółdzielni S.R. kupił wprawdzie obiekt w trakcie jego budowy, lecz nie przeniósł pozwolenia na budowę. Tym samym tracił uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę oraz z powyższej decyzji Wojewody O. W tej sytuacji brak jest strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, zaś nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji in abstracto, bez skierowania jej do strony postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia "(...)" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że sentencja decyzji jest zgodna z prawem, natomiast jej uzasadnienie faktycznie odbiega od istoty sprawy. W okolicznościach sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był ograniczyć uzasadnienie do podania przyczyny umorzenia postępowania, tj. jego bezprzedmiotowości. Jednak fakt, iż kwestionowaną decyzją prawidłowo zakończono postępowanie przed organem pierwszej instancji, uzasadnia utrzymanie jej w mocy.

W złożonej skardze J.S. podniósł, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 stycznia 1996 r. jest niedopuszczalne, gdyż jedna ze stron tego postępowania - Spółdzielnia - nie istnieje. Nie przeniesiono ponadto uprawnień Spółdzielni z decyzji pozwolenia na budowę na rzecz państwa R. Wyklucza to, zdaniem skarżącego, możliwość wznowienia postępowania, gdyż brak jest tożsamości podmiotów i przedmiotu postępowania. Skarżący podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 2831/01, wykluczył tryb wznowienia budowy przy "(...)", wskazując na trwałości i stabilność decyzji z dnia 4 kwietnia 1996 r., wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięciem tym związane są organy administracji i sądy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 9 stycznia 1996 r. Organ pierwszej instancji dostrzegł bowiem, że decyzja ta nie była ostateczna, gdyż w ostatniej instancji powyższą sprawę rozstrzygnął Wojewoda O. decyzją z dnia 4 kwietnia 1996 r. i to ta decyzja jest ostateczna. Zgodnie zaś z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

W obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), kompetencje w zakresie nadzoru budowlanego należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Bezspornie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. nie był właściwy do wznowienia postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją z dnia 9 stycznia 1996 r. Okoliczność ta obligowała organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie przez organ administracji publicznej należącej do jego właściwości indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, czyli decyduje władczo o przyznaniu stronie praw lub nałożeniu obowiązków, określonych w przepisach prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym (art. 104 § 2 k.p.a.). Brak normy prawnej lub okoliczności faktycznej stanowiącej zgodnie z hipotezą normy prawnej podstawę do orzeczenia co do istoty powoduje, że nie można wydać rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ administracji obowiązany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dalsze jego prowadzenie byłoby bowiem bezcelowe, a ewentualne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty - wadliwe. Brak regulacji prawnej obejmuje nie tylko nieistnienie przepisu prawa materialnego, z którego wynikają określone konsekwencje prawne dla strony postępowania administracyjnego, ale również brak przepisu prawa upoważniającego organ administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego niewłaściwość organu administracji do rozpoznania danej sprawy, nawet ustalona dopiero w toku postępowania administracyjnego, powoduje, że określona sprawa nie może zostać rozstrzygnięta. W tej sytuacji prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył wszczęte w dniu 25 stycznia 2008 r. postępowanie, gdyż było ono bezprzedmiotowe.

Prawidłowo również organ ten wyjaśnił, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody O. może wznowić Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jeżeli istnieje jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Obowiązujące przepisy prawa, wbrew stanowisku skarżącego, nie wykluczają takiej możliwości. Przy czym wskazać należy, że wznowienie postępowania nie musi skutkować uchyleniem decyzji, która zakończyła wznawiane postępowanie (art. 146 § 1 i 2 k.p.a.).

Błędnie również skarżący wywodzi zakaz wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 4 kwietnia 1996 r. z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2002 r. (sygn. akt IV SA 2831/01), którym uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 9 sierpnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydanych w przedmiocie wznowienia robót budowlanych przy budowie budynku przy "(...)". W orzeczeniu tym Sąd stwierdził jedynie, że decyzja Wojewody O. z dnia 4 kwietnia 1996 r. jest ostateczna i jako taka wiąże organy administracji publicznej i Sąd. Podlega ona ochronie na zasadzie określonej w art. 16 § 1 k.p.a., co oznacza, że może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Sąd ten uznał za niedopuszczalne, w sytuacji wykonania przez inwestora innych obowiązków niż nałożone tą ostateczną decyzją, zaakceptowanie tego stanu przez organy administracji i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że każda decyzja ostateczna, zarówno wadliwa, jak i prawidłowa, może być uchylona w trybie nadzwyczajnym, o ile spełnione są przesłanki określone w przepisach Działu II Rozdziałów 12. i 13. k.p.a. Ustawodawca przewidział możliwość uchylenia takiej decyzji m.in. w wyniku wznowienia postępowania (art. 145-152 k.p.a.), uchylenia lub zmiany w każdym czasie decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa na podstawie art. 154 k.p.a., natomiast decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., ponadto możliwe jest także stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, co przewidują art. art. 156 -159 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego dotyczącej braku strony postępowania wyjaśnić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie badano kwestii legalności procesu budowlanego dotyczącego budynku przy "(...)", lecz kwestię legalności umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną z dnia 9 stycznia 1996 r. Wprawdzie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz badanie kwestii poruszonych w skardze znacznie wykraczałoby poza zakres zaskarżenia wyznaczony zaskarżoną decyzją. Wbrew zatem przekonaniu skarżącego, wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r., dotyczyły wyłącznie postępowania zakończonego uchyloną tym wyrokiem decyzją Wojewody z dnia 21 czerwca 2006 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 15 maja 2006 r., w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest zgodne z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej swojej decyzji i ograniczył się tylko do powołania przepisów k.p.a. W tej sytuacji trudno mówić o realizacji zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ administracji publicznej kierował się przy załatwieniu sprawy. Wadliwość powyższa pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Jak już natomiast wyżej wywiedziono, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości albo w części tylko wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.