Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2703753

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 18 czerwca 2019 r.
II SA/Ol 225/19
Zakaz uregulowania w studium gminnym treści zastrzeżonych ustawowo dla planów miejscowych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Lipiński.

Sędziowie WSA: Piotr Chybicki, Beata Jezielska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg P. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy 1/ stwierdza nieważność części II zaskarżonego Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie: - punktu 2.1.7 tiret 5 w zakresie słów "na pozostałych obszarach poniżej 60 DJP", tiret 7 oraz tiret 8, - punktu 2.2 ppkt b) tiret 4, w odniesieniu do działek o numerach: 17/10, 17/11, 17/12, 17/13, 17/14, 17/15, 17/16 obręb geodezyjny P. oraz o numerach 106/4, 106/5, 106/6, 106/7, 106/8 obręb geodezyjny Z.; 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę; 3/ zasądza od Gminy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1097 zł (tysiąc dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 25 czerwca 2018 r. Rada Gminy Kozłowo podjęła uchwałę nr LV/409/2018 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozłowo (dalej jako: Studium). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.).

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli do tut. Sądu P.K. i E.K. (dalej jako: skarżący) zaskarżając ją w części, a mianowicie co do załączników wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 1), 2), 3) i 4) w zakresie w jakim odnoszą się do nieruchomości oznaczonych nr: "(...)","(...)","(...)","(...)","(...)","(...)","(...) "obręb geod. P. oraz nr: "(...)","(...)","(...)","(...)","(...)", obręb geod. Z. Zarzucili, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak jakiegokolwiek uwzględnienia prawa własności w czynnościach planistycznych, co w istocie doprowadziło do uchwalenia w Studium rozwiązań w zakresie działalności rolniczej polegającej na budowie budynków inwentarskich w taki sposób, że produkcja zwierzęca staje się nie opłacalna, co z kolei świadczy o iluzorycznym dopuszczeniu do wykonywania działalności w zakresie chowu, czy hodowli, które to ograniczenia znacząco dodatkowo się zwiększyły w uchwalonym na podstawie postanowień Studium planie miejscowym;

2) art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez podejmowanie uchwały bez zachowania zasad przejrzystości z uwagi choćby na to, że w zakresie dopuszczalnego sytuowania budynków inwentarskich w tabelach wskazano inne wartości DJP, niż w dalszych ustaleniach planu, a same wskaźniki (oczekiwane) zabudowy przy zakładanym rozmieszczeniu budynków inwentarskich są niemożliwe do osiągnięcia, co zresztą znalazło swoje odwzorowanie w uchwalonym w dalszej kolejności planie miejscowym;

3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z 140 k.c. oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały jaka jest wiążąca dla dalszych ustaleń planu miejscowego, gdzie organ nie dokonał jakichkolwiek analiz odnoszących się do ochrony interesów prywatnych, a wyłącznie z niewiadomych powodów ograniczając zabudowę inwentarską organ chciał za wszelką ceną orzekać w zakresie interesu publicznego, choć w istocie nawet z postanowień uchwały, a raczej załączników, nie wynika aby taka ochrona była wymagana;

4) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyeliminowanie ochrony interesu prywatnego poprzez stworzenie iluzorycznej możliwości sytuowanie budynków inwentarskich, które faktycznie nie mogą być wykonane ze względu na brak opłacalności takiej inwestycji;

5) art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z 140 k.c oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie kierunków rozwoju działalności rolniczej w taki sposób, że faktycznie nie istnieje możliwość zabudowy terenów rolniczych budynkami inwentarskimi, która to inwestycja mogłaby być opłacalna dla podmiotu ją realizującego.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o unieważnienie uchwały w zakresie tekstu Studium pod nazwą "Część II Kierunki Zagospodarowania przestrzennego" w zakresie następujących postanowień: tabeli nr 1 (1.11 - P.) w zakresie w jakim dopuszcza się chów do 20 DJP na jeden budynek inwentarski, tabeli 2 (11.21 - Z.) w zakresie w jakim dopuszcza się chów do 20 DJP na jeden budynek inwentarski, 2.1.7 w zakresie w jakim wprowadzono strefy przejściowe w promieniu 100 m od poszczególnych kierunków zagospodarowania, w zakresie w jakim dopuszczono maksymalną obsadę DJP w zależności od wypadku wynoszącą 40 lub 60 jednostek, w zakresie w jakim maksymalna powierzchnia zabudowy ma wynosić 500 m2, w zakresie tworzenia dominat przez co należy rozumieć co najmniej 3 budynki inwentarskie oddalone od siebie nie mniej niż 50 m w ramach jednej działki budowlanej, w zakresie w jakim w jakim zostały powielone postanowienie zawarte w pkt 2.1.7 oraz rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim ten odnosi się do nieruchomości opisanych na wstępie.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości w obrębie geodezyjnym P. i Z., znajdujących się w granicach opracowania Studium, a na podstawie tego Studium Rada Gminy podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie nieruchomości skarżących znajdują się w jednostce planistycznej 33R. Nie może być zatem sporne, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie, w jakim ta godzi w prawo własności. Podano, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale postanowienia planu muszą być zgodne ze Studium, a bez wyeliminowania postanowień Studium niemożliwe jest skuteczne zakwestionowanie postanowień planu, o ile te są zbieżne z kierunkami zagospodarowania jakie przyjęto w Studium. Wskazano, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Powołano się na art. 140 k.c. oraz art. 2 Konstytucji podnosząc, że aby możliwe było ograniczenie prawa własności konieczne są szczególne uwarunkowania. Zarzucono, że jeśli chodzi o postanowienia Studium to w tabelach dla jednostek, na jakich są zlokalizowane nieruchomości skarżących, przewidują możliwość sytuowania budynków inwentarskich do 20 DJP, a w dalszych postanowieniach Studium wartości te zostały zwiększone w zależności od wypadku do 40 DJP lub 60 DJP. Natomiast sama redakcja Studium zdaje się wskazywać, że to właśnie ostatnie wartości są decydujące w dalszych pracach planistycznych polegających na uchwaleniu planu miejscowego. Do tego zakazano w ramach działki budowlanej sytuowanie budynków inwentarskich w ilości większej niż 3, gdzie każdy z nich ma być od siebie oddalono o 50 m. Wprowadzono także kolejne zakazy polegające na możliwości wykonania budynków inwentarskich o powierzchni zabudowy wynoszącej do 500 m2. W ocenie skarżących takie działania organu narusza powołane powyżej przepisy, gdyż nie ma możliwości zagospodarowania nieruchomości budowlanej budynkami inwentarskimi w taki sposób, aby produkcja była opłacalna. Ponadto zakwestionowano przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni zabudowy dla zabudowy produkcyjno-usługowej, podnosząc że może rodzić znaczące problemy przy uchwalaniu planu. Nie da się bowiem zrealizować optymalnego wskaźnika zabudowy z narzuconymi ograniczeniami w Studium odnoszącymi się do ilości budynków, obsady DJP, czy ich względem siebie odległości. Takie regulacje jako pozbawiające właściciele możliwości zagospodarowania nieruchomości winny być wyeliminowane, tym bardziej, że analiza załączników do Studium nie wskazuje, aby istniały jakieś racjonalne powody we wprowadzaniu tak restrykcyjnych ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości w powiązaniu z zasadą własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że do gminy należy wyłączna kompetencja do planowania miejscowego, która wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze jednak naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, jak chociażby to czy jest to gmina miejska lub wiejska. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności, rozumiane jako wyważenie interesów. Wskazano, że Wójt przeprowadził konsultacje społeczne w formie ankiet skierowanych do mieszkańców i w odpowiedzi, do organu wpłynęło 458 wniosków mieszkańców gminy i właścicieli nieruchomości położonych na obszarze gminy, z których znaczna większość zagłosowała przeciwko budowie wielkopowierzchniowych obiektów inwentarskich. W związku z tym zaistniała konieczność wprowadzenia ograniczeń dla terenów obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Było to niezbędne dla ochrony praw innych mieszkańców gminy i ochrony środowiska. Podniesiono, że środowisko jest dobrem wspólnym, a jego ochrona jest celem publicznym. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. Podniesiono, że Gmina należy do strefy polityki przestrzennej o przeciętnych uwarunkowaniach do rozwoju rolnictwa, której kierunki powinny zmierzać do rozwoju wielofunkcyjnego z dalszym rozwojem funkcji rolnej rozumianej jako rozwój rolnictwa ekologicznego, ekstensywnego, opartego na produkcji roślinnej z niewielkim udziałem chowu i hodowli zwierzęcej, a w szczególności gospodarki żywnościowej z dynamicznie rozwijającym się przetwórstwem rolno-spożywczym oraz możliwością prowadzenia działalności agroturystycznej, co określono w cz. II Studium - Kierunki Zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że celem ustanowienia stref przejściowych jest stopniowanie potencjalnych uciążliwości płynących z działalności rolniczej na styku z innymi, zasadniczo nierolnymi, kierunkami zagospodarowania gminy. Przyjęcie tego rodzaju kierunków polityki przestrzennej gminy oraz bardzo duża ilość wniosków, sprzeciwiających się lokalizowaniu wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych, spowodowała konieczność przyjęcia kompromisowych rozwiązań, które z jednej strony zapewnią ochronę praw mieszkańców i jednocześnie dopuszczą możliwość prowadzenia działalności rolniczej, w ramach rodzinnych gospodarstw rolnych i rozwoju rolnictwa ekstensywnego. Zarzucono, że skarżący odnoszą granice ingerencji w prawo własności wyłącznie do pojęcia opłacalności produkcji, czyniąc to z pozycji podmiotu prowadzącego działalność rolną rozumianą jako przemysłowy chów lub hodowla zwierząt, w całkowitym oderwaniu od pojęcia zabudowy zagrodowej będącej siedzibą rolnika indywidualnego oraz obiektów inwentarskich i innych obiektów niezbędnych do prowadzenia przez niego działalności rolniczej. Natomiast organ zobowiązany był do wyważenia interesu skarżącego oraz innych mieszkańców gminy. Wskazano, że zasada proporcjonalności pozostawia organom planistycznym gminy duży zakres uznaniowości, co jest widoczne przy ustaleniu interesu publicznego związanego z ochroną środowiska w zestawieniu prawem własności. Podniesiono, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych. Podano ponadto, że zdefiniowane w Studium kierunki kształtowania ładu przestrzennego są kontynuacją celów strategicznych zawartych w uchwale w sprawie przyjęcia strategii rozwoju Gminy na lata 2016 - 2025, w której jako jeden z celów strategicznych wskazuje wzrost konkurencyjności sektora rolno - spożywczego poprzez rozwój rolnictwa ekologicznego, promocję nowoczesnych systemów jakości żywności, działania edukacyjne i doradcze skierowane do rolników/producentów rolnych, optymalizacja rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz promocję innowacyjnych rozwiązań w sektorze rolno - spożywczym. Podniesiono przy tym, że wprowadzone ograniczenia nie polegają na całkowitym zakazie prowadzenia ferm drobiu, tylko na ograniczeniu ich wielkości i nie dotyczą ferm już wybudowanych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. akt IV SA 346/93, dostępny w Internecie) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Natomiast skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Przy czym zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jednakże art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Należy zaś podnieść, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma znaczenie dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności, gdyż jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych obecnie dopuszcza się zatem możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1203/10, dostępny w Internecie). Mimo swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, może oddziaływać na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Nie można jednakże zapominać, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Dodatkowo należy pokreślić, że składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Oznacza to, że nawet w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad, bądź trybu sporządzania studium, sąd może stwierdzić nieważność uchwały tylko w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Zatem wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Wyeliminowanie z obrotu studium w szerszym zakresie wywołuje bowiem skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie.

Z akt sprawy, w tym z dokumentacji uzupełnionej przez organ na żądanie Sądu wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżonym Studium, które są położone na terenach oznaczonych w Studium jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej oraz zalesień, a także częściowo na obszarach lasów. Skarżący zakwestionowali ustalenia Studium polegające na ograniczeniu dla tych obszarów maksymalnej obsady jednego budynku inwentarskiego do 60 DJP. Wyjaśnić zatem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako: rozporządzenie) mogą posłużyć organowi przy określaniu szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczania w użytkowaniu określonych terenów. Wprawdzie w orzeczeniach sądowych wskazuje się na uprawnienie określone w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednakże w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. także w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Jak wskazano zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 365/17, dostępny w Internecie) skoro z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13 i z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 916/07, oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 361/10, w Gliwicach z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 647/12, w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 271/15, w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3421/15, z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 750/16 i z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2446/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dopuszczalność wprowadzenia daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W związku z tym wprowadzenie zapisów ograniczających sposób zagospodarowania określonych nieruchomości wymaga szczegółowego uzasadnienia i wyważenia wielu argumentów. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 1959/09, dostępny w Internecie) na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać bowiem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Przy czym jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1174/10, dostępny w Internecie) ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Wprawdzie uwagi te NSA sformułował w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale odnoszą się one także do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z uzasadnienia uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie w ogóle nie wynika, aby organ wyważał jakiekolwiek argumenty dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotowych nieruchomości. Natomiast argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia oraz wskazuje na liczne protesty mieszkańców gminy. Przy czym pełnomocnik Wójta słusznie wskazuje na konieczność wyważenia różnych interesów. Jednakże organ nie wykazał, aby wprowadzając tak istotne ograniczenie w zabudowie działek należących do skarżących, położonych w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, rzeczywiście wyważył nie tylko interesy lokalnej społeczności, ale także interesy skarżących jako właścicieli nieruchomości. Brak jest bowiem argumentacji odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego, dotyczącego np. lokalizacji przedmiotowych nieruchomości, ich odległości od zabudowań mieszkalnych i zasięgu ewentualnych immisji, itp.

Z tych samych względów Sąd stwierdził nieważność zapisów - w odniesieniu do działek skarżących - dotyczących ograniczenia maksymalnej powierzchni zabudowy budynku inwentarskiego, gospodarczego lub garażowego do 500 m2, a także zapisów zakazujących tworzenia dominant w krajobrazie w postaci zgrupowań budynków inwentarskich rozumianych jako co najmniej trzy budynki oddalone od siebie na odległość mniejszą niż 50 m w ramach jednej działki budowlanej. Także w tym zakresie brak jest uzasadnienia wprowadzenia takich ograniczeń w obszarze oznaczonym w Studium jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Sąd stwierdził także nieważność w odniesieniu do działek skarżących kwestionowanego zapisu dotyczącego określenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej określonej na 15% dla zabudowy produkcyjno-usługowej. Należy bowiem wskazać, że Studium ma charakter ogólny i kierunkowy, a w związku z tym nie może zawierać parametrów zastrzeżonych w ustawie do uregulowania w planach miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określa się w planie miejscowym, a nie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast Sąd oddalił skargę w tej części, w której skarżący zakwestionowali zapisy w tabeli nr 1 (1.11 - P.) oraz w tabeli 2 (11.21 - Z.), gdyż dotyczą one kierunków zagospodarowania obszarów o funkcji mieszkaniowej z usługami, a także zapisów dotyczących wprowadzenia stref przejściowych. W tych obszarach skarżący nie posiadają nieruchomości, a w związku z tym nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w tej części. Sąd nie znalazł także podstaw do zakwestionowania części graficznej Studium, gdyż ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących wynikają z zapisów części tekstowej Studium, a nie z jego części graficznej. Ponadto na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 18 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżący nie kwestionują objęcia ich nieruchomości strefą rolniczą produkcyjną, lecz zapisy Studium dla tego obszaru.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonych wpisów, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.