II SA/Ol 127/18, Stwierdzenie nieważności uchwały. Niewykonanie obowiązku ogłoszenia uchwały. Kryterium kontroli uchwały podjętej przez organ. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2470850

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 marca 2018 r. II SA/Ol 127/18 Stwierdzenie nieważności uchwały. Niewykonanie obowiązku ogłoszenia uchwały. Kryterium kontroli uchwały podjętej przez organ.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 29 marca 2017 r., nr XXX/257/17 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Orzysz w roku 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w Orzyszu podjęła w dniu 29 marca 2017 r. uchwałę nr XXXVI/257/17 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Orzysz w roku 2017, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm., dalej jako: "u.o.z.").

Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), domagając się stwierdzenia jej nieważności wraz z załącznikami, w związku z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.,dalej jako: "u.o.a.n.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego pomimo, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym;

- art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., poprzez wskazanie w § 4 pkt 4 i § 6 pkt 1 załącznika do uchwały wyłącznie podmiotów realizujących sterylizację i kastrację kotów i psów;

- art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez niewskazanie w § 4 pkt 1, 2 i 3 programu listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania, W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wskazano, że uchwalony program jest powszechnie obowiązujący, skierowany do nieokreślonego kręgu odbiorców, realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych. Podkreślono, że niezbędne jest uregulowanie wszystkich zagadnień wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Zdaniem skarżącego uchwała jest powierzchowna i nie realizuje w pełni delegacji ustawowej. Art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.z. zobowiązuje gminy do określenia schroniska, które wykonuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt. Nieuzasadnione jest wskazanie wyłącznie podmiotów mających dokonywać obligatoryjnej sterylizacji i kastracji psów i kotów. Skarżący podniósł, że również odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Program wskazuje, że realizacja opieki nad bezdomnymi wolno żyjącymi kotami odbywa się przez ustalenie miejsc, gdzie przebywają koty wolno żyjące (§ 4 pkt 1 programu), zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscu przebywania wolno żyjących kotów (§ 4 pkt 2 programu) oraz współdziałanie w zakresie realizacji wskazanych działał z jednostkami pomocniczymi gminy, organizacjami społecznymi i społecznymi opiekunami (§ 4 pkt 3 programu). W ocenie skarżącego, z tak ogólnie sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Orzysza wniósł o jej oddalenie. Powołał się na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2017 r., informujące o zmianie linii orzeczniczej w przedmiocie konieczności publikacji uchwał w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Podniósł, że wcześniej obowiązywała linia orzecznicza, która nie kwalifikowała przedmiotowego programu jako aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w dzienniku urzędowym. Burmistrz zauważył, że skarżący wystąpił ze skargą dopiero dnia 12 stycznia 2018 r., czyli już po zakończeniu roku 2017, na który uchwalony był program. Zdaniem organu wykonawczego gminy, działanie takie pozbawione jest uzasadnienia, gdyż w chwili obecnej zaskarżona uchwała nie obowiązuje i nie wywołuje skutków prawnych. Działanie skarżącego nie przyniesie w związku z tym żadnych skutków w zakresie ochrony praworządności i nie zmieni sytuacji faktycznej i prawnej podmiotów, których uchwała dotyczyła.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., poprzez wskazanie w § 4 pkt 4 i § 6 pkt 1 załącznika do uchwały wyłącznie podmiotów realizujących sterylizację i kastrację kotów i psów, organ uznał zarzut za chybiony. Stwierdził, że wbrew zapisom ustawy skarżący narzuca dodatkowy obowiązek na gminę w postaci określenia schroniska, które wykonać miałoby sterylizację albo kastrację zwierząt. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, nie zaś obowiązek wskazywania schroniska. Sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach może przeprowadzić wyłącznie lekarz weterynarii, podobnie usypianie ślepych miotów, który to zabieg wykonuje się w sposób humanitarny.

Organ gminy nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez niewskazanie w § 4 pkt 1, 2 i 3 programu listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania. Wskazał, że Rada Miejska uprawniona jest do uchwalenia ogólnych ram programowych, a jej działanie nie może wykraczać poza uprawnienia przyznane ustawą. Ustawa normuje przy tym w sposób ogólny wymogi obligatoryjne co do zawartości uchwał w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Wykonanie programu zasadniczo należy do organu wykonawczego gminy odpowiedzialnego uprzednio również za przygotowanie projektu uchwały w sprawie programu. To na organie wykonawczym ciąży w związku z tym obowiązek zapewnienia konkretnych działań i ich realizacji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Podkreślić tutaj należ, wobec argumentów organu wykonawczego gminy o bezcelowości stwierdzania nieważności aktu, który nie wywołuje już skutków prawnych, że na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu istotnym.

W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z. jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miejską w Orzyszu obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wskazane wyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zgodzić należy się ze skarżącym, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z., powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, nie reguluje ich wszystkich pomimo, że z woli ustawodawcy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Zatem przedmiotowa uchwała, jako akt wykonawczy musi właściwie realizować delegację ustawową, z jednej strony nie może ograniczyć materii przekazanych do uregulowania, a z drugiej strony uchwała nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję.

Na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zgodnie z tym unormowaniem wszystkie zwierzęta bezdomne przebywające w schroniskach dla zwierząt powinny zostać poddane takiej procedurze. Oczywistym jest, że zabieg taki może wykonać uprawniony lekarz weterynarii. W tym zakresie uzasadnienie skargi jest lakoniczne i trudno z niego wnioskować, czy Skarżącemu chodziło o wskazanie konkretnego schroniska, które miałoby ten obowiązek realizować, czy też o ograniczenie tego obowiązku tylko do kotów i psów. Jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych kwestii, to w § 2 załącznika do uchwały zostały wyszczególnione podmioty realizujące zadania określone w programie, to jest wszystkie schroniska dla zwierząt, z którymi gmina zawrze umowę oraz konkretnie wymieniony gabinet weterynaryjny prowadzony przez indywidualnie oznaczonego lekarza weterynarii. Co do drugiej zaś kwestii, to zgodnie z definicją zwierząt bezdomnych, sformułowaną w art. 4 pkt 16 u.o.z. za takie rozumie się przez zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe natomiast, to nie tylko koty

(wymienione w § 4 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały), ale stosownie do art. 4 pkt 17 u.o.z. także inne zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W świetle tych unormowań obowiązku sterylizacji lub kastracji nie można ograniczać tylko do kotów, ale musi on dotyczyć wszystkich zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt, spełniających ustawową definicję zwierząt bezdomnych.

Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie do konieczności określenia w zaskarżonej uchwale konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, a także określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z. wskazuje, że program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ale to Rada określa w jaki sposób następuje konkretyzacja tych działań. Wskazywanie, że musi to nastąpić np. poprzez określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) jest wkraczaniem w kompetencje gminy. Trudno też oczekiwać, aby Rada Gminy musiała wiążąco określać konkretne miejsca przebywania wolnożyjących kotów, które z natury rzeczy mogą być zmienne.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.