Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1946717

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 1 grudnia 2015 r.
II SA/Ol 1093/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak (spr.), Piotr Chybicki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 czerwca 2014 r., Nr LV/884/14 w przedmiocie określenia zasad gospodarki nieruchomościami

1.

stwierdza nieważność uchwały Nr LV/884/14 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami w części dotyczącej: § 2 pkt 5; § 4 ust. 1 pkt 11 i 13; § 9 ust. 3, § 9 ust. 4; § 26 ust. 1; § 27 ust. 2; § 27 ust. 4;

2.

oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miasta Olsztyna podjęła w dniu 25 czerwca 2014 r. uchwałę Nr LV/884/14 w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) dalej: u.s.g., art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 34 ust. 6 i 6a, art. 37 ust. 3 i 4, art. 70 ust. 4, art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) dalej: u.g.n.

W dniu 3 września 2015 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LV/884/14 w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami w części dotyczącej: § 2 pkt 5; § 4 ust. 1 pkt 11 i 13; § 5 pkt 11; § 9 ust. 3 i ust. 4; § 26 ust. 1; § 27 ust. 2; § 27 ust. 4.

Wojewoda wyjaśnił, że pojęcie "zasad gospodarowania", które stanowi przedmiot uchwały nie zostało zdefiniowane w ustawie samorządowej ani o gospodarce nieruchomościami. W judykaturze przyjmuje się natomiast, że omawiane zasady powinny stanowić opracowany zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Podniesiono, że na zasadzie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy i do takich aktów należy uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Z treści wskazanego przepisu wynika, że rada gminy może w drodze aktu prawa miejscowego uregulować zasady dotyczące zarządu nieruchomościami oraz ma obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Przywołany przepis nie stanowi natomiast podstawy prawnej do podjęcia przez radę generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a zatem do wydania aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. Obowiązku podjęcia uchwał przez radę w przypadku zawierania kolejnych umów nie można postrzegać jako obowiązku uchwalenia zasad w tym zakresie w postaci aktu o charakterze generalnym i odnoszącym się do abstrakcyjnych odbiorców i nieruchomości. Podjęcie uchwały w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oznacza, że gmina upoważniona jest do określenia zasad dotyczących szeroko pojętego gospodarowania mieniem gminy, które można określić jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, bowiem stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zasady te mają dotyczyć jedynie umów zawieranych na okres dłuższy nić 3 lata. Wobec powyższego nie do przyjęcia pozostaje zapis § 27 ust. 2 i w konsekwencji § 26 ust. 1 i § 27 ust. 4 uchwały, które to zapisy zwalniają radę od realizacji jej ustawowego obowiązku w zakresie kontroli (konkretnej i indywidualnej) każdego przypadku zawarcia kolejnej umowy najmu czy dzierżawy pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczącymi tej samej nieruchomości, co stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda przytoczył brzmienie art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazując, że ustawodawca jako zasadę zawierania wskazanych w tym przepisie umów przewidział przetarg, natomiast odstępstwem od tej zasady jest możliwość wyrażenia zgody przez radę w drodze uchwały. Przytaczając wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. II SA/Lu 74/11 oraz wyrok WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 1365/14 skarżący podniósł, że zgoda organu stanowiącego na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych przypadków wskazanych przez organ wykonawczy. Każdorazowo zatem należy do organu stanowiącego wystąpić o taką zgodę. Nie ma natomiast możliwości wyrażenia takiej zgody w uchwale o charakterze generalnym, gdyż doprowadziłoby to radę do utraty funkcji organu kontrolnego.

Wojewoda za niezgodne z prawem, z przekroczeniem kompetencji, uznał zapis § 5 pkt 11 uchwały, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji Rady należy wyrażanie zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, podczas gdy art. 68 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściwy organ może udzielić, po spełnieniu określonych w przepisie warunków, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3. Tym właściwym organem, stosownie do art. 4 pkt 9 u.g.n., jest w rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy gminy, co oznacza, że bonifikaty od ceny sprzedaży może udzielić prezydent miasta, natomiast rada gminy została upoważniona jedynie do określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Nadto w sposób nieuprawniony została w § 2 pkt 5 uchwały przyjęta definicja pojęcia "nieruchomości", która nie odpowiada definicji określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i Kodeksie cywilnym - art. 46 § 1 k.c.

W ocenie skarżącego organu nadzoru także postanowienia § 4 ust. 1 pkt 11 i 13 uchwały naruszają prawo, skoro przewidują formy gospodarowania nieruchomościami, które nie stanowią obrotu w rozumieniu art. 13 u.g.n. Nadto z naruszeniem prawa przyjęto zapisy § 9 ust. 3 i 4 uchwały, które dotyczą kwestii uregulowanych w ustawie i które nie powinny być przedmiotem regulacji rady, zwłaszcza w zmienionej formie. Powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna z punktu widzenia praworządności, gdyż może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Olsztyn, za którą działa Prezydent Miasta Olsztyna, wniosła o oddalenie skargi. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przez postanowienia § 27 ust. 2; § 26 ust. 1 i § 27 ust. 4 skarżonej uchwały stwierdzono, że jest on chybiony. Wskazano, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie wypowiadają się o generalnym czy indywidualnym, abstrakcyjnym czy konkretnym charakterze uchwał rady gminy w tym zakresie. Przyjęcie rozumienia wskazanych przepisów zaprezentowane przez Wojewodę skutkowałoby ograniczeniem kompetencji uchwałodawczych rady gminy. Co do zarzutu naruszenia przez § 5 pkt 11 uchwały postanowień dotyczących udzielania bonifikaty przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyjaśniono, że czym innym jest "wyrażanie zgody na udzielenia bonifikaty", a czym innym "udzielenie bonifikaty".

W zakresie zarzutu dotyczącego § 2 pkt 5 uchwały, który narusza art. 46 Kodeksu cywilnego wyjaśniono, że zgodnie z zapisem § 146 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) dalej: z.t.p. dopuszczalne jest ustalenie nowego znaczenia danego określenia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty Wojewody Warmińsko - Mazurskiego skutkują stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały w części zakreślonej skargą.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrolę tę sprawuje pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została wyartykułowana również w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Z zasady legalności wynika konsekwencja, że sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać pozostaje na zapis art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rzeczonej sprawie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, ze po wpływie terminu wskazanego w art. 91 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taki właśnie przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotowa uchwała Rady Miasta Olsztyna została wydana na podstawie m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, zaś zgodnie z pkt 15 tego artykułu do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Charakter prawny uchwały rady gminy, podjętej na podstawie wskazanego upoważnienia (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) nie jest jednoznaczny. Z jednej strony można dopatrywać się w niej przejawu woli podmiotu mienia komunalnego (gminy jako osoby prawnej), ale równocześnie zawiera ona (i to jest jej podstawowym składnikiem treściowym) zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, z pominięciem jednakże postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta). Uchwała taka ma zatem niewątpliwie charakter generalny, chociaż jej adresatem jest - co do zasady - organ wykonawczy gminy lub podporządkowane mu struktury organizacyjne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Sz 591/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Gd 191/08, dostępny na stronie internetowej- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się (por. A. Agopszowicz, (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, s. 269), że uchwała taka stanowi akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mająca moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Poglądu tego nie podziela jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 732/09 (dostępny w CBOSA), w którym stwierdzono, że regulacje określające zasady zarządu mieniem gminy stanowią właśnie akty prawa miejscowego, nie zaś są jedynie aktami kierownictwa wewnętrznego pozbawionymi charakteru powszechnego. Sąd rozpoznający tę sprawę podziela to stanowisko.

Nadto przywołać pozostaje art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, przy czym z zestawienia tych przepisów wynika niezbicie, że zasadą jest, iż gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, natomiast uprawnienie rady gminy do określania zasad gospodarowania majątkiem gminy ma charakter wyjątku i nie podlega wykładni rozszerzającej.

Należy także zwrócić uwagę na dość powszechną praktykę, że we wspomnianych uchwałach rad gmin znajdują się postanowienia dotyczące obrotu nieruchomościami, które rady gminy władne są podejmować na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zwanej dalej: u.g.n. Praktyka taka jest dopuszczalną, pod warunkiem jednak, że owe postanowienia mają również charakter generalny i że do stanowienia takich reguł generalnych upoważnia radę wspomniana ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć bowiem należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w zakresie gospodarki, które to uchwały mają nie tylko charakter generalny (ogólny) ale także charakter jednostkowy, sprowadzający się do przyznania określonych uprawnień ściśle wskazanym, zindywidualizowanym adresatom (np. uchwała o zastosowaniu bonifikaty przy zbywaniu nieruchomości). Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 października 2007 r., sygn. II SA/Go 571/07 (dostępny CBOSA) podkreślający, że rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania norm w sposób generalny regulujących udzielenie nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od cen tych lokali. Rada gminy ma jedynie uprawnienie do wyrażania bądź odmowy wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanej nieruchomości dla indywidualnie określonego nabywcy.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, gdyż w skarżonej uchwale, w jej podstawie prawnej, przywołano konkretne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiące, w ocenie rady, uprawnienie do podjęcia uchwały o charakterze generalnym, podczas gdy faktycznie zakwestionowane przez Wojewodę zapisy w tym zakresie nie odnoszą się do regulacji o charakterze generalnym lecz zindywidualizowanym. Stanowi to o wadliwości przyjętych rozwiązań mając na uwadze charakter uchwały określającej zasady gospodarki nieruchomościami. Jak już wskazano zasady te mogą dotyczyć jedynie gospodarki nieruchomościami w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, co oznacza, że w uchwale takiej nie mogą się znaleźć rozwiązania o charakterze zindywidualizowanym.

Przechodząc do konkretnych zarzutów skargi Sąd w zdecydowanej części podzielił ich zasadność, a jedynie jeden z zarzutów nie został uwzględniony.

Jako zasadny uznano pierwszy z zarzutów dotyczący zapisu § 2 pkt 5 skarżonej uchwały, w którym rada zdefiniowała na potrzeby uchwały pojęcie "nieruchomości", przez które należy rozumieć prawo własności, użytkowania wieczystego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jak również udziały w tych prawach. W odpowiedzi na skargę Rada podniosła, że § 146 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej dopuszcza ustalenie nowego znaczenia danego określenia, jednakże pominięto zapis § 136 w związku z § 143 tego aktu, zgodnie z którym w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane.

W tym miejscu pozostaje wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. 1 a u.s.g. stanowi uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały o określonej treści, mianowicie uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przyznana radzie kompetencja nie oznacza jej nieograniczonej swobody, gdyż ustawodawca przyznając określoną kompetencję do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę gospodarki nieruchomościami. Wskazane upoważnienie w żadnym wypadku nie uprawnia do wykraczania poza unormowanie ustawowe, czynienia wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzania kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Uchwała podjęta w oparciu o wskazaną podstawę musi zawierać sformułowania jasne oraz jedynie w takim zakresie, na jaki dopuszcza norma kompetencyjna, brak jest w niej natomiast uprawnienia do formułowania własnych pojęć na użytek tej uchwały. Tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego dozwolone jest określenie innego znaczenia pojęć, którymi organ w uchwale się posługuje. Nadto zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę - art. 7 Konstytucji RP.

Skoro tak, to stwierdzić należy, że brak jest przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynikałoby uprawnienie rady do formułowania w uchwale dotyczącej zasad gospodarki nieruchomościami własnych pojęć dla rozwiązań w niej przewidzianych. Nadto za skarżącym wyjaśnić pozostaje, że przyjęta definicja "nieruchomości" jest niezgodna zarówno z definicją ustawową przewidzianą w u.s.g., w której zdefiniowano pojęcie "nieruchomości gruntowej" jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.), jak też pojęciem nieruchomości w rozumieniu ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121), w której nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynku trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli z mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Reasumując nie budzi wątpliwości Sądu, że rada gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji pojęcia "nieruchomości" nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z normy kompetencyjnej - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. 1 a czy pkt 15 u.s.g., jak również któregokolwiek z przepisów u.g.n. przytoczonych w uchwale.

Odnośnie kolejnego zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 pkt 11 i 13 uchwały w zakresie określenia pozaustawowych form rozdysponowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Olsztyn jako: oddania do korzystania w granicach zwykłego zarządu oraz administrowania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne gminy, wyjaśnić pozostaje, że zarzut ten jest zasadny. Wprawdzie Gmina w odpowiedzi na skargę podała, że art. 13 u.g.n. przewiduje otwarty katalog form dysponowania nieruchomościami, co oznacza, że rada miała prawo przewidzieć takie właśnie formy władania nieruchomościami gminnymi, jednakże art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi uprawnienie do podjęcia uchwały odnośnie zasad gospodarki nieruchomościami jedynie w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wobec tego nie sposób uznać, że przewidziane w pkt 11 i pkt 13 ust. 1 § 4 uchwały formy dysponowania własnością Gminy dotyczą władztwa o charakterze przekraczającym zwykły zarząd tymi nieruchomościami. Nadto nie sposób stwierdzić, jak miałoby wyglądać administrowanie nieruchomościami przez jednostki organizacyjne gminy w rozumieniu pojęcia "nieruchomości" zapisanego w § 2 pkt 5 tej uchwały.

Za słuszny został uznany zarzut Wojewody dotyczący § 9 ust. 3 i ust. 4 ww. uchwały, w którym przewidziano uprawnienie w zakresie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, w określonych tym przepisem warunkach oraz przewidziano odstąpienie od takiego zwolnienia z trybu bezprzetargowego w sytuacji, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jedna osoba, skoro zakwestionowane zapisy uchwały dotyczą materii uregulowanej wprost w art. 37 ust. 2 pkt 1, 6 oraz ust. 3 u.g.n. Nadto wskazać pozostaje, że zakwestionowane zapisy uchwały w tym zakresie dokonują nadto nieuprawnionej modyfikacji art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Jak podkreślono bowiem wcześniej przypadki bezprzetargowego zbycia nieruchomości uregulowane w art. 37 ust. 2 u.g.n. mają charakter obligatoryjny przewidziany przez ustawodawcę, co oznacza, że powielanie tych zapisów, zwłaszcza w formie zmodyfikowanej, jak ma to miejsce w tej sprawie, jest zabiegiem niedopuszczalnym i sprzecznym z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie z art. 37 ust. 3 u.g.n. wynika uprawnienie odpowiednio dla rady gminy do odstąpienia od przetargowego zbycia nieruchomości w innych przypadkach tam uregulowanych, w których można zwolnić z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu, jednakże także w tym zakresie rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji tego przepisu oraz wprowadziła takie zwolnienie jako zasadę podczas, gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że każdorazowo taka wyrażona zgodna winna mieć charakter zindywidualizowany.

Odnośnie natomiast zapisu § 26 ust. 1 skarżonej uchwały, w którym rada określiła, jakie nieruchomości mogą być przedmiotem dzierżawy tj. nieruchomości, które nie są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zakreśliła czas, na jaki mogą być takie nieruchomości oddawane w dzierżawę tj. na czas nie dłuższy niż 3 lata, z możliwością zawierania umów na kolejny okres, należy stwierdzić, iż zapis ten niewątpliwie wykracza poza delegację ustawową przewidzianą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zapis ten narusza w sposób nieuprawniony kompetencję wójta, jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jest uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym. Po raz kolejny należy podkreślić, że zakwestionowany zapis uchwały narusza ww. normę kompetencyjną, gdyż uprawnia ona radę do określenia zasad gospodarki nieruchomościami lecz jedynie w zakresie przekraczającym zwykły zarząd. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dzierżawienie nieruchomości stanowiących własność gminy na okres nie dłuższy niż 3 lata nie stanowi czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Natomiast co do możliwości zawierania umów na kolejny okres, po umowie zawartej na czas oznaczony, to taka uchwała rady gminy jest wymagana lecz ma ona już charakter zindywidualizowany nie zaś charakter generalny, wobec czego umieszczenie takiego zapisu w akcie dotyczącym zasad gospodarki nieruchomościami jest wadliwe.

W zakresie zaś zarzutu dotyczącego § 27 ust. 2 i ust. 4 skarżonej uchwały, które dotyczą odstępstwa od przetargowego wydzierżawiania nieruchomości należy wyjaśnić, że jak już wcześniej podnoszono przypadki odstąpienia od przetargowego trybu zbycia nieruchomości zostały określone w art. 37 ust. 2 u.g.n. Na mocy natomiast art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie m.in. umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Przy czym użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga ("umów") łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219). Dlatego też uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Musi być ona jednak skonkretyzowana w akcie prawnym o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1418/09, wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1752/10, wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 2009 r., sygn. I OSK 464/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Gl 726/08, dostępne CBOSA) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Natomiast stanowisko Gminy odnośnie dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony jest w ocenie Sądu nie do przyjęcia. Doprowadziłby bowiem w konsekwencji do przeniesienia uprawnień rady gminy na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli na organ wykonawczy, co w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalne.

Nieusprawiedliwiony pozostaje natomiast zarzut Wojewody co do treści § 5 pkt 11 ww. uchwały, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji Rady należy wyrażanie zgody na udzielanie bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży. Organ nadzoru wskazał, że zapis taki nie jest zgodny z treścią art. 68 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że właściwy organ może udzielić, po spełnieniu określonych w przepisie warunków, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3. Zestawienie ww. przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n. z treścią § 5 pkt 11 skarżonej uchwały, w ocenie Sądu, nie wskazuje na sprzeczność tych regulacji. Zasadnie Gmina podnosi, że kompetencję dotyczącą wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty należy odróżnić od czynności udzielenia samej bonifikaty. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że to organ wykonawczy udzielenia bonifikaty jednak uczynić to może jedynie na skutek wyrażenia zgody na taka bonifikatę przez radę gminy. W tym zatem zakresie Sąd nie dostrzegł sprzeczności § 5 pkt 11 uchwały z art. 68 ust. 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że skarżona uchwała Rady Miejskiej w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2014 r. Nr LV/884/14 została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 pkt 5; § 4 ust. 1 pkt 11 i 13; § 9 ust. 3 i ust. 4; § 26 ust. 1; § 27 ust. 2; § 27 ust. 4 uchwały określonej w pkt 1 sentencji wyroku oraz na zasadzie art. 151 ww. ustawy orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie tj. § 5 pkt 11 uchwały.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.