Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1648055

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 30 grudnia 2014 r.
II SA/Ol 1055/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Alicja Jaszczak-Sikora, Ewa Osipuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zarządzeniem zastępczym z dnia 14 sierpnia 2014 r. znak "(...)", Wojewoda "(...)"stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy "(...)", A.B.

W zarządzeniu organ podniósł, że A.B, radny Rady Gminy "(...)", prowadzi działalność gospodarczą - gospodarstwo rolne - od maja 1999 r. W okresie od 1 stycznia do 31 marca 2012 r. oraz od 1 kwietnia do 31 grudnia 2012 r., dzierżawił działkę Nr "(...)", stanowiącą grunty rolne sklasyfikowane jako "(...)". Nieruchomość ta stanowi własność Gminy "(...)"i była wykorzystywana na cele rolne. Zgodnie zaś z art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako: "u.s.g.", radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawowy zakaz, zawarty w powyższym przepisie, zdaniem organu nadzoru, obejmuje również prowadzenie gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny sprawuje mandat. Stanowisko swoje organ nadzoru poparł uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 oraz poglądami judykatury. Organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, umożliwiając radnemu złożenie wyjaśnień. W związku z brakiem działań Rady Gminy "(...)", organ nadzoru wszczął postępowanie na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wezwał radę do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego A.B. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Do dnia 31 lipca 2014 r. Rada Gminy nie podjęła w sprawie uchwały, a także do chwili wydania zarządzenia zastępczego nie poinformowała o zamiarze jej podjęcia.

Skargę na powyższe zarządzenie wniósł A.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, pomimo braku podstaw ku temu oraz art. 24f ustawy o samorządzie gminnym i niezasadne przyjęcie, że doszło do prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Skarżący podniósł, że jednym z elementów działalności gospodarczej jest jej zarobkowy charakter, co wynika wprost z art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jest to działalność, o której można powiedzieć, że jest prowadzona na zbyt. Brak tej cechy powoduje, w ocenie skarżącego, że w danym przypadku nie można mówić o działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że prowadząc gospodarstwo rolne nie dążył do osiągnięcia zysku, albowiem wytworzone w wyniku działalności produkty przeznaczał na własne potrzeby. Nie działał w celu osiągnięcia zysku, nie był nastawiony na przeznaczenie uzyskanych w wyniku swej pracy produktów na zbyt lecz spożytkował je wyłącznie na potrzeby własne i swojej rodziny. Tym samym, nie zaszły podstawy do wygaszenia mandatu.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda "(...)"wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty, zawarte w zarządzeniu zastępczym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody "(...)"z dnia 14 sierpnia 2014 r., stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy "(...)", A.B.

Rozpoznając sprawę ze skargi na zarządzenie zastępcze, sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony akt nie narusza prawa.

Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt dzierżawienia przez skarżącego od Gminy "(...)"gruntów rolnych o powierzchni "(...)", stanowiących jej własność, przez okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. W ocenie skarżącego, prowadzona przez niego działalność rolnicza nie stanowi działalności gospodarczej, bowiem jednym z elementów działalności gospodarczej jest jej zarobkowy charakter, co wynika wprost z art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Brak tej cechy powoduje, w ocenie skarżącego, że w danym przypadku nie można mówić o działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący zaś, prowadząc gospodarstwo rolne nie dążył do osiągnięcia zysku, albowiem wytworzone w wyniku działalności produkty przeznaczał na własne potrzeby.

W tym miejscu wskazać należy na uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 62), w której przyjęto, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wykładnia prawa, dokonana w uchwale, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a., ma moc wiążącą dla sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu uchwały Sąd wskazał na wątpliwości w sprawie dotyczącej radnego prowadzącego gospodarstwo rolne na gruntach wydzierżawionych od gminy ze względu na postanowienia art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem - przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Sąd stwierdził, że dokonane w art. 3 wyłączenie jednak nie przesądza, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonej w art. 1 tej ustawy ustawy regulacji w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się natomiast w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te ma prowadzenie gospodarstwa rolnego. Działalność ta nie różni się niczym od innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy.

Podzielając w pełni argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu do tej uchwały, zaakcentować należy, że - jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały - celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie zaangażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa. Oceniając w tym kontekście korzystanie przez radnego z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem, przyjęto, że w tym przypadku zachodzić będzie obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Skarżący, podpisując umowę dzierżawy, był radnym ponad rok. Przyjąć zatem należy, że znane mu były wszystkie prawa i obowiązki, wynikające z piastowania mandatu radnego, a zwłaszcza te, które dotyczą przesłanek wygaśnięcia mandatu. Zawarł jednak umowę dzierżawy gruntu rolnego stanowiącego mienie komunalne, czego nie kwestionował.

W okolicznościach sprawy nadrzędne jest zaś zachowanie ochrony z jednej strony mienia publicznego przed wykorzystywaniem przez osoby, które sprawują mandat, a z drugiej strony - ochrona praw innych członków tworzących wspólnotę samorządową, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z niego.

Naruszenie zakazu przez radnego nie może podważać celu wprowadzenia zakazu i powoduje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu.

Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, przyjąć należy, iż prowadzenie przez skarżącego jako radnego gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy, na gruntach stanowiących własność gminy, stanowi naruszenie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Tym samym Sąd uznał, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty skargi o błędnym zastosowaniu przez Wojewodę przesłanek z art. 24f ust. 1 u.s.g. Ustalenia faktyczne poczynione w tej materii przez organ nadzoru są kompletne, a dokonana ocena prawna prawidłowa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 98a ust. 2 u.s.g., wskazać należy, że kwestia sprawowania nadzoru przez wojewodę nad działalnością gminną, została szczegółowo uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 98a u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W przedmiotowej sprawie, Rada Gminy niewątpliwie nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A.B., do czego zobowiązana była w myśl postanowień art. 190 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2).

Ponieważ zaś Rada Gminy "(...)"nie podjęła w ustawowym terminie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego A.B., także pomimo wezwania Wojewody, zasadnie Wojewoda "(...)"wydał zarządzenie zastępcze w tym przedmiocie.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

------6

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.